新金融監管體制下銀行業監管體制的路徑選擇

閆夏秋

(河海大學 法學院，南京 210098)

內容提要：金融危機后十年間，我國開啟新一輪金融監管體制改革,設立金融消費者保護局、國務院金融穩定發展委員會，以及重新組建銀行保險監督管理委員會，形成“一委一行二會”的新金融監管框架。我國金融監管體制改革具有漸進性和強制性特征，有利于減少新制度推行的摩擦阻力，但增加了強制性手段的制度慣性。銀行業監管體制改革是歷次金融監管體制改革的先驅，其面臨的改革阻力最大，遺留的滯后理念和歷史痕跡最多。銀行業監管體制受計劃經濟時期強制性制度變遷的慣性影響，注重機構監管和主體立法，較為嚴格的準入門檻限制了銀行業市場主體的多元化和信貸市場的多層次發展；隨著市場經濟的深入發展，現行銀行業監管體制未能明晰金融消費者權益保護的權責，難以應對綜合經營，無法滿足多層次信貸需求，已落后于新的金融經營體制和監管體制。在金融監管體制新動態下，銀行業監管體制應積極回應市場需求，打破不利的制度慣性，吸收功能監管理念，建立金融信息資源共享數據庫和金融研究院，并實行分級差異化監管和統一監管相結合，實現資源有效配置。

我國是銀行主導型金融，銀行業的資產規模超過240萬億元，占我國金融業資產總量的80%以上，完善銀行業監管體制對金融業發展至關重要。在金融監管體制改革道路中，銀行業監管體制總是率先進行改革，面臨較大的阻力。制度改革帶有制度慣性，既包括優良制度，也包括傳統陳舊的不利的制度。受計劃經濟影響，我國金融監管體制改革具有漸進性和強制性的特征，率先進行改革的銀行業監管體制在引領改革的同時也遺留了較多的滯后理念和歷史痕跡。制度慣性中的不利痕跡明顯滯后于最新的金融綜合經營體制和金融監管體制，無法滿足銀行業發展的需要。

一、我國金融監管體制改革的預期發展趨勢

2008年次貸危機以及綜合經營的發展促使我國開始反思金融監管體制的弊端，在吸收借鑒他國金融監管體制改革經驗的基礎上，我國開始進行新一輪具有特色的金融監管體制改革之路。分析金融監管體制改革新動態有利于把握金融監管體制改革的方向，實時找準并調整銀行業監管體制存在欠缺的地方，提高銀行業監管體制適應新金融監管體制的能力。

(一)我國金融監管體制改革新動態

金融市場自身的缺陷不能自發彌補，需要外部干預，所以各國均主張金融監管，其監管模式的選擇是與金融市場、金融經營模式相關的。有效的監管機制能夠穩定金融市場秩序，實現金融的安全、效率的目標。不同的歷史發展階段金融監管方式表現不一：從混業經營階段的自由市場，到分業經營的分業監管，再到綜合經營的多重監管。近期我國金融監管體制改革主要有三個新動態：

一是設立金融消費者保護局。2011年10月14日，我國保監會成立了金融監管部門第一個消費者權益保護機構——保險消費者權益保護局，為我國金融消費者保護體系的建立開創了先河。隨后，證監會于2011年11月底正式成立投資者保護局；2012年3月中國人民銀行設立了金融消費者權益保護局；2012年11月原銀監會銀行業消費者權益保護局成立。設立金融消費者保護局并不是我國先例。2008年金融危機后，美國、歐盟、英國等主要發達經濟體紛紛順勢展開金融監管制度改革，將保護金融消費者權益納入改革重點；“雙峰”模式逐漸從理論層面走入銀行業監管頂層設計與實踐應用，行為監管得到了前所未有的重視。2011年6月英國財政部發布了《金融監管新方法：改革藍圖》白皮書，提出將原有的英國金融服務局(FSA)拆分為審慎監管局(PRA)和金融行為監管局(FCA)；隨后，2013年4月正式生效的《2012年金融服務法》便開始采用準雙峰金融監管模式①，英格蘭銀行下設審慎監管局(PRA)和金融行為監管局(FCA)。2009年美國《多德—弗蘭克法案》的核心內容之一就是要在聯邦儲蓄委員會下設立金融消費保護局(CFPB)。各國在原有分業監管、統一監管或牽頭式監管的基礎上都增加了行為監管機構以保護金融消費者權益，這成為國際上金融監管體制改革的共識。

二是設立國務院金融穩定發展委員會。國務院金融穩定發展委員會“作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構”。同時，中國人民銀行在落實金融工作會議中指出要“統一同類金融業務的監管規則”。同一類銀行業務適用同一種規則，同一類風險等級的銀行業務適用同一種規則。“加強金融基礎設施的統籌監管和互聯互通，推進金融業綜合統計和監管信息共享，形成合力”。從國際金融監管體制改革考察來看，金融危機后各國均加強了宏觀審慎監管協調和系統性風險防范的金融監管體制：美國為加強各監管機構之間的協調，建立金融穩定督查委員會(Financial Stability Oversight Council)；英國在英格蘭銀行內部成立金融政策委員會(FPC)，發揮著金融監管協調的職能；歐盟成員國于2010年9月2日通過成立歐洲系統性風險委員會，防范歐洲金融系統的風險。

