社會組織的事中事后監管改革：實踐、困境與對策

卜瀟雅，陳 浩

（江蘇大學 管理學院，江蘇 鎮江 212013）

一、引言

當前世界，社會組織作為與政府、市場并行的第三部門，在促進地區經濟發展、社會管理、慈善保障及公共服務等方面發揮了重要功能。近年來，我國社會組織發展迅猛，據國家民政部《2017年社會服務發展統計公報》數據顯示，截止2017年底，全國共有正式注冊的社會團體35.5 萬個，各類基金會6 307 個，民辦非企業單位40.0 萬個。然而，在規模數量快速增長的同時，也暴露出少數社會組織運行失范、扭曲、甚至違法等問題，因此，加強對社會組織的有效監管十分必要。

但長期以來，我國社會組織在機構屬性和功能定位上模糊不清，加之受傳統行政化管理體制的影響，社會組織監管呈現出監管主體的雙重性和多元化、監管重心的前端化和分類管制、監管手段的單一行政化等弊病[1]，這不僅嚴重制約了社會組織的發展還影響其參與社會治理的能力。近年來，國內學術界圍繞社會組織監管體制改革進行了有益的探索，相繼提出了諸如嵌入式監管[2]、策略性收放機制[3]、樞紐式管理[4]以及網絡式治理[5]等思路；與此同時，我國也在積極探索推進社會組織管理的政策改革，2016年國務院頒布《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，進一步明確社會組織的管理體制；而2017年黨的十九大報告更為明確地把社會組織作為建設“共建共治共享”社會治理體系中重要組成部分，提出新時代下要實現政府、社會、民眾三者良性互動的社會治理目標。

然而，基于治理理論，社會組織作為獨立于政府機構、企業組織之外的第三方主體，負有彌補并協調處于“政府失靈”與“市場失靈”雙重情境下社會領域的綜合治理及秩序維護等功能，因此針對社會組織的監管改革，也應體現并嵌入有效治理思想。伴隨著我國以“放管服”為核心的行政管理體制改革的推進，更加突出了政府對社會組織監管改革和創新的重點，即要從偏事前審核機制向強化事中事后系統性監管體系的深度轉型，以更好地激發社會組織在社會治理體系中的核心參與職能。但受制于多方面因素的影響，推動社會組織事中事后監管改革將是一個復雜的系統工程。因此，本文力圖以江蘇Z 市為例，通過調研Z市社會組織事中事后監管改革的實踐，探究存在的困境和問題，在此基礎上探討完善社會組織事中事后監管改革的可行建議。

二、推進社會組織事中事后監管改革的Z 市實踐

（一）Z 市社會組織監管體系改革概況

Z 市是地處江蘇蘇南的一個省轄市，區域內社會經濟發展水平較高，由此促進了社會組織的蓬勃發展。截至2018年，Z 市共有各類社會組織3 787 個，其中社會團體1 990 個，民辦非企業單位1 797 個，每萬人擁有社會組織數達13.9 個。近年來，Z 市推進了以簡政放權和機構職能轉型為核心的政府行政體制改革，著力變革行政管理方式，以增強政府的公信力和執行力。其中，在社會組織管理體制和監管體系方面更是加快了改革和創新的步伐。由此，Z 市建立了以民政部門為監管責任主體，綜合財稅、審計以及諸多相關業務部門共同參與的社會組織綜合監管改革體系，重點推進以“放管服”為基石的社會組織事中事后監管體系和監管能力建設，加強對轄區內各類社會組織的事中事后監管。

（二）監管做法與成效

調研發現，Z 市探索社會組織事中事后監管改革主要有以下做法：

1.引入第三方機構參與社會組織等級評估認定。為加強對社會組織的規范化建設，Z 市改變了以往僅有行政部門對所轄社會組織開展單純內部審核的方式，轉而由民政部門授權，遴選委托第三方專業評估機構負責對各類社會組織進行資質和等級評估。如在2017年Z 市社會組織年度等級評估認定工作中，市民政局公開委托兩家第三方評估機構——Z 市眾益社會組織指導服務中心和Z 市社會組織促進會，由它們分別負責不同類別社會組織的評估指導和初評工作，并將初評結果上報Z 市社會組織評估委員會，經委員會終評并確定評估等級。這種創新的評估認定方式，一定程度上提高了社會組織等級評估工作的科學性。

