城市更新過程中土地重劃機制研究
——以上海為例

文/龍騰 席珊珊 閆玉玉

一、引言

隨著我國進入增長速度換檔、結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，城市土地資源短缺、利用結(jié)構(gòu)不合理、地權(quán)界定尚待明晰[1]、城鎮(zhèn)區(qū)域空間發(fā)展邊界規(guī)劃不明[2]以及外延式開放建設(shè)問題，對現(xiàn)階段城市快速可持續(xù)發(fā)展帶來一定的負(fù)面沖擊。盡管我國對現(xiàn)有的存量土地保護已經(jīng)采取相應(yīng)措施，如提出土地預(yù)警機制[3]，關(guān)注密度控制開發(fā)模式、引導(dǎo)型混合開發(fā)模式和限制型綠帶開發(fā)模式[4]，但是依舊不能滿足現(xiàn)階段城市快速發(fā)展對土地資源的迫切需求。

當(dāng)前，如何通過土地重劃完善城市土地合理利用、實現(xiàn)城市功能全方位升級，是我國城市更新過程中的重點問題。而上海作為國家“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的交匯點，其外部環(huán)境和自身發(fā)展階段性特征變化尤為引人矚目。現(xiàn)階段上海市結(jié)合國家戰(zhàn)略要求和自身發(fā)展實際，在現(xiàn)有土地管理框架下，通過存量建設(shè)用地優(yōu)化調(diào)整開展建設(shè)用地減量化工作，以求解決上海市建設(shè)用地實際需求量大、增量過快的問題，實現(xiàn)政府“五量調(diào)控”的土地利用總目標(biāo)，雖有所成效但仍存在用地效率相對較低的實際問題。其城市發(fā)展過程中土地資源稀缺和利用方式粗放的現(xiàn)狀已不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)型改革的要求，土地利用方式轉(zhuǎn)變迫在眉睫。

土地重劃是城市更新中優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、改善土地利用效率、擴大城市利用空間的重要途徑，國內(nèi)外學(xué)者對其研究和實踐由來已久。德國和日本最初均將土地重劃制度運用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。德國規(guī)劃建設(shè)法提出，土地重劃重新調(diào)整“特定地區(qū)中已建或未建建設(shè)用地的交通聯(lián)系和空間形態(tài)，以形成符合建設(shè)或其他功能利用要求的，具有恰當(dāng)規(guī)模、形狀和位置的建設(shè)用地”[5]。從上世紀(jì)80年代開始，我國學(xué)者開始逐步借鑒境外土地重劃經(jīng)驗的探索[6,7]，隨后相關(guān)研究逐漸增多，研究重點為歸納典型國家和地區(qū)的城市土地重劃經(jīng)驗[8-12]、總結(jié)境外城市土地重劃項目的運作程序與主要模式[13-17]、探討境外經(jīng)驗對我國開展城市土地重劃的啟示及相關(guān)理論研究[18-25]等, 但對于境外土地重劃的理念、方法在本土的實踐應(yīng)用，除了中國臺灣地區(qū)的市地重劃取得了顯著的成效[26]外，其他的具體實踐研究還相對較少。因此，本研究在總結(jié)上海市建設(shè)用地減量化實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合境外土地重劃經(jīng)典案例，對本市建設(shè)用地減量的理論基礎(chǔ)、管理體系進行總結(jié)，這樣有利于建設(shè)用地減量化工作的持續(xù)穩(wěn)步推進和技術(shù)推廣，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等綜合目標(biāo)，為國內(nèi)其他地區(qū)建設(shè)用地整治工作的開展提供借鑒。