三是設立銀行保險監督管理委員會。 2018年4月8日，中國銀行保險監督管理委員會正式掛牌，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業。綜合經營在全球范圍內迅速發展，監管機構的合并成為國際金融監管體制改革的趨勢。早在2000年，英國《金融市場與服務法案》便將銀行業、證券業、保險業的微觀審慎監管統一由金融服務局負責；在金融危機后，《2012年金融服務法案》和《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》的實施，加強了宏觀審慎監管、行為監管和對監管者的監管，審慎監管委員會仍對金融業進行微觀審慎監管。美國沒有合并銀行業、證券業、保險業的監管機關，但2010年7月，美國《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》設立金融穩定監督委員會識別系統性風險，由美聯儲作為系統性重要性金融機構(包括銀行金融機構和非銀行金融機構)的監管主體，加強了金融業的系統性風險防范。在國內，金融監管機構合并的說法在學界一直受到多方支持，統一金融業監管的呼聲較高。銀行業保險業監管機構的合并既是對綜合經營發展的回應，也是我國金融監管體制改革的全新嘗試。

(二)我國金融監管體制改革可能的選擇

金融危機后各國金融監管體制改革動作頻頻。從我國金融監管體制改革的新動態來看，未來的可能路徑主要有兩種：一是繼續改革，組建銀行、保險、證券三合一的金融統一監管機構。學界多位學者認為合并銀監會、證監會和保監會，成立金融服務管理局(制定《金融服務法》)是解決目前金融綜合經營問題的必然趨勢②。二是堅持“一委一行二會”新金融監管框架。銀行保險監督管理委員會的組建沖擊了1993年確立的分業監管的金融監管體制，與學界建議和預估的結果不同，但符合我國金融體制的實際情況。從改革的成本和收益來看，最可能的是選擇既不過于激進，也不過于保守，權力相對集中的多部門監管模式，也就是保持目前的金融監管體制。

其一，從分業監管過渡到統一監管的變革成本太高，不宜直接進行“急進”式改革。首先，金融統一監管帶來的權力過于集中是這一模式最大的弊端，容易形成權力壟斷或權力尋租。其次，金融統一監管對運行的人力資源環境條件要求比較高，要求監管機關對所有銀行、證券、保險等金融業務能夠熟練掌握監管技術，還要求監管人員具有綜合協調能力和綜合分析能力。再次，金融統一監管對現有監管體制的改革比較大，對現有利益集團的沖擊程度較高，這將增加改革推進的難度，減緩改革推進的進程。大幅度的變遷損害現有的制度體系，會受到利益集團較大程度的反抗。我國金融業和金融體制發展時間尚短，加之地區差異，行業規模、行業人員、行業競爭等出現分化，金融市場尚未完全成熟成為我國特殊國情。一些大型國有企業建立的金融機構龐大，民營金融機構發展步履艱難。如果完全拋棄現有的金融分業監管體制迅速轉向全面的金融統一監管，可能會使中國經濟陷入一段混亂時期。我國金融監管體制改革漸進式的制度變遷受目前的技術和知識的限制，具有強烈的道路選擇性[1]。

其二，簡單將金融監管機構進行合并就能夠解決綜合經營的問題，解決中國金融業發展的體制性矛盾嗎？似乎并沒有這么簡單。金融業中的銀行業、證券業、保險業具有明顯的特征和區別，將其監管機構合并的同時則需要下設專職監管司，這與目前三監管機構分立的格局并無本質區別。這一點可以從食品藥品監督管理總局的實施效果來印證。在食品安全領域改革前主要包括工商、質檢和食藥檢，2013年國務院機構改革中為降低職能部門的協調成本，將生產、流通、消費環節的食品安全責任重組到國家食品藥品監督管理總局中。而在國家食品藥品監督管理總局內部仍設食品安全監管一司、二司、三司，分別負責食品生產、流通消費和安全統計工作。這實際上是把以前分環節獨立監管部門內部化到食藥檢總局的內設機構中，本質還是分環節的監管。可見，不同類型部門即使劃歸到同一部門之下，仍需要分類監管。金融業亦是如此。因各類金融業務的監管技術和監管制度差異巨大，即使將銀行業、證券業、保險業監管機構合并為一個金融監管機構，也會像國家食品藥品監督管理總局的機構設置一樣，在合并機構下設類似于“銀行業監管司”、“證券業監管司”、“保險業監管司”等下設部門。簡單的監管機構的合并并不能從根本上解決我國金融監管體制與經營體制的矛盾。

綜觀各國金融監管歷史變遷，金融監管體制“合久必分、分久必合”。金融監管體制的合理性及其有效性關鍵在于金融監管權力的配置結構[2]。有效的金融監管首先應從金融業的本質出發，針對各自的特色和需要建立完善的金融監管。嚴格的分業或統一都不可能持久，故從目前的金融業發展程度來看，繼續堅持“一委一行二會”新金融監管框架的可能性比較大。