2.開展針對社會組織的系統性年度資質審核檢查。按照“松前端，緊后端”的思路，Z 市民政局先后頒布實施了針對各類社會組織的年度審核辦法與標準等文件，對登記注冊的所有社會組織強化過程規范和結果監管，要求各類社會組織須常態化送報年檢材料，并依法對其材料逐項進行合格性審核，具體包括社會組織黨組織建設情況、業務活動開展情況、財務管理或資金使用情況等。此外，按照加強事中事后監管的要求，逐漸加大對社會組織開展隨機財務抽查審計和實地檢查的力度。

3.規范社會組織換屆過程中的監管。Z 市民政部針對不同類型社會組織的特點，制定了換屆流程管理要求。其中，明確提出各類社會組織換屆前，需對提交的相關資料進行預審，即要求社會組織在換屆選舉會議召開7日前，通過《江蘇省社會組織登記管理網上填報系統》將相關事項進行網上報告。并且，在換屆選舉結束后的15日內至Z 市政務服務中心民政窗口辦理相關變更、備案手續；針對部分規模較大、影響較廣的社會組織，民政部門也選派一些監督員現場監督換屆工作進程，確保其過程的公正公開實施。

4.實施定期與不定期相結合的動態抽查。由民政部門定期對社會組織的財務狀況、日常活動、信息公開等情況進行抽查。同時輔以不定期抽查，檢查內容可從定期抽查的內容中選取，也可與實際需要相結合，合理確定其他檢查內容。通過定期與不定期相結合的抽查方式，加大監管強度，降低了社會組織的違規風險。

5.初步形成多部門協調監管機制。通過統一協調財務部門、稅務部門、審計部門等職能部門與民政部門等業務主管部門間相互配合，依照法律法規對社會組織的稅務登記、資金往來、資金利用等情況進行監管，及時發現存在的問題。其中，對情節較輕的，可責令其整改；而情節較嚴重的，則需依法對其實施行政處罰。

Z 市實施的社會組織事中事后動態化監管改革總體取得了一定的成效，有利于促進轄區社會組織的規范運行和有序發展，激發各類社會組織的服務效能和成長活力。

三、Z 市社會組織事中事后監管改革中面臨的困境

在調研中發現，Z 市社會組織事中事后監管改革也面臨一些不容忽視的困境。

（一）分類化監管的欠缺

當前，Z 市社會組織存在著業態類型、行業組織性質、服務職能范圍和規模層次水平等顯著的差異化特征，這從客觀上要求有關監管部門在監管思路、重點和內容方式上也應有所差異地實施分類監管。但經調研可知，現有監管體系和工作方式未能充分考慮到不同社會組織之間的差異特征，在監管思路和方式上存在同質性和針對性不強等問題。例如，在部分社區服務型的社會組織監管中，出現了與當地基層社區組織脫節分離等現象，監管評價過程中未能有效發揮所在社區平臺的重要參與作用；再者，對于某些專業型的社會組織，如醫療衛生協會，因其專業知識技術的不可替代性，更需要相關業務指導部門和民政等行政監管部門的協同配合、步調一致，但受實際條件影響，現有監管工作卻是業務部門和行政部門分別各自獨立開展，行政部門不熟悉業務、業務部門不熟悉行政，致使監管成效不高。

（二）多部門監管標準的欠統一

多職能部門監管雖然能擴大監管范圍，但在實際監管過程中也表現出溝通不暢，協調不夠，監管流程阻滯，重點環節不能有序整合銜接以及評價標準多元化，進而造成重復監管、多重監管、低效監管等問題。例如，依照相關法律，稅務部門、財政部門、審計部門等都可對社會組織運用財政資金、捐贈收入、國有資產等情況進行審計監督，再加之年檢審計、換屆審計、專項審計等監管活動，社會組織需要接受多層次類型財務審計監督，但現階段，不同監管部門之間缺乏必要的內容標準和流程整合工作，甚至在社會組織的審計監管中，其報表欄目也各有不同的標準和要求，導致社會組織需要分別準備不同的審計材料，多次審計，重復繳納審計費用，這給社會組織尤其是小型社會組織帶來了不小的費用壓力，同時在一定程度上也造成了監管資源的浪費。