二、問題的提出

（一）案例

在城市更新過程中，研究發(fā)現(xiàn)有諸多地塊由于土地權(quán)屬調(diào)整存有困難，項目實施難以落地。權(quán)屬調(diào)整難度大、資金不足和參與主體不強等原因阻礙了城市的有機更新[26]，這對城市的可持續(xù)發(fā)展提出了新的課題。例如：在上海市楊浦區(qū)，某武警部隊駐地不臨近主干道，經(jīng)協(xié)商后3家相關(guān)用地單位通過土地置換優(yōu)化了空間格局、提升了區(qū)域功能。[27]再如：《奉賢區(qū)南橋新城FXCO-0005單元控制性詳細(xì)規(guī)劃06街坊（沈家花園）局部調(diào)整》中的“沈家花園”位于南橋新城的西南處，原規(guī)劃06街坊內(nèi)以開發(fā)地塊為主，“沈家花園”06-04地塊由現(xiàn)狀行政辦公置換為文化設(shè)施用地。現(xiàn)擬調(diào)整06-03地塊東側(cè)用地邊界，由于現(xiàn)狀用地犬牙交錯，根據(jù)相關(guān)技術(shù)管理規(guī)定，如按原規(guī)劃邊界退界，該地塊將無法建設(shè)。

圖1 沈家花園所在街坊的土地使用規(guī)劃圖

（二）存在問題

在國有土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整方面，我國憲法規(guī)定“城市土地國有”。與調(diào)整國外私有土地產(chǎn)權(quán)不同的是，國內(nèi)調(diào)整的是國有或集體土地的使用權(quán)。城市房地產(chǎn)已經(jīng)形成成熟的一級、二級、三級市場。一級市場用于土地征收、儲備。二級市場中，房地產(chǎn)開發(fā)公司從一級市場獲得土地并開發(fā)，將房屋賣給個人或單位，產(chǎn)權(quán)私有。三級市場用于私有產(chǎn)權(quán)的房屋轉(zhuǎn)讓。雖然國有土地權(quán)屬調(diào)整涉及不動產(chǎn)的估價、交易、測繪、登記等環(huán)節(jié)，但其調(diào)整可參照房地產(chǎn)的三級市場運行。

1.假設(shè)土地是空地，如果兩方有土地置換意愿，土地產(chǎn)權(quán)價值相當(dāng)，那么雙方可直接簽訂交易合同，并重新注冊登記產(chǎn)權(quán)。

2.假設(shè)土地上有建筑物或附著物，如果雙方達成土地置換意向，土地產(chǎn)權(quán)價值不相當(dāng)，那么雙方可以產(chǎn)權(quán)交換+實物補償?shù)姆绞竭M行合同交易，并重新注冊登記產(chǎn)權(quán)。如果一方不愿置換而希望購買，那么也可以在自愿的基礎(chǔ)上通過實物補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)合同交易。

3.假設(shè)一塊土地權(quán)屬破碎化，使用權(quán)分屬于多個主體，類似于小田塊，現(xiàn)在要重新調(diào)整權(quán)屬就比較難處理了。

三、理論分析

（一）國有土地權(quán)屬調(diào)整方式

復(fù)雜地塊的權(quán)屬調(diào)整方式一般有兩種：一是政府土地征收或者回購再出讓，其優(yōu)點是政府信用好，缺點是制度成本較高；二是股份合作制，即企業(yè)合作、入股開發(fā)。本研究提出一種新的行政業(yè)務(wù)流程：由多個土地使用權(quán)內(nèi)部成員自行達成交易意向。這種不動產(chǎn)權(quán)屬的估價、分割、再登記較為復(fù)雜，難以用上述方式自行解決，可以交由第三方整體規(guī)劃、調(diào)整，內(nèi)容包括現(xiàn)狀評價、土地權(quán)屬調(diào)整方式等，再整體上報國土部門，由國土部門安排勘測定界、注冊登記。從國內(nèi)外的經(jīng)驗來看，這種行政流程即土地重劃，它的根本要求是解決多主體復(fù)雜權(quán)屬調(diào)整的問題。

