創新改革房地領域，發展我國城市商業生活服務業

文/賈廣葆

商業生活服務業的興起，是城鎮化發展的一個重要標志，也是創建美好生活的重要方面。隨著城鎮化的快速推進，我國新建城市、新建城區、新建住宅小區日趨增多，而商業生活服務業設施建設卻明顯滯后，解決和改進餐飲市場、農貿市場、生鮮市場、蔬菜市場、便民店鋪等生活服務業價格高企、分布失衡等問題，既是一項綜合性工程，也是一項重要的民生工程，涉及規劃、土地、城建、建委、環保、稅務、金融、消防、公安、衛計委、綜合執法等政府眾多部門。本文就土地與房屋，從思想觀念、土地政策、土地出讓、土地用途變性、土地利用以及房屋管理六大方面提出一些政策建議。

一、思想觀念上，深刻認識商業地產的意義，為解決商業生活服務業方面的問題掃除思想障礙

商業地產的崛起是城鎮化發展的一個重要標志。隨著城鎮化進程的推進，發達的工業和服務業帶來了城市人口的聚集和消費需求，因此也帶來了商業地產的發展、發達。商業地產的繁榮可以充分體現一個城市經濟發展狀況和居民的消費能力，它不僅創造稅收、解決就業、促進資本流通和消費結構升級，而且是提高城市文明水平、提升城市形象、提高城市宜居水平、增強智慧城市管理能力的重要基礎，更是一種社會平臺，為企業成長、商品流通、人際往來、居民消費休閑、旅游度假等提供條件。

商業地產有廣義和狹義之分。廣義上通常指用于各種零售、批發、餐飲、娛樂、健身、休閑等經營活動的房地產形式，在經營模式、功能和用途上區別于普通住宅、公寓、別墅等房地產形式。狹義上通常是指以辦公和酒店為主的地產，既可以列入商業地產范疇，也可以單列。國外用的比較多的詞匯是零售地產，泛指用于零售業的地產形式。

認清商業地產的意義，弄懂商業地產的內涵界定，目的是為了掃清思想認識障礙，在土地供給、土地規劃、項目開發、房產經營等方面進一步向商業生活服務業傾斜，為商業尤其是生活服務業的發展，作出土地、房屋資源方面的改革創新。

二、土地政策上，積極調整土地政策，支持城市商業生活服務業發展

土地政策的調整，對我國城市餐飲、農貿、生鮮等生活服務業的發展具有一定的促進作用。當前，應著重抓好以下三方面：

一是對生活服務業用地規劃、指標要有一定的優先和傾斜。先天不足就要靠后天補養。在獲得土地資源方面，我國一些城市生活服務業明顯處于劣勢，許多城市新開發建設的小區中，小餐館、便民商鋪、農貿市場、生鮮市場等方便居民生活的服務業設施供地規劃不到位、分布不均衡，以致一些城市內土地性質為居住、規劃性質為住宅的底層房屋被“住改商”，違反規定開設餐飲店、菜市場。這就要求在生活服務業獲得土地資源方面，有更多具實質性、可操作性的傾斜政策，具體表現在兩方面：一方面，在土地總體規劃上，要有更大比例的土地資源用于生活服務業，尤其是亟需大力發展生產性服務業和生活性服務業的一些中型新興發展城市；另一方面，在建設用地指標安排上，優先考慮小型生活服務項目，新建住宅小區開發到哪里，小餐館、農貿市場、生鮮市場、菜市場等就分布到哪里。

二是土地用途定性上，要有一定靈活性和前瞻性。產業發展的融合趨勢和我國一些新興城市餐飲、農貿等生活服務業在價格、分布、業態等方面顯著落后于經濟發達城市的現狀，決定了我國一些新興發展城市要對土地用途大刀闊斧地進行調整：一方面，做好建設用地的分類，明確住宅、非住宅用地規模的比例，而非住宅用地具體用于何種產業，主要服從市場選擇；另一方面，當前需要大力推進生活服務業發展，明確新建住宅小區底層用于生活服務業，并在規劃條件中一一注明，以增加住宅小區小吃店、生鮮市場、農貿市場、便民小店等生活服務業門面用地，杜絕住宅小區“住改商”現象。