二、我國銀行業監管體制的強制性路徑依賴

(一)漸進式改革增加銀行業監管制度變遷的慣性作用

路徑依賴對于未來選擇具有重要的影響。受制度變遷的慣性作用，銀行業監管制度變遷對“好的制度”或“壞的制度”都會產生慣性作用。

漸進式改革導致我國金融監管制度變遷存在較強的慣性作用。我國經濟體制改革采用漸進式方式，我國金融體制改革也具有漸進性的特征。我國金融體制改革采用從初級階段到高級階段，從局部到整體，從直接管制到間接監管過渡的漸進式方式。漸進式改革具有以下特點：(1)改革過程表現為“摸著石頭過河”、“先易后難”、“循序漸進”等方式，而不是“一攬子”、“一步到位”、“全面推進”的改革方式；(2)在舊體制改革阻力較大無法推動的時候，先在可以推動的領域開展新的體制，隨著這部分領域新體制的發展壯大、經濟體制結構的不斷變化，來逐步改善舊體制，而不是一開始就進行“大刀闊斧”式的徹底改革。從計劃經濟到“計劃經濟為主、市場調節為輔”，到“有計劃的商品經濟”，再到“社會主義市場經濟”，經濟體制改革的實踐印證了漸進式改革方式的效果。出于經濟穩定和改革成效的考慮，金融體制改革的預期收益應大于改革成本，以尋求改革效率最大化。制度改革的成本包括實施成本和摩擦成本。實施成本在激進式改革中較小，而摩擦成本在漸進式改革中較小。實踐證明摩擦成本對制度改革的速度和效果具有更為重要的影響。受改革者的技術條件、制度背景、“有限理性”以及國際影響，我國金融體制改革不會采用激進的方式進行，所以金融體制改革不可能一步到位。通常認為漸進式的改革更有利于減少改革成本，有助于經濟社會的穩定與發展。由局部變遷到整體變遷，由小范圍試點到大范圍推廣是我國金融體制改革的必然選擇。

制度在改革中存在慣性作用，既包括原有制度中的優良因素，也包括傳統制度中的不利因素。漸進式改革方式的選擇符合我國金融監管體制改革的發展進程，但也不可避免地遺留計劃經濟時期金融監管體制的政府主導痕跡。金融監管體制改革都是先從銀行業開始改革。在“摸著石頭過河”的改革中，銀行業監管體制改革先試先行，因此銀行業監管體制改革面臨的改革壓力最大，遺留了較多的歷史痕跡。我國金融制度的變遷是政府主導的強制性制度變遷，不管是中央銀行制度的形成、變革還是商業銀行制度的演進、政策性銀行的設立以及金融監管體制的改革，都帶有濃重的政府主導色彩。受計劃經濟時期金融制度變遷的慣性影響，銀行業監管體制的強制性制度變遷痕跡最重，主要表現在仍舊注重機構監管和主體立法。

(二)強制性制度變遷在銀行業監管體制中的表現

1.注重機構監管。1993年國務院“分業經營、分業監管”的金融改革方向確立了金融業分業監管模式。此時只有銀行可以經營銀行業務，銀行業監管實則就是銀行監管。這一機構監管方式符合確立之時的歷史和現實需求。一方面，從銀行業監管體制路徑來看，金融市場的歷史發展歷程以及受制于現有經濟體制所具有的本土金融特質決定了中國銀行業市場以機構監管為主導的監管模式，這更適合市場經濟初期的監管需要。另一方面，在嚴格的分業經營的背景下，機構監管和功能監管在一定程度上具有同一性[3]。在金融體制構建初期，金融機構類型確定和金融業務固定且不交叉的情況下，以機構進行分類監管和以業務進行分類監管的實質和效果是一致的。

從20世紀90年代后期開始，金融自由化發展、國際金融市場競爭加劇，金融機構以金融控股公司的形式利用客戶資源開展多元化的金融業務，金融機構更加注重金融創新的能力。在金融業務和金融機構相互交叉的同時，機構監管的弊端凸現出來。以機構監管為手段的規制模式導致立法的數量隨著機構類型的增加而逐漸增多，不可避免出現的結果就是監管標準不統一。單純的機構監管手段落后于金融綜合化發展的需要。為應對綜合經營，我國金融監管體制改革開始逐漸重視功能監管，推動著銀行業監管體制的監管手段向功能監管轉變。我國證券業監管已經引入功能監管，對銀行業監管體制引入功能監管具有借鑒意義，也為銀行業監管方式與證券業、保險業監管方式相契合奠定基礎。但銀行業監管體制受機構監管的影響較為深遠，監管法律法規及監管工作人員的監管理念和手段仍舊沿用機構監管的理念和手段。我國銀行業機構監管使銀行業監管呈現出分散式、“點對點”的特征，難以有效整合監管力量應對跨業務、跨市場的金融綜合經營。

2.采用主體立法。金融法分為金融主體法和金融行為法[4]。金融主體法是指對金融參與者(主要是金融機構)其性質、地位、組織形式、組織機構及設立、變更與終止等相關規則，主要專注金融機構的準入和退出。金融行為法(亦稱為金融業務法)，是對金融關系的主要參加者(主要是金融機構)開展金融業務、進行資金融通活動的基本規則，主要關注金融機構業務活動。1993年金融經營體制從混業經營走向分業經營，金融監管體制也隨之發展成為分業監管模式。1995年《商業銀行法》以主體立法的形式確立分業監管。在金融分業監管體制以及銀行業機構單一的背景下，銀行業法律體系多以主體法為表現形式。