表1國有土地權(quán)屬調(diào)整的方式

土地重劃的對象主要是城市更新中需調(diào)整地籍的土地。以“先易后難、由近到遠(yuǎn)”的原則，建議對于舊區(qū)改造、城中村改造，由于涉及群眾搬遷，近期仍以公眾信任度高的土地征收方式為主進行權(quán)屬調(diào)整；對于工業(yè)用地存量改造、二次開發(fā)等，可采用聯(lián)合入股、合作開發(fā)的方式。在城市更新過程中，“一事一議”式的權(quán)屬調(diào)整較為常見，但其制度成本較高，難以加快城市更新，對此可構(gòu)建土地重劃的行政流程，節(jié)省交易成本，加快實施城市更新。

（二）土地重劃的內(nèi)涵

土地重劃，即根據(jù)城市發(fā)展趨勢，將區(qū)域內(nèi)不規(guī)則的地塊邊界和細(xì)碎、未能經(jīng)濟使用的土地，運用科學(xué)方式加以重新整理、交換分合，并配合公共設(shè)施，改善道路、公園、廣場等建設(shè)，使土地利用更加經(jīng)濟、社會、生態(tài)[28]。其核心內(nèi)涵包括兩點：一是土地置換意義上的權(quán)屬調(diào)整；二是空間調(diào)整，即公共空間的增加，及對國有土地使用權(quán)人的建筑總量補償獎勵。兩個內(nèi)涵屬并列包含關(guān)系，如圖所示。

圖2 權(quán)屬調(diào)整與空間調(diào)整的包含關(guān)系

優(yōu)點：1.土地重劃可消除因道路、公共設(shè)施建設(shè)等情形造成的原有土地畸零不整，調(diào)整的土地方正，易于建設(shè)，可提升土地利用率；2.來自土地使用權(quán)人的反對阻力較土地征收少，并可避免土地使用權(quán)人因土地征收導(dǎo)致的利益損失；3.可避免土地交易所帶來的稅收等交易成本；4.以私人部門為主體，能更好發(fā)揮市場規(guī)律的作用。

缺點：1.缺乏法律法規(guī)的支撐；2.該方式尚未實施，無相關(guān)的行政流程、指導(dǎo)辦法、評價案例等。

（三）土地重劃與城市更新的關(guān)系

城市更新的重點是建筑物、構(gòu)筑物的重新建設(shè)或再開發(fā)，實現(xiàn)區(qū)域功能的再造。[29]而土地重劃更加關(guān)注土地本身的整理和地籍變化。對于上海而言，城市更新在前，隨后《上海市城市更新實施辦法》規(guī)定“在同一街坊內(nèi)，對符合要求的地塊可進行拆分合并等地塊邊界調(diào)整”，土地重劃的作用即調(diào)整需要進行城市更新的地塊的權(quán)屬，以服務(wù)于城市更新。

四、經(jīng)驗借鑒

土地重劃的概念起源于德國。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，德國工業(yè)迅猛發(fā)展，城市急速擴張，德國政府亟需一種能夠有效提供城市公共用地、緩解財政壓力的辦法，以土地重劃技術(shù)進行城市土地開發(fā)和再開發(fā)應(yīng)運而生[30]。從20世紀(jì)中、后期開始，土地重劃成為世界上許多國家和地區(qū)城市發(fā)展和建設(shè)的一種重要技術(shù)手段，如日本、韓國、印度尼西亞、以色列、澳大利亞以及中國臺灣等，并且在城市環(huán)境建設(shè)、空間結(jié)構(gòu)布局與城市土地的節(jié)約集約利用方面取得了實踐性成果。[31]