（三）監管方式的不平衡

在事中事后監管體系中，事后監管類似于目標監管、結果監管，而事中監管則傾向于過程監管、行動監管，兩種監管方式各有其優勢所在。相較于事后監管，對社會組織的事中監管有利于及時發現并糾正社會組織運作過程中的違規問題，防患于未然，有利于保障社會組織常態化規范運行。因此，需要注重將兩者有機結合起來，形成監管合力。但調研發現，當前在Z 市針對社會組織的監管工作中，一定程度上存在著監管方式的不平衡，具體看表現為更重視諸如材料年審、項目驗收、結果督查等事后監管措施的運用，而對社會組織的動態化、過程化事中監管不足。例如，對社會組織的年檢僅是針對社會組織提交的相關材料內容進行審核，較少關注其材料的形成過程；對社會組織項目結束時的第三方評估也只是對項目面上執行情況和結果的反饋，注重項目問題的事后處置，缺乏對社會組織項目運作過程中的全程跟蹤和動態監督，對項目問題的事前事中防范和執行審查偏少。

（四）社會化監管的不足

社會組織歸根結底是為其組織成員和社會群眾服務的，在衡量社會組織日常業務活動開展是否合規、組織管理運作是否合理方面，客觀上，社會組織內部成員以及服務對象、廣大群眾等更具有“發言權”“裁判權”。因此，除了需要政府部門、第三方機構等實施必要的監管之外，還應重視發揮社會組織內部成員、服務對象、社會媒體、公眾等多方參與社會化監管作用。但當前Z 市社會組織的監管體系主要依靠民政部門、業務負責部門以及授權的第三方機構等部門化監管主體，同時輔以財政、審計、稅務等政府職能部門的專項審計監督，而源于社會組織的內部監管和社會公眾監管機制相對薄弱，且缺乏與職能部門行政監管的有效結合和協作，一定程度影響了社會組織監管效率和效果。

四、創新社會組織事中事后監管改革的對策建議

基于新時代下創新社會組織事中事后監管體系的發展要求，從Z 市面臨的改革困境出發，我們認為，當前應圍繞多元、協同和有效治理的目標要求，通過持續深化政府行政體制改革和簡政放權，構筑以民政部門為主體、多元主體協同參與的綜合監管體系，探索監管方式和監管手段的創新發展，以推進監管治理能力水平的提升。對此，本文提出以下具體對策。

（一）重視將登記審核作為部分類型社會組織的監管源頭

我國雖提出了社會組織管理制度改革要從“重入口登記管理向入口登記管理與事中、事后監管并重”的轉變，但這并不等于徹底舍棄登記審核監管機制。相反，由于社會組織類型多元性和功能的復雜性，在審核監管方式上更應進行科學甄別和分類對待。例如，類似社區服務類、公益慈善類、服務范圍小的社區組織，可依法降低審核門檻以鼓勵其積極發展；對于部分特殊領域例如宗教、文化、特殊行業、專業特色以及影響范圍大的社會組織，應繼續規范化注冊審核；此外還需嚴格審查非法社會組織的設置和開展活動，加強社會組織發展和監管的源頭管控。

以Z 市為例，社會組織不僅類型眾多，還組織松散、情況復雜，民政部門在登記管理和年檢監管過程中要完善落實入口登記管理工作機制，規范日常管理。同時，還應排查理清不同類型社會組織的業務主管單位、理順不同類型社會組織的業務經營范圍，在登記管理的過程中促進小、微型社會組織的制度完善、場地建設及相關負責人的專業素質提升。并且要杜絕少數地區和部門為完成達標任務，虛報謊報或突擊組建各類社會組織的現象，從源頭上減少“僵尸”型、“空殼”型社會組織的存在，減輕相關職能部門負擔，充分利用有限的社會資源。

