新時代下修訂《中國共產黨農村基層組織工作條例》的重要意義*

任鵬

（蘭州大學 馬克思主義學院 甘肅 蘭州730000）

2019 年1 月11 日，中共中央依據《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018～2022 年）》，按照全面從嚴治黨向基層延伸的時代要求，在1999 年版《中國共產黨農村基層組織工作條例》（以下簡稱99年版《條例》）的基礎上，重新修訂并頒布了《中國共產黨農村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）。這是十九大以來黨內法規制度建設的又一重大成果，是依規治黨理念的具體實踐，更是構建系統完善的黨內法規制度體系的時代彰顯。在全面實施鄉村振興戰略的時代背景下，《條例》的重新修訂對推動新時代黨內法規制度的體系化建設、鞏固黨在農村的執政基礎、提升黨的執政能力以及推動國家治理體系和治理能力現代化具有重要的現實意義。

一、《條例》的生成邏輯

99 年版《條例》作為基礎性黨內法規自實施以來，一度在農村基層黨組織建設的過程中發揮了重要作用。但隨著二十年來農村改革面臨的形勢任務的發展變化，該條例中的部分相關條款已經不能完全適應新的實踐需要，因此，基于歷史邏輯、政治邏輯和制度邏輯的考量對條例的重新修訂是十分必要的。

1.歷史邏輯：繼承發揚黨的優良傳統和政治優勢的需要。重視農村基層黨組織的自身建設和制度建設是黨的建設的一條重要經驗和優良傳統。在第一次國內革命戰爭時期，毛澤東在《湖南農民運動考察報告》中就明確提出：“把農民組織在農會中”，突出黨領導下的農民協會在農村工作中的領導組織作用。在中央蘇區時期，就以鄉為單位建立黨支部，以村為單位建立黨小組。新中國成立之后，1954 年，第一次全國農村黨的基層組織工作會議召開，加強了農村黨支部在互助合作運動中的領導作用，保證了農業社會主義改造的順利完成。此后，在“三級所有，隊為基礎”的人民公社運動體制下，農村基層黨支部在農村處于絕對的領導地位，統管農村的一切事務。改革開放以來，在“鄉政村治”的治理機構下，農村基層黨組織雖然一度出現了軟弱渙散的趨勢，但其領導地位仍沒有改變。在黨的歷史上，雖然形勢、任務以及黨所處的歷史方位在不斷發展變化，但黨總是重視加強并不斷改進農村基層黨組織建設，以確保黨對農村工作的絕對領導，這在二十一世紀初全面推進農村改革發展的歷史條件下得到尤為充分的體現。1999 年，中央正式印發了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，99 年版《條例》共8 章34 條，從八個方面對農村基層黨組織建設作出了全面規定，涵蓋范圍全面且寬泛。

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨要管黨，全面從嚴治黨。“老虎、蒼蠅”一起打，維護人民群眾的切身利益。與此同時，中央繼續把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，全面深化農村改革，這就必然要求全面從嚴治黨向基層延伸，提高農村基層黨組織的組織力和戰斗力，在推動鄉村治理現代化中發揮好領導作用。黨組織是農村工作的根本組織和政治保障，農村基層黨組織建設是我們黨的優良傳統，是推動黨的建設和農村穩定發展的重要“法寶”，這一“法寶”一直以來得到黨組織和黨員的認同并得以延續。在推進全面建成小康社會，全面深化農村改革的今天，更應該堅持這一優良傳統，重視并加強農村基層黨組織的建設。