（一）德國

德國土地重劃制度起源于農(nóng)民有改變土地狀況以提升使用效率的需求，后逐步發(fā)展，與國土評估、房地產(chǎn)評估等法規(guī)相融合。在歐洲國家中，德國的土地重劃主要應(yīng)用于土地經(jīng)濟和公共服務(wù)兩個方面，政府部門擁有轉(zhuǎn)換土地類型的權(quán)利，在制度、理論、技術(shù)等方面都具有一定的代表性。德國土地重劃的具體運作是在土地重劃官方機構(gòu)的指導(dǎo)下，由土地整理區(qū)域內(nèi)的土地所有人和土地整理期間的合法建屋權(quán)人共同組成的參加者聯(lián)合會按照一定的程序，在土地所有人、公共利益代表和農(nóng)業(yè)職工代表的共同參與下，通過不同的實施方式對城市擴張過程中不適應(yīng)工業(yè)發(fā)展需要的基礎(chǔ)設(shè)施占有地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型開發(fā)區(qū)土地及國家重點發(fā)展區(qū)、村莊改造的各類土地進行適當(dāng)?shù)闹貏潯⒅脫Q、征購以及權(quán)屬調(diào)整，以促進土地集約利用。當(dāng)前，德國土地重劃已逐步形成法律保障、政策扶持、規(guī)劃引領(lǐng)、自主申請、多方參與、職責(zé)明晰的穩(wěn)定格局。

（二）日本

日本土地重劃的具體運作是：在政府監(jiān)督下，由個人、組織、政府、行政管理機構(gòu)以及地方公團等組成多元化的公共主體參與下，對城市化過程中大量無計劃開發(fā)、分散蔓延的土地資源，特別在主要大城市城鄉(xiāng)邊緣帶的郊區(qū)地帶土地，以及規(guī)劃范圍內(nèi)的道路、公共設(shè)施進行統(tǒng)一布置，將原來不規(guī)則的地塊重新劃分，利用項目實施后地價升值帶來的收益來平衡道路及公共設(shè)施建設(shè)支出，同時以土地權(quán)益人在規(guī)劃變更前后的土地價值不變?yōu)樵瓌t，若整理后業(yè)主的土地價值超過或低于原有土地價值，則應(yīng)被征收高額的增值稅或予以補貼。具體包括土地減少、地塊重整和預(yù)留地三個方面的內(nèi)容。地塊重整是區(qū)劃整理的基本工具，實際上是一個設(shè)計、評估與計算的過程，最終結(jié)果是將重整前的雜亂地塊置換成符合道路及其他設(shè)施建設(shè)要求的形狀，并在地塊減步計算的基礎(chǔ)上合理確定綠地、公共設(shè)施用地的規(guī)模與位置，確定各地塊的實際大小、形狀與區(qū)位關(guān)系，確定“預(yù)留地”的大小與布局。預(yù)留地有兩部分用途：一部分作為道路及公園、停車場等設(shè)施的建設(shè)用地；另一部分被稱為“資金地”，用于平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，待項目完成后出售。

五、土地重劃制度的構(gòu)建

（一）遵循原則

要符合以下原則：1.封閉運行。整治區(qū)的邊界一經(jīng)確定，其內(nèi)所有土地利用活動都將凍結(jié)，個別不愿意參加整治的所有權(quán)人土地按市場價被回購或征收，以確保土地重劃區(qū)作為一個整體來重新調(diào)整。權(quán)屬調(diào)整、利益分配在區(qū)域內(nèi)封閉進行。2.權(quán)屬調(diào)整遵循等價交換的原則。土地權(quán)益人所獲得的土地，通過權(quán)屬調(diào)整、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地按比例分?jǐn)傄约巴恋卦鲋凳找娣峙浜螅c重劃前土地價值相當(dāng)。3.整治區(qū)內(nèi)公共空間及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要符合《上海市城市更新實施辦法》要求。4.有專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)組織實施土地重劃工作。由該機構(gòu)審查土地重劃方案，確定權(quán)屬調(diào)整結(jié)果，實施權(quán)屬調(diào)整工作。

（二）調(diào)整規(guī)則

地塊邊界調(diào)整如圖3所示：（1）→（2），就是一個純粹的權(quán)屬調(diào)整，對應(yīng)的就是核心內(nèi)涵第一點。（2）→（3），實現(xiàn)了土地重劃與城市更新的結(jié)合，既迎合權(quán)屬調(diào)整的現(xiàn)實訴求，又達到公共空間增加、經(jīng)營性建設(shè)用地建筑總量補償獎勵的要求，對應(yīng)圖1中交叉重疊的部分。這一方面回應(yīng)了境外土地重劃中增加公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的經(jīng)驗，另一方面又與城市更新的要求相契合。從另一個角度來看，土地重劃實施的難度較低，因為城市更新在前期已經(jīng)通過利益博弈達到平衡。