三是土地供應調控上，要不斷優化，優先保障生活服務業發展用地需求。為了解決生活服務業與其他產業“爭地”問題，應當在合理配置土地資源的基礎上，利用政府有形之手，綜合選用土地規劃、年度計劃等調控手段。一方面，在土地利用總體規劃中，應統籌規劃生活服務業用地，合理、規范確定生活服務業用地的規模、布局，為城市各區域、各住宅小區板塊生活服務業加快發展預留出空間；另一方面，在分配新增建設用地指標時，應對生活服務業用地指標予以單列，并具體落實到每個地產項目建筑容積率內，確保新增建設用地指標能切實轉化為生活服務業項目用地。

三、土地出讓上，進一步完善土地出讓制度，積極探索生活服務業用地定向招拍掛供應政策

一是探索以餐飲、農貿、零售、娛樂、健身、休閑等為主的商業地產用地出讓制度。既不同于單一的工業土地出讓制度，也不同于住宅用地出讓制度；既不能為了吸引資金，低價或無償供應土地，也不能競標“價高者得”，拍出天價土地。

攬清的入口悠長曲折，且有一處獨立的矮墻，其意指對象為典型民居的曲折入口與入口處的照壁，形成大理地區人文風俗與地理氣候的“所指”。此外，古代的大理文人合院中廣植草木花卉，能夠足不出戶就領略自然的變化[8]129。案例中都有綠植，攬清的建筑平面更是大量預留了條狀的植栽區域，形成的所指是大理人的生活情趣。

二是應積極探索按商業生活服務業各種類型用地定向招拍掛供應政策，采取不同于工業用地、住宅用地一次繳清40年、70年土地出讓金的政策，推行商業生活服務業用地年租制（按年收取土地出讓金）等差別化供地政策，并在生活服務業用地年租金上給予適當優惠，比如第一年免土地租金，第二年免50%土地租金，不斷降低服務業發展的投入成本。

三是鼓勵經營者買房或者租房進行生活服務業經營，降低服務業經營者的經營成本，從土地成本、土地年租金制實行、經營成本三方入手，加上稅費等其他優惠，使生活服務業的總體成本大大降低，使關系居民生活的生活服務業價格也隨之降低，從而使居民生活成本下降、生活質量大為改觀。

四是在土地出讓過程中，根據企業性質和企業生命周期特征，采取租賃方式供應土地，以降低服務業發展的風險和運行成本，同時，研究制定激勵商業生活服務業發展的經濟措施，如對相關契稅進行適當減免，以降低服務業運行初期的投入成本。

四、土地用途變性上，創新城鎮存量土地用途變性處置政策，建立完善盤活存量低效用地、支持保障生活服務業的政策體系

借鑒上海、廣州“三舊”改造的成功經驗，創新城市存量土地用途變性處置政策，在利用存量土地開發建設生活服務業設施上，大膽創新、勇于突破。

一是開發原本低效利用的國有建設用地若涉及存量建設用地用途變性為商業服務業用地的，應當批準允許土地使用權人以補辦、補交出讓金的方式或國有土地租賃的方式依法辦理相關用地性質變更手續。但不得進行分割銷售、分割轉讓或分割辦理土地、房屋權證。

二是鼓勵企業、單位、原劃撥土地的土地使用權人，對低效土地、空余土地、閑置廠房進行改造，在保持建設用地使用權人不變、土地登記用途不變、建筑物不變的前提下，通過征收土地年租金的形式，將其臨時變為商業服務業，開辦農貿市場、生鮮果品市場、蔬菜批發市場、日用品綜合市場、小吃“一條街”等。