其一，“一事一立”的立法選擇犧牲了銀行業法律體系的統一性。分業監管造成中國金融業尤其是銀行業的法律規則系統性和協調性欠佳。改革開放初期，中國金融立法帶有政策治國的痕跡，法律的制定以政策為導向，出現什么問題制定什么法律，出現什么機構就制定什么法律，這種立法方式是以犧牲法律的穩定性和統一性為代價的，損害了法律體系應有的邏輯性。在銀行業發展還不成熟的情況下，主體立法成為銀行業立法模式的唯一選擇。在起草銀行監管法時，起草部門曾提出并試圖制定《銀行法》，將《商業銀行法》整體納入《銀行法》，并將有關商業銀行、非銀行存款類金融機構、合作金融機構、政策性金融機構、資產管理公司等法規和銀行業監管法規納入《銀行法》統一規范[5]。但由于制定《銀行法》的立法技術較高，且廢除《商業銀行法》的成本較高，需要與立法、行政和銀行機構等進行協商一致，所以未能采納。機構監管的分散性導致監管規則的不統一，規則的不統一或沖突現象又會導致監管窘境。為了減少自身的風險責任，監管部門往往只盯著自己的“一畝三分地”，對管轄范圍之外的金融風險視而不見[6]。銀行業監管體制難以在“各行其道”的現狀上實現法律體制的系統性發展。

其二，立法重復增加立法成本、降低執法效果。除《銀行業監督管理法》是以銀行業為規制對象之外，其他法律法規均是以單一機構為其適用范圍。以《汽車金融公司管理辦法》、《消費金融公司試點管理辦法》、《農村商業銀行管理暫行規定》以及《農村合作銀行管理暫行規定》為例，這四部部門規章均以總則、機構設立變更、業務范圍、風險控制及機構變更、終止、監督管理(罰則)以及附則為立法體例。這一立法模式以維護金融安全為目標，緊盯準入門檻，更加關注主體資格和業務范圍，但極容易造成立法的重復和沖突。此外，我國銀行業法律體系的部分規范性文件、部門規章、行政法規與基本法律之間也存在重復與不協調。

其三，法律沖突導致監管效果不佳。以機構為對象的立法和監管方式還導致銀行業監管法制的“效力倒置”③，出現低位階的規范性文件突破現有高位階法律法規的現象。為與國際金融業綜合經營發展趨勢接軌，2003年修訂《商業銀行法》在第四十三條中添加了“但國家另有規定的除外”的條款，從法律上為銀行業開展綜合化經營打開了大門。對于該條規定中“國家另有規定”是僅包括全國人大及其常委會制定的法律、國務院頒布的行政法規，還是也包括部門規章，并沒有給出確定的結論。中國人民銀行、原銀監會等機構制定的這些部門規章是否屬于“國家另有規定”還存有疑慮。實踐中，大量部門規章在效力上已實質優于現行法律與行政法規，甚至出現“輕法律而重政策”的現象，這明顯違背“上位法優于下位法”的法律適用原則。法律法規、規章與規范性文件之間內容和效力的沖突產生了法律監管的空隙，形成了銀行業監管標準不統一，監管體制的位階與效力不統一。

三、我國銀行業強制性監管體制的弊端突顯

受政府主導制度變遷的慣性影響，銀行業監管體制注重機構監管和主體立法，帶有明顯的強制性制度變遷特點，無法適應并引領金融體制和金融監管體制的新格局。

(一)金融消費者權益保護權責不明

金融危機后，各國加快推進金融體制改革的步伐并加強金融消費者保護制度的完善。金融消費者作為金融市場主體的地位日漸突出。2012年9月國務院發布《金融業發展和改革“十二五”規劃》明確指出建立和加強申述、處罰、消費者教育等金融消費者保護權益制度。2013年8月原銀監會將《銀行業消費者權益保護工作指引》印發給各銀行業金融機構，該文件對“銀行業消費者”和“銀行業消費者權益保護”進行了概念界定，并指出應采取風險監管和行為監管并重的模式落實消費者保護措施。2014年3月15日，新修訂的《消費者權益保護法》將商業銀行等金融消費納入消費者權益保護的監管范圍內，即將金融消費者納入消費者保護體系中，使其在信息不對稱、公平交易等方面受到傾斜保護。

國際金融體制改革重視行為監管，成立專門的金融消費者保護機構是國際金融監管新趨勢。2011年10月我國原保監會成立了保險消費者權益保護局，2012年11月原銀監會銀行業消費者權益保護局成立。爾后，2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中提出組建中國銀行保險監督管理委員會，“依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業”，那么原保監會的保險消費者權益保護局和原銀監會的銀行業消費者權益保護局將會出現兩種情況：一是重新組建為銀行保險消費者權益保護局；二是均保留在銀行保險監督管理委員會內并行履行職責。人民銀行下設的金融消費者權益保護局與銀行保險消費者權益保護局的關系以及證券投資者保護局與銀行保險消費者權益保護局的關系也值得探究。這種在原有審慎機構下設行為監管機構的內雙峰結構需要面臨的首要問題就是監管對象是以機構劃分還是以功能劃分[7]。不管是重新組建還是并行履行職責，銀行業原有的機構監管模式與金融消費者保護的行為監管理念存在沖突。銀行保險監督管理委員會下的消費者權益保護職能的履行仍需要明晰以機構還是以功能來劃分金融消費者的保護對象范圍以及與證券投資者保護局的職責界限。