圖3 基于地塊邊界調(diào)整的土地重劃邏輯示意圖

圖4 基于土地置換的土地重劃邏輯示意圖

土地置換如圖4所示，其邏輯類似于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，但不同的是，增減掛鉤是耕地與建設(shè)用地的空間置換，而本文提出的土地重劃是建設(shè)用地之間的空間置換，且這種土地置換并不是地塊邊界的微調(diào)整。隨著商業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以及征地政策的完善，基于土地置換的土地重劃將大有市場，（1）→（2）是同一地塊的土地置換，（3）→（4）是不同地塊的土地置換，可以是同一街坊，也可以是不同區(qū)域。

（三）程序

土地重劃可作為城市更新建設(shè)項目的內(nèi)容，其審批流程與城市更新項目相同。由于地塊的空間和建筑優(yōu)化、出資方式、土地補差價、公眾參與方式等內(nèi)容已在城市更新項目中得到體現(xiàn)，包括容積率、綠地率等，本文不再單獨研究。由于城市更新項目基本集中于城區(qū)，研究對象主要是國有土地權(quán)屬重劃，其參與主體包括土地使用權(quán)人、區(qū)政府、周邊受影響群體等。

實施主體為企業(yè)（權(quán)利主體），而行政審批主體為市規(guī)劃國土資源主管部門或者區(qū)規(guī)劃土地主管部門。行政審批路徑設(shè)置方面有兩種選擇：1.由市規(guī)劃國土資源管理部門審批；2.由區(qū)規(guī)劃土地管理部門審批。建議試點期以市規(guī)劃國土資源主管部門為審批主體，未來視試點效果再調(diào)整。

推進機制上，采用因地制宜的原則，結(jié)合近期實施的城市更新項目，設(shè)立土地重劃試點，優(yōu)先推動基于地塊邊界調(diào)整的城市更新項目。而不同區(qū)域的土地置換可能涉及兩個控制性詳細(xì)規(guī)劃編制單元，不動產(chǎn)評估及利益平衡較為復(fù)雜，建議將相關(guān)地塊作為一個封閉運行區(qū)，打包捆綁在一個城市更新項目內(nèi)。如果地塊內(nèi)涉及增加公共用地和公共空間，可將這部分土地劃至城市更新項目區(qū)外，通過國有土地征收的方式予以處理。

（四）政策支撐

一是在法規(guī)和政策層面，建議在修訂《上海市城市更新實施辦法》時，補充規(guī)定“在劃出街道必要空間后，為解決區(qū)域內(nèi)地塊邊界不規(guī)則的和未能經(jīng)濟使用等問題，實施土地重劃”。市規(guī)劃和國土資源管理部門出臺相關(guān)配套政策，詳細(xì)列出土地重劃的時機、權(quán)屬調(diào)整的程序，并收集推進的建議，適時調(diào)整政策。二是在實施層面，借鑒境外經(jīng)驗，促使融資渠道多元化。由于土地重劃區(qū)域的房地產(chǎn)再開發(fā)涉及金融風(fēng)險，建議建立多種融資渠道，降低融資風(fēng)險，保證項目順利開展。

六、小結(jié)

通過研究上海市城市更新過程中出現(xiàn)的土地權(quán)屬調(diào)整難度大、資金不足和參與主體積極性不高等問題，本文在總結(jié)上海城市更新實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合境外土地重劃經(jīng)驗，提出專門解決土地權(quán)屬調(diào)整問題的行政機制——土地重劃制度，從土地置換和空間調(diào)整兩方面對土地權(quán)屬調(diào)整程序與規(guī)則進行具體設(shè)定，為本市城市更新項目具體實施提供直接有效的政策支持，進而優(yōu)化城市土地架構(gòu)，促進城市土地節(jié)約集約利用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。