三是允許各市場主體或擁有資金的自然人，在不涉及土地用途性質改變及從事房地產開發的前提下，通過土地使用權收購或聯營或合作或入股或重組或股權轉讓等方式，依法辦理相關手續后，以新的土地使用權人為主體申請組織開辦各種類型的生活服務設施。

五是廣泛利用城市拆遷后仍未開發或因資金斷裂而推遲開發的空余土地，可加蓋活動板房等臨時建筑，開辦各種形式的方便居民生活的服務業。

六是在符合城市交通、衛生相關規定的前提下，利用社區周邊、廣場等，開辦早市、夜市，街道、城建、工商免收場地費、管理費、衛生費，進一步活躍市場，降低經營成本，讓利于廣大居民。

七是探索在大、中型住宅小區周邊集體土地上，在集體土地性質不變、農村集體組織和農民利益不受損的前提下，通過農村集體建設用地流轉的方式，或租用或合作或入股，開辦各種類型的大、中、小型商業服務機構，按年或一次性繳納土地租金。

八是進一步盤活存量，充分利用城市區域內老廠房、老倉庫、老舊住宅以及存量工業倉庫，通過轉型、合作、改造、二次開發等方式，建設一些市場、居民需要的商業生活服務功能載體，推動全國商業生活服務業的發展。

五、土地利用上，發展生活服務業用地，高效利用堅持“三個原則”，抓好“五個環節”

商業生活服務業的系統性、規范性，是一個城市“以人為本”創建美好生活的內核體現，作為民生保障、宜居生活的內容之一，應得到城市規劃與土地建設、管理者的高度重視。生活服務業用地高效利用是實現“以人為本”、美好生活目標的重要基礎。

1.堅持“三個原則”。一是市場主導、政府調控、多方參加、公眾參與原則：在發展生活服務業時，著重處理好政府和市場的關系，發揮“看得見的手”與“看不見的手”的各自作用，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，鼓勵開發商、土地使用權人、經營者、投資者各方參加，同時，注重公眾參與、監督。二是統籌兼顧、各得其所原則：統籌生活服務業用地開發利用全過程，兼顧土地規劃、供應、建設、發改委、房管、城建、招商、管理等部門，兼顧土地供應開發、經營主體與房屋所有權人各自不同的需求。三是依法依規與公平原則：創新改革生活服務業用地機制，使監管有法可依、有據可查，自始至終按政策辦事。在生活服務業用地計劃制定、規劃確定及房屋經營出租等各環節中，堅持公平、公正、公開原則，創造商業、生活服務業公平競爭的市場環境。