（二）實施社會組織“扶優懲劣”分類監管制度

建立對社會組織的分級分類評估評價和分類監管管理工作。首先，對有關部門評估出的社會需求大、服務業態先進且內部管理規范的優質社會組織要加大扶持力度，在組織成立孵化、為民服務資金配置、公益項目評審等方面提供相應支持；其次，對于部分“僵尸”型、“空殼”型以及其他不符合規定的社會組織，嚴格各項監管條件，適當引入淘汰機制，完善社會組織的進出秩序；最后，要加強培養社會組織負責人的工作能力。社會組織負責人是社會組織發展的重要基石，相關業務部門要加強對專業性和學術性強的社會組織的業務指導，優化社會組織的內部治理結構，發揮優秀社會組織負責人的引領示范作用，增強社會組織成員的社會榮譽感，發揮組織成員的自我發展需求。

（三）推進多重監管體系協調并進

1.建立多部門監管協作體系。調研顯示，Z 市民政、稅務、財務及其他職能部門對社會組織存在著多頭重復監管問題，在監管服務政策、尺度和要求等方面表現不一。不僅難以形成監管合力，還增加了部分社會組織特別是小、微型社會組織的人力和財力負擔。因此，應建立針對不同類型社會組織的事中事后監管清單制度，明確各監管部門清單的監管職責范圍、標準要求和技術規范，從而實現跨部門監管協調協作機制[6]，統籌考慮各部門的監管職責，科學配置各部門監管責任。

2.創新多部門協調監管的實施機制。民政部門負有履行協調監管實施的主體責任，要根據各類社會組織性質，加強與相應業務主管部門、職能部門及執法部門的常態化穩定溝通聯系。此外，還可以探索利用互聯網技術，構建多方協同監管平臺，共享各方監管信息，推動信息公開制度，民政部門可聯合多部門主體簽訂相關責任方協議，落實社會組織監管過程中的不同責任，防止出現權責不清、相互推諉等狀況。

（四）引入多元化監管主體和監管方式

1.引入專家型第三方組織的專業化監督。社會組織繁多，而專業性較強的社會組織，其監管需要相應的專業知識。由于行政監管部門的專業水平有限，而業務主管部門與部分社會組織之間存在千絲萬縷的聯系，存在獨立公正的監管力度的缺失。針對此類型社會組織的監管，可嘗試建立社會組織評審委員會制度，通過引進異地第三方行業領域內專家，彌補現有的監管短板。其中，特別是涉及到政府向社會組織購買服務、財政資助項目的評審過程中，要引入競爭性項目遴選和第三方獨立評估監督制度，以提高社會組織承接政府公共項目的效率和公正公平性。

2.加大社會公眾和媒體監督力度。互聯網時代，賦予了公眾、媒體等社會化力量參與社會組織監督權利和監督渠道。對此，可鼓勵有條件的大型社會組織自建網站等信息化平臺，民政部門也可以建立面向注冊登記的各類中小微型社會組織綜合信息服務平臺，明確要求所有社會組織及其活動信息的公開透明并網絡化公示，擴大網絡社交功能，允許民眾上網查詢、咨詢和質詢社會組織。同時，民政部門要建立相應的舉報投訴機制，認真對待新聞媒體、社會公眾關于某些社會組織的舉報、投訴，鼓勵保護社會組織內部成員的舉報和監督行為。

3.注重發揮黨組織的積極監督作用。黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，應強化社會組織黨的建設，提升黨對社會組織的監督作用。首先要理順社會組織的隸屬關系及社會組織內部黨員的黨組織歸屬問題，理清有業務主管單位指導的社會組織黨建的工作范圍，避免發生“越位”；其次，積極開展社會組織的黨建工作，推進社會組織的基層黨委、黨支部建設，對于自身尚不符合成立基層黨組織條件的社會組織，可推出聯合黨委及功能性黨委，社會組織內部應積極發展符合要求的成員特別是負責人入黨，發揮黨員的先鋒模范作用，強化自我約束，將社會組織監管與黨的建設有機契合起來。