(二)綜合經營難以應對

綜合經營超出原有銀行業監管體制的界限，綜合經營的發展使銀行業監管體制捉襟見肘。銀行業監管體制在應對綜合經營的方面存在不足，主要表現在以下幾個方面：

其一，監管重疊。多個金融機構可開展同一或類似業務，而不同監管部門對業務監管規制不一致，容易出現監管套利。制度套利是行為人按照理性追逐原本不屬于自己的利益，會形成個體的最優選擇與社會的最優選擇不一致的情形[8]。規則差異導致存在監管套利的空間，被監管機構為尋求競爭優勢，可能倒逼監管部門降低監管力度，危害市場的穩定性。2017年在證券領域，股票質押回購業務非常火爆，其實質就是股票質押貸款融資業務。目前上海證券交易所和中國證券登記結算有限責任公司④負責規范此類業務。而銀保合作的保單質押貸款無明確規范。股票質押貸款和保單質押貸款的本質都是貸款業務，這類貸款業務的規范和監管標準與銀行業貸款業務的監管標準并不一致。綜合并表監管可以防止金融風險在綜合經營的金融集團內部轉移。機構監管難以有效實現綜合并表監管，監管機構也缺乏并表監管的經驗，難以做到準確有效監管。

其二，監管協調不足。綜合經營的發展突破了業務的限制，金融創新速度大大提升，形成了跨業務、跨市場的新的業務形式，資金交付有可能橫跨銀行、證券、保險、信托業務。金融多元化帶來的“金融脫媒”現象嚴重，資產由銀行向證券、基金等投資市場轉移。業務性質難以區分，金融風險也容易交叉感染，金融系統性風險提高。這給監管也帶來較大的阻力。監管機構需要監控資金轉移的全部路線，分析被監管金融機構所承擔的風險，才能有針對性的制定監管對策和防范系統性風險。在監管信息共享和監管協調方面，機構監管尚不足以應對綜合經營的需要。

其三，監管存在空白。現行銀行業監管體制采取主體立法方式，對銀行業金融機構的逐一立法無法窮盡金融業態。近幾年如雨后春筍般出現的大批吸收公眾存款、發放貸款的互聯網“類金融機構”。由于它們名稱不叫“某某”銀行，業務經營許可上也不得申請銀行審批牌照，所以銀行業監管機構尚未對這些實質從事存貸款業務的“非法定銀行”主體進行規范性監管，而是聯合相關部委將其界定為中介機構⑤。銀行業監管機構僅有權監管頒發銀行牌照并設立的機構，對沒有頒發牌照卻經營銀行業的機構沒有日常監管權，難以直接全面得獲得非法金融業務的數據和信息，只能通過限制其進入來維護市場的穩定。互聯網金融市場出現緊縮⑥。金融主體創新是市場發展趨勢，市場主體隨時都可能出現新的金融機構。以機構為監管對象劃分標準的機構監管未能將新型 “類金融機構”納入統一監管范圍，監管標準的缺失或粗陋導致跑路、騙貸等損害金融消費者權益的事件時有發生。

(三)多層次信貸需求供給不足

1.銀行業市場資源配置不合理。截止2016年底，銀行業金融機構總資產為232.3萬億元，其中大型商業銀行和股份制商業銀行共占銀行業金融機構資產份額56%，農村中小金融機構占12.9%，城市商業銀行占12.2%⑦。國有控股大型商業銀行和股份制商業銀行在銀行業內具有絕對的市場份額和影響力。而新增信貸資源過于集中投放于房地產領域。截至12月末，銀行業金融機構房地產貸款余額26.7萬億元，占各項貸款余額的25%，比上年末上升2.7個百分點⑧。當然這一數字還不包括銀行業轉貸進入房地產市場的信貸資源。信貸資源集中并流向了房地產企業，專注于中小企業和三農信貸資源的小型銀行市場份額不足，金融資源分配不均，中小企業難以獲得充分的信貸支持。

2.機構監管導致嚴格準入。

(1)民營銀行發展緩慢。第一，受計劃經濟痕跡影響，銀行業監督管理機構對民營銀行的準入具有絕對的審批權。民營資本進入銀行最初只有參與權，沒有決策權，民營資本權益難以得到充分保護。2013年7月，國務院《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》中指出“嘗試由民營資本發起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構”，自此民營資本可以以發起人的身份設立銀行。直到2015年我國金融市場才出現民營銀行，截止到2016年底，民營銀行的數量只有8家⑨。第二，銀行業監管體制以資金所有方確定營業限制，民營銀行難以得到平等待遇。2015年6月原銀監會《關于促進民營銀行發展的指導意見》經國務院批準執行，首次對民間資本進入銀行業的準入條件做出明確規定并要求民營銀行承擔剩余風險⑩(“生前遺囑”)。從國際“生前遺囑”適用標準來看，2010年美國《多德弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》中明確“生前遺囑”的適用范圍首先為資產規模超過500億的系統性重要金融機構。2011年英國金融服務局也以資產規模、關聯性、可替代程度等作為是否適用“生前遺囑”的評判標準。我國“生前遺囑”制度的設立沒有以資產規模和社會影響力大小來確定適用范圍，而是直接成為設立民營銀行的隱性要求。民營銀行“生前遺囑”制度是否能夠真正防范市場風險尚需驗證，但在存款保險制度設立后，民營銀行仍需承擔原本系統重要性金融機構所需承擔的“生前遺囑”制度。以資金所有方來設定銀行業準入門檻，體現了國有資本和民間資本的不平等性，降低了市場運作效率和民間資金流動的積極性。

(2)其他銀行業金融機構準入門檻高。 從非銀行金融機構的注冊資本金、出資人資格來看，汽車金融公司、消費金融公司以及金融租賃公司的注冊資本金都比較高，分別是5億、3億、和1億。貸款公司的注冊資本金相對較低(50萬)，但貸款公司的出資人限定為商業銀行和農村合作銀行，非銀行金融機構和非金融機構沒有資格設立貸款公司。綜觀這幾類金融機構的注冊資本金、出資人資格，能夠符合非銀行金融機構發起人(主要出資人)條件的基本都屬于金融機構或大型企業，中小企業或一般的民間資金無緣投資此類機構。