2.抓好“五個環節”。商業生活服務業用地利用涉及規劃布局、土地供應、開發建設、市場招租、后期監管五個環節，應針對各地實際和各環節突出問題，制定政策規則，規范各方行為，引導土地、房屋高效開發經營改造利用。一是規劃布局環節：調整城市規劃，增加商業生活服務業配套用地。目前，一些新興城市及新開發的住宅小區餐飲、生鮮、果品、蔬菜價格昂貴、房租高企，這同住宅小區商業網點、生活服務業設施規劃布局不平衡等不無關系，需要在大、中、小型住宅小區、辦公寫字樓集中區域周邊適當增加餐飲、休閑、娛樂等消費型服務業用地供應，滿足居民和企業員工的生活需求。二是土地供應環節：糾正土地供應時序，創新土地供應方式，規范選擇開發、管理、經營企業。依據市場需求，切合各城市實際，合理把控土地供應規模、結構和時點，科學控制開發建設節奏，提升商業服務業土地利用效率。創新土地供應方式，探索實行商業生活服務業用地彈性年限、長期租賃、先租后讓、租讓結合、可長可短、臨時租用等試點，確保土地高效利用。同時，規范選擇開發企業、土地租賃者、經營者等。三是開發建設環節：強化監督，各方參加，公眾參與，防止土地用途變更和閑置浪費。嚴格審查商業生活服務業場地、房屋設計方案，重點審查是否符合城市總體和區域規劃、功能定位，嚴格禁止利用發展商業服務業變相進行商品房開發出售。開發施工裝修階段，全程定期實地調查，鼓勵公眾參與監督，防止未按期開發建設、竣工，造成土地閑置浪費或“半截子”工程。四是市場招租環節：降低開發建設企業和經營者準入門檻，從注重事前準入轉為注重事中事后監管。降低企業、經營者準入門檻，實施負面清單管理模式，允許開發、建設企業邊開工建設邊辦理建設許可手續，允許場地、市場統一辦理工商營業大執照，市場、房屋攤位的經營者憑大執照上崗經營，實施工商登記“先照后證”制和注冊資本認繳登記制。在合理確定租金的基礎上，減免租金，讓利于各方經營者。五是后期監管各環節：加大稅費、融資、土地租金、行政事業性收費扶持，建立企業和商品經營者信用檔案，進行商業生活服務業場地、市場、房屋情況定期評估；將土地閑置、改變土地用途、擅自開發商品房出售、拖欠經營者款項等行為納入信用檔案；分類分檔差別化征收城鎮土地使用稅，引導支持經營者降低成本，讓利于居民消費者。

六、房屋管理上，充分發揮直管、自管公有住房和私人產權房在發展生活服務業方面的作用

城市發展生活服務業設施，開設各類大大小小、方便居民生活的農貿、生鮮、果品、蔬菜、日用品市場以及小吃店、便民店等，離不開直管、自管公房以及私房的參與支持，而發揮這些房屋的作用，改革、創新現有房屋的管理、經營機制和制度尤其重要。

一是把直管、自管公有住房納入城市住房保障系統，統一組織、統一管理，有利于保障住戶權益、有利于公有住房保值增值、有利于生活服務業的開展。由于公有住房同政策性住房一樣，都是在劃撥土地上興建的住房，帶有明顯的政策性、福利性特征：實行低租金，保障低收入家庭居住，都是出于國家、單位資金保值增值，保持住房質量的需要。因此，把公有住房統一納入住房保障系統，統一組織、統一管理、統一整治、統一改造、統一養護，有利于老舊住宅置換、收購、合作、回租，應最大限度利用老舊公有住房，開展商業生活服務業，合理確定租金和經營者的收益，降低經營成本，惠及廣大居民。

二是在住戶自愿的基礎上，對適合開辦小吃店、便民店等生活服務設施的房產，采取以下幾種方式：1.協議置換：同類區域、同類性質，參照原面積、戶型、樓層、朝向等房屋調劑因素予以置換；不同類區域、不同樓層的，按市場價給予面積補差或貨幣化補償；2.貨幣收購：由公房管理單位對擬收購的房屋委托第三方機構進行房屋評估，按市場價格一次性支付補償費，補償標準一般略高于同區域房屋征收標準；3.回租：公有住房出租給第三人居住的，由房管部門根據實際出資回租房屋并簽訂協議，租用年限由雙方協商，一般不低于10年；公有住房出租給他人或自己用于商業經營的，按協議約定，在收取原居住租金后，再收取一定比例的協議租金；4.合作：房屋管理部門、住房使用權利人共同合作，將房屋出租他人從事生活服務業的，三方協議確定經營利潤分成比例。

三是加強公有房屋管理。按照住房建設部城市公有房屋管理有關規定，承租人有下列情形之一的，出租人有權終止租賃合同，收回公有房屋，并可索賠：擅自轉租、轉借、轉讓、交換和改變用途的；損壞房屋結構和設施的；無正當理由拖欠租金累計六個月以上的；無正當理由閑置房屋六個月以上的；利用房屋進行違法活動，損害公共利益的；租賃期滿未簽訂租賃合同的；其他違反房地產管理規定，妨礙公有房屋租賃合同正常履行的。