2.政治邏輯：提升農村基層黨組織建設質量的需要。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之舉，采取了一系列有力措施加以推進，農村基層黨組織政治生態也因此出現了許多新氣象。農村工作千頭萬緒，抓好農村基層組織建設是關鍵，制度建設是抓好農村基層組織建設的重要手段。一是制度建設具有治本的作用。雖然通過強力反腐可以起到凈化農村基層黨組織政治生態的作用，但往往由于時間的推移和領導者關注點的變化，加之農村社會宗族勢力強大、人情社會特征顯著、利益關系網絡復雜等，其效力往往會時斷時續、難以持久、難以深入。而黨內法規一經頒布，就具有穩定性、長期性和權威性，使農村基層黨組織建設得以常態化、制度化，保證了其穩定性。二是堅持問題導向，近些年來農村基層治理中出現了村民自治委員會和村黨支部委員會矛盾突出，領導干部觀念落后、能力不足，農村思想文化多元混亂，農民集體意識淡薄，農村公共服務資源不到位等問題，需要通過制度建設扎緊制度的籠子，破解農村治理中出現的一系列難題，并且將實踐中的新經驗、新做法上升到黨內法規的層面，為今后農村基層黨組織建設提供全面系統的法規依據。例如對于村“兩委”的矛盾，新版《條例》進一步明確了農村基層黨組織的領導核心地位，這一點毋庸置疑；把實踐中已經成熟的農村基本經濟制度及土地承包關系寫入了條例之中；針對農村思想文化多元的問題，提出要牢牢占領農村思想文化陣地等。只有切實提高農村基層黨組織建設質量，才能發揮好農村基層黨組織在農村基層治理中的領導作用。

3.制度邏輯：99 年版《條例》規范價值和約束效力的缺失。99 年版《條例》是第一部農村基層黨組織建設方面的黨內法規，雖然發揮了重要作用，但隨著時代環境的發展，其滯后性也日益凸現。一是99 年版《條例》部分內容與現行黨章規定不相適應。黨章在效力層級上居于黨內法規制度體系的頂端。新舊版條例第一條都明確規定：“根據《中國共產黨章程》制定本條例”，遵循“下位法規服從上位法規”的原則，黨章發生了變化，條例也應該相應地進行修訂和完善。如：關于黨的思想路線、組織路線的表述，無論是在內容全面性還是語言規范性上都與現行黨章存在明顯差距。鄉村振興戰略被寫入《黨章》，條例中也應該相應地進行增加。二是99 年版《條例》中的一些規定不夠清晰、明確、具體、完善，導致在實際執行過程中流于形式、含糊不清，出現很多“灰色地帶”。例如：99 年版《條例》中對于村黨的委員會、總支部委員會、支部委員會每屆的任期并沒有明確規定，導致不同地區農村基層黨組織的換屆時間不統一，一些黨員就長期霸占農村黨的基層組織領導崗位，進而在一些地區出現家族式黨支部，使農村基層黨組織失去活力和群眾基礎。三是99 年版《條例》中的很多規定已經不能適應全面從嚴治黨常態化、制度化的要求。十八大以來，黨規黨紀的系統化、體系化建設得到了長足的進步，黨也真正實現了從之前更多依靠權力反腐向依規治黨的轉變，黨規黨紀執行力大大提高，制度空轉的現象大大減少。但從整體上來看，99 年版《條例》對于黨規的論述并不完善、系統，黨的政治功能沒有完全凸顯出來，這在很大程度上影響了99 年版《條例》在農村基層黨組織建設中作用的發揮。

二、新舊《條例》的對比分析

相較于99 年版《條例》，《條例》的出臺背景、基本內容、任務指向等都發生了重大的變化。《條例》不僅對規定內容進行了繼承和發展，也進行了創新和完善，體現出鮮明的時代精神。

1. 組織設置的變化：更加具體和符合實際。在99 年版《條例》的組織設置上，存在著一些界定不清晰、不明確、不具體、難以滿足農村基層黨組織實際工作需要的規定。例如：99 年版《條例》第五條只是對農村可以設立黨組織的人數進行了不同情況下的具體規定，但問題是并沒有明確這是對以自然村為基本單元設立黨組織人數的具體規定還是以行政村為基本單元設置黨組織人數的具體規定，這就容易造成實際農村基層黨組織設置的雜亂局面。同時，99 年版《條例》第五條也沒有對村黨組織的委員會每屆任期作出明確的年限規定，事實上這就是很多農村地區出現家族式黨支部的原因。而且，99 年版《條例》中也缺少一些與農村實際情況發展變化相適應的條款，如對于很多地區村改社區之后是否應當同步設立黨組織就沒有進行明確規定，對于是否應當在廣大農村地區出現的多元經濟、社會組織等中設立黨組織也沒有具體要求。