限制非銀行金融機構的出資人主體資格，設定較高的準入門檻，不但阻礙了民間資金進入銀行業市場的渠道，也制約了非銀行金融機構自身的發展。自2007年2月原銀監會批準第一家貸款公司牌照開始，到2016年底，貸款公司的數量為13家。與之不同的是，根據央行發布的《2017年小額貸款公司統計數據報告》，截至2017年末，全國共有小額貸款公司8551家，貸款余額9799億元。從貸款公司與小額貸款公司的數量對比來看，貸款公司的發展速度和規模遠遠小于允許民間資金投資的小額貸款公司。貸款公司與小額貸款公司的業務類似，但法律地位和監管機構明顯不同。中國人民銀行《金融機構編碼規范》將貸款公司歸類為銀行業非存款類金融機構，由銀行業監管機構監管；而小額貸款公司位列人民銀行《金融機構編碼規范》“其他”金融機構的類別，但在原銀監會發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》卻沒有肯定其金融機構的地位，并規定由省級金融監管機構(地方金融)辦進行監管。

我國銀行業監管體制注重機構監管，關注穩健和風險，對金融創新的激勵性不高。金融創新可以分散和轉移風險，是金融發展的決定因素。當前我國銀行業管制程度較高，在這種背景下的金融創新多數是為了規避金融管制而人為設計出來的。金融創新帶來的金融風險在金融安全方面存在較大隱患，需要更高層級的金融監管來應對。金融創新與金融監管應呈螺旋式上升，防止監管之外的金融創新引發金融危機。我國現行銀行業監管體制形成已有二十余載，應主動進行監管創新，將以往的計劃經濟下的管制思維，轉化為市場經濟下的規制思維。

四、回應市場需求：銀行業監管體制完善的路徑

金融危機與法律變革之間保持著“金融危機——法律變革(加強監管)——克服危機——金融創新(放松監管)——經濟繁榮，盛極必衰——金融危機——新一輪法律變革”[9]的演進邏輯。金融體制改革關乎國家經濟發展命脈，銀行業監管體制是金融監管體制的核心。金融危機后我國金融監管體制進行了較大力度的改革，金融經營體制以及金融監管體制的變革對銀行業監管體制的形成和發展有重大影響。更好地協調銀行業監管體制和金融體制改革的關系需明晰金融體制改革對銀行業監管體制的影響，減少強制性制度變遷的慣性依賴，在完善銀行業監管體制的基礎上形成與金融監管體制的激勵相容。

(一)立足本國實踐，打破制度慣性的負外部性

銀行業監管體制應結合中國社會、經濟、文化等本土環境。國外金融監管體制改革的探索和歷程可以為我國金融監管體制改革和銀行業監管體制完善提供經驗，但“任何借鑒和理論都替代不了，而只能促成中國社會中形成和發展起來的市場經濟及與之相應的法制”[10]，金融監管體制改革必須以我國的經濟發展進程和發展程度相適應，必須與我國的社會、經濟、文化的可接受程度相契合。在金融綜合發展趨勢下，我國金融體制及其監管體制的改革需考慮我國國情和監管制度的演進規律。

金融監管體制格局變化，銀行業監管體系首當其沖。銀行業強制性監管體制與市場發展需求的不匹配是現行銀行業監管體制問題的根源。銀行業監管體制應打破制度慣性中的不利因素。我國早期的金融體制改革以政府為主導，強制性制度變遷未能充分考慮市場的需要，導致銀行業法律規制與市場發展不同步。1993年金融體制改革以及健全金融法制后，國家放權讓利，財政集中和可分配資源減少，國有銀行的比重降低，國家對銀行業的管制程度也在降低，我國金融控制型監管程度開始減弱。銀行業監管體制由政府主導到引入市場機制是銀行業打破制度慣性負外部性的重大進步，但是我國的現行銀行業監管體制還是局限在對銀行機構的管制上，延續了原有計劃經濟基礎上形成的管制思維。綜合經營的出現以及機構監管本身的詬病需要銀行業監管體制做出改變。市場經濟的確立要求經濟發展聽從于市場自身的需求。金融監管規則應發揮市場機制的作用，而不是依賴人際和政治之術，才能實現有效監管[11]。加之國際銀行業監管規則的引入，我國銀行業監管體制正在摸索轉變的方向和方法。逐漸放開的銀行業管制程度和更加合理的銀行業監管體制手段可以順應我國經濟改革開放和國際化的客觀要求，優化金融體系的結構和資源配置，為我國銀行業監管體制向更高層次邁進奠定了良好的基礎。只有適合市場機制的銀行業監管體制才能夠引領金融業走向成熟與完善。