出租人收回公有房屋，應向承租人發出限期騰退房屋通知書，逾期不騰退的，按侵占公有房屋處理。

公有房屋收回的，適合開辦商業生活服務設施的，優先予以提供，可由市場公開招標，確定適合的租金，限定最高租金，大力減少經營者經營成本。

四是對已確定的老舊直管、自管住房進行統一整治、統一改造，其中：直管公房整治改造資金由市財政統一全額撥付；自管公房整治改造資金由區級財政按實際發生款項支付三分之二，其余部分由單位支付；私有老舊住房整治改造資金，由區級財政按實際發生款項支付三分之一，其余由私房所有人支付。在老舊住房整治改造基礎上，精心選擇適合用于商業生活服務經營的房屋，以進一步降低房管部門及經營者的前期投入，減少經營者成本，進一步活躍市場、方便群眾、惠及居民。

五是充分利用各城市星羅棋布的直管、自管公房和私房，開辦各具特色、方便群眾的各類便利店，可位于商鋪與社區之間、辦公樓寫字樓與街道之間、酒店賓館與停車場周邊、地鐵口與公交站邊，使便利店這種多功能、多用途的新興業態的觸角伸進城市、鄉村的大街小巷，深入群眾日常生活，真正扎根于所在城市，讓公有房屋和私房發揮更大的作用。

七、充分發揮存量房作用，積極發展連鎖便利店，挖掘服務消費潛力

當前，我國經濟增長開始由投資、出口驅動走向消費驅動，消費連續四年成為我國經濟增長的第一動力。要發展便利店，發揮存量房的作用尤為重要。

一是消費結構開放，家庭小型化程度提升，便利消費結構升級，為存量房的發展提供了基礎。受我國家庭小型化程度不斷提升影響，一人家庭、丁克家庭、三人型和四人核心家庭成為主流，受女性看重職業發展和收入能力提升、在職人員時間成本較高以及年輕人、女性群體的消費喜好等因素影響，居民消費對便利性的需求不斷提升，為大量的、遍布各處的存量房發展提供了廣泛基礎。

二是消費者行為從以物質型消費為主向服務型消費為主轉變，為存量房的發展提供了條件。隨著我國達到聯合國富足標準（恩格爾系數低于30%），我國消費者行為正加速從以物質型消費為主向以服務型消費為主轉變。預計“十三五”期間，服務業占GDP比重將每年提升一個百分點，到2020年將達到55%左右，發達地區如北京、上海、廣州、杭州、深圳可達60% 以上。服務消費增長點增多、增長速度迅猛，因此對于便利服務消費設施的需求將大大增加，對街道、社區、小區存量房發展提供了可靠條件。

三是現代信息技術的應用和廣泛深入，催生了現代便利店發展，帶動了存量房的快速發展。當前，人工智能、物聯網、大數據等現代信息技術已經成為推動傳統便利店實現戰略變革、模式再造和服務提升的新動力。而這些技術的應用，如網絡營銷、移動支付、高效配送、無人機等已經成為社區、寫字樓、機關單位的“生活驛站”，成為帶動消費結構開放、滿足人民美好生活需要的重要力量，由此也帶動了存量房的發展。

四是一手房、二手房的聯動發展，有力促進了居民消費設施的發展。與強烈的居民便利消費需求相比，我國便民店發展仍然較為滯后，而便民店發展的短板卻為一手房、二手房聯動發展提供了機會，這種發展機遇契合“便利+”戰略發展理念，構筑以便利為核心屬性的生活空間和消費場景，有利于形成以連鎖便利店等便利服務設施為支撐的社區商業生活服務體系。顯然，這種服務體系的建立，有力地促進了一、二手房的聯動發展，為一、二手房參與各種便利店建設提供了可靠的載體。