(二)轉變銀行業監管理念，超前應對金融創新

銀行業監管應重視功能監管理念。1999年美國《金融服務現代化法案》引入功能監管，為全球金融監管體制應對綜合經營提供了新的監管方式。次級貸款危機的出現使我們重新審視如何完善法律制度，“現行法律制度尤其責任制度是以實物經濟為基礎創設與形成的，法律責任制度的理念、設計和運行等都不能恰當適用于金融創新產品”[12]。銀行業監管體制應與金融業發展相適應，適應金融監管體制新格局需轉變銀行業監管理念。發達國家金融法制出現橫向規制趨勢，從原本縱向機構規制向橫向金融商品規制發展。金融監管法制正從“金融業者”的形態和種類進行機構規制向以“經濟實質相同的金融功能”進行統一規制的功能監管轉變。綜合經營是金融業發展的趨勢，金融監管模式也將以業務為標準進行整合。不論金融監管體制走向統一金融監管機構還是維持合并銀行保險監管機構，對銀、證、保各業務領域按照功能進行統一規制是必經之路。同一類銀行業務適用同一種規則，同一類風險等級的銀行業務適用同一種規則。銀行業監管體制范圍應不再以主體身份劃分——只要是銀行業金融機構開展的業務才進行監管，而應以銀行業的實質屬性進行劃分——只要是銀行業都應按照相同的監管標準進行監管。按照這一理念，銀行保險監督管理委員會下設的金融消費者保護機構則可以按照業務功能來分類監管。

金融創新是金融發展的動力源泉，銀行業監管體制應超前應對金融創新，而不是抑制金融創新。借助于市場調劑，實現對金融市場的監管與規制，保持金融創新與金融監管之間的制衡。“金融創新的速度遠高于法律更新的速度”[13]，“與金融創新的發展保持同步已成為監管機構的一個主要挑戰”[14]。監管體制首先要匹配經濟社會發展的需要，符合新時代銀行業監管需要。由于制度實施具有遲延性與時效性，在規制建立時必須適當超前，否則就會出現真空或者漏洞，在后期不斷調整規制的過程中，規制甚至會疲沓失效。經濟發展具有一定的周期性，銀行業監管體制的超前性也可以體現在逆周期性上。當經濟勢頭良好，銀行業就要調整規制的目標，提前對過熱的金融領域進行降溫，減少泡沫膨脹風險，逐漸提高銀行業的應對能力與風險防范能力；當經濟滯漲或者衰退時期，銀行業監管體制要積極激勵激活實體經濟，促進經濟的復蘇。監管體制要保持適度超前性，需在規制工具的適用上有所體現，在立法上對監管體制保留一定余地，通過原則性規范、類型化規范以及兜底性規范來實現，使規制者可以有空間實現銀行業的有效發展。超前性的監管體制是對經濟未來發展的預期與反饋，應將監管體制的反作用力放在未來的發展預期上而不是僅著眼于當下。銀行業監管體制想要適度超前，需對現有的銀行法律制度進行變革，通過法律規制建立更有競爭力的銀行業市場。

(三)建立信息共享數據庫，實現監管聯動

2017年7月，中國人民銀行在落實金融工作會議中指出要“加強金融基礎設施的統籌監管和互聯互通，推進金融業綜合統計和監管信息共享，形成合力”。金融業務的交叉性和金融控股公司的出現更是凸顯了協作的必要性。“監管機構之間的信息協調和一致行動也成為避免重復監管和監管缺失的必然選擇”[15]建立金融監管協調機構能夠實現高效率的信息共享和風險處置機制。國務院金融穩定發展委員會主要負責協調金融監管，監測與評估系統性風險，并向“一行兩會”提出處置風險建議與對策，負責整個金融監管的信息數據的管理與共享，從而起到防范和化解系統性風險和區域性地方風險的作用。在“一行兩會”基礎上建立國務院金融穩定發展委員會有助于搭建金融業的大數據平臺并在此基礎上提供宏觀規制政策，解決銀行業統一監管中的信息共享與對稱問題[16]。金融穩定發展委員會由國務院副總理牽頭，除“一行兩會”外，建議財政部、商務部等相關部委以及大型金融控股集團也可以成為組成委員，提高金融穩定發展委員會信息資源的有效性、及時性和全面性。

政府部門協調工作開展的關鍵是建立信息資源的共享機制，盡量以立法的形式明確各部門必須共享的信息。數據信息的收集和分析是監管機構實施監督管理的前提和基礎。全面準確的信息有利于監管機構從金融體系整體狀況下發現金融體系中的漏洞，盡早識別系統中的風險并及時采取預防和治理措施[17]。僅僅收集金融數據尚不能滿足維護金融穩定的需求，建議在國務院金融穩定發展委員會建立金融信息資源共享數據庫，并設立金融穩定發展研究院。金融穩定發展研究院負責在銀行業、證券業和保險業的監測數據庫的基礎上進行分析預測，結合當前經濟發展的情形提出金融政策的建議。金融穩定研究院既是智力機構，也是議事咨詢機構，提出的風險提示與金融政策建議需具有一定的效力。針對研究院提出的提示建議，由國務院金融穩定委員會全體會議討論。如果“一行兩會”認為研究院的咨詢意見不宜執行，需做出合理的回復與解釋，否則就要采納執行。研究院負責對重要性系統機構的系統性風險進行全面監測，如果系統性機構存在風險經營的問題，可以要求“一行兩會”做出重要性系統機構的信用風險預警，“一行兩會”及時做出監管措施后，將情況與措施回復研究院。

我國經濟社會處于轉型階段，市場化程度不高，數據雜音較多，表示系統風險貢獻度的替代指標較狹義，因而統計與預判結果有一定的局限性[18]。建立金融信息資源共享數據庫與金融穩定研究院有利于實現金融監測與金融監控的相對分離，達到監控金融系統性風險的目標。以金融研究院來代替監管機構內部的偏見與利益傾向，防止將領導意見或部門利益代入到金融決策與預測上來，體現民主性、客觀性與科學性的統一。

(四)分級差異化監管，完善多層次信貸市場

完善多層次信貸市場需打破我國目前單一銀行牌照制度，建立具有我國特色的銀行業分級牌照制度。借鑒新加坡、中國香港和臺灣地區的準入制度，銀行業分級牌照制度應與銀行業功能監管相結合，以業務本質作為銀行業分級標準。從銀行業產生的淵源來看，銀行業的核心業務是存款業務和貸款業務。建議以貸款業務為銀行業與其他業務的劃分標準，以存款業務為銀行業內部的分級標準，對現有銀行主體進行重新整合和細分，形成多功能多層次的信貸市場。差異化管理可以將金融風險限制一定穩定的區域，促進銀行業務和服務對象的精細化分工。

銀行業分級牌照制度根據風險程度和影響范圍對其設定不同梯度的準入標準和風險控制標準。對于吸收公眾不限額存款、吸收限制存款以及不吸收存款的金融機構的監管標準進行差異化設置：對吸取存款業務的大型銀行要實行較為嚴格監管，而對吸收限制存款或不吸收存款的金融機構的監管標準可以較為寬松。對于民營銀行也應以業務和資產規模來劃分等級，實行差異化監管。差異化監管標準有助于吸收不同層級的民間資金進入銀行業，促進銀行業的金融產品的創新與快速發展。民間資本積極進入銀行業，銀行業貨幣供應量充足，有助于增加中小企業獲得融資的可能性。

為保障分級牌照制度更好的發揮資源配置作用，還需建立牌照的轉換通道，銀行機構所獲得牌照可有彈性的升級、降級，保障銀行業金融機構升級或降級的平穩過渡。如城市商業銀行經營良好，資本金、業務水平和風險控制水平等要素可以提升到上一個層級，則可以向銀行業監督管理機構申請升級；如大型股份制銀行因管理水平不善，難以維持其現有規模，銀行業監督管理機構可以將其降級。牌照轉換通道可以給予申請降級的金融機構在下一層級進行經營和整改，降低直接進行清算退出對市場的沖擊，提高對消費者權益的保障力度。加強不同層級間銀行業金融機構的信息與業務交流平臺，實現金融資源在銀行業體系內的合理分類和有效配置。

五、結語

在改革開放四十周年、金融危機十周年之際，對金融監管體制改革和監管理念的重新審視，對銀行業監管權責的重新歸集和劃分，是促進金融業發展和完善金融監管體制的迫切要求。十九大報告中指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”在銀行業領域，這一主要社會矛盾表現為銀行業市場均衡發展需求與銀行業資源配置不平衡不充分之間的矛盾。在我國銀行業制度變遷過程中，由市場需求引導的資源配置處于次要和輔助地位。銀行業監管體制受計劃經濟時期銀行業管制政策的慣性影響，阻礙銀行業市場的發展。我國是銀行主導型金融，銀行業監管體制是金融監管體制的核心部分。為保障市場經濟的不斷深入發展，金融綜合經營發展需要金融監管體制創新，金融監管體制創新需要銀行業監管體制創新。新金融監管體制下，銀行業監管體制應打破制度慣性的負外部性，加強功能監管，滿足不同層次的信貸需求，實現銀行業的統一監管和差異化監管。銀行業監管體制需與金融業、金融監管體制的新格局相匹配。在計劃經濟向市場經濟轉變過程中，市場經濟的法律制度基礎較為薄弱。金融監管失靈源于金融規制規則的制定過程以及規則實施和監督過程。銀行業監管體制的完善應重視規制規則的制定和實施，提高法律在市場經濟資源配置中發揮的作用。

注釋：

① 英國的雙峰監管模式被為“準雙峰”是因為其行為監管局(FCA)還兼具對部分小微金融機構的審慎監管職能。

② 邢會強(2010)建議我國合并銀監會、證監會和保監會，走統一金融監管體制的道路，實行無縫隙覆蓋監管。周仲飛(2010)認為我國銀監會面臨的難題是如何準確把握銀行準入的裁量性條件。單個國家重拾或繼續堅持分業經營職能使本國銀行業處于競爭弱勢地位，我國銀行法應放寬銀行業務范圍的限制。楊軍戰(2013)指出應當設立金融監督管理委員會——統一監管機構，才能實現增強金融監管專業化、健全金融監管協調機制的目的。

③ 在中國法律生活中，存在“法律不如法規，法規不如規章，規章不如批示”的現象。

④ 2017年9月8日，上海證券交易所和中國證券登記結算有限責任公司發布《股票質押式回購交易及登記結算業務辦法(2017年征求意見稿)》的通知，為規范股票質押回購業務建立全面規范制度。

⑤ 2016年8月，銀監會、工業和信息化部、公安部、國家互聯網信息辦公室聯合制定，并經國務院批準的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》出臺，將網絡借貸界定為信息中介機構。

⑥ 2016年8月《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》出臺后，截止到2016年9月，正常運營的中介平臺數量是2202家，相比8月降低了33家，但與2015年同期相比較則減少了215家。

⑦ 數據來源：中國銀行保險監督管理委員會《中國銀行業監督管理委員會2016年報》。

⑧ 數據來源：中國人民銀行《中國金融穩定報告2017》。

⑨ 同⑦。

⑩ 銀行承擔風險兜底責任，也被稱為“生前遺囑”制度(Living Wills)。