所以，新《條例》中，在組織設置中針對一直存在的具體問題予以了相應修訂、完善和補充。首先，新增以行政村為基本單元設置黨組織，將鄉鎮黨委及村黨的委員會、總支部委員會、支部委員會的每屆任期規定為五年，[1]（P34）避免了99 年版《條例》在執行過程中出現的歧意，并且確保了農村基層黨組織領導機構在一定時期內的穩定性和活力，有利于農村利民政策和措施的有效性和延續性。其次，為了進一步加強黨的全面領導，擴大組織覆蓋和工作覆蓋，適應農村改革發展新變化，新增要在“符合條件的農村經濟、社會組織中建立黨組織，村改社區要及時建立黨組織”。再次，理順黨組織隸屬關系，避免出現基層組織之間關系混亂、推諉扯皮的現象。最后，對鄉鎮工作機構設置和人員配備以及村黨的支部委員會、村黨的總支部委員會、村黨的委員會的人員配備進行了明確具體的規定，解決了舊《條例》中機構設置和人員配備規定偏重定性描述、缺乏定量描述的問題，確保了黨的基層組織的精簡、高效，以便更好地為群眾服務。

2.主要職責的變化：更加全面和與時俱進。新修訂的《條例》中增加了鄉鎮黨委和村黨組織主要職責的內容。首先，舊《條例》只是規定“鄉鎮黨委和村黨組織討論決定本鄉鎮經濟建設和社會發展中的重大問題”，“社會發展中的重大問題”這一概念模糊、包含范圍較大，難以有明晰的界定，導致在實際執行過程中也難以做到明確的職責劃分。新修訂的《條例》對這一概念包含的要素作出了具體的界定，主要包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設以及鄉村振興中的重大問題。[1]（P33）其次，在具體工作上，《條例》與時俱進，祛除了基層黨組織“計劃生育”的工作，新增“領導本鄉鎮和本村的基層治理，做好生態環保、美麗鄉村建設、民生保障、脫貧攻堅、民族宗教等工作”[1]（P10）的規定，這些工作都是新時代下推進全面小康社會建成的時代任務，是當下農村工作的重中之重。再次，細化了鄉鎮黨委加強自身建設和村黨組織建設的任務。99 年版《條例》只是單純明確了任務，新《條例》提出“加強發展黨員工作，加強黨員隊伍建設，維護和執行黨的紀律，監督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國家法律法規”[1]（P9）的規定，利于進一步提高基層黨組織任務執行的效力。再次，我國廣大農村地區已經形成了多元共治的基層治理格局。在這種多元共治下農村基層黨組織理應發揮好領導作用。99 年版《條例》中對缺乏村黨組織領導和加強農村興起的多元組織管理的規定，難以解決農村實際發展過程中出現的新情況、新問題。而新版《條例》第十條明確規定：“村黨組織要領導群團組織和其他經濟組織、社會組織，要加強對經濟組織、社會組織負責人的教育、管理和監督，培養村級后備力量”，這些新增規定更加全面具體，有利于更好地發揮村黨組織的領導作用。最后，針對當前廣大農村地區宗教影響不斷擴大、思想多元的局面，新版《條例》新增“加強對群眾的教育引導，做好群眾思想政治工作”的規定。只有如此，才能穩固中國共產黨的執政根基，穩定中國社會的發展大局，真正將農村變為“中國現代化的穩定器和蓄水池”。[2]（P4）

3.重點任務的變化：由“四位一體”新增為“五位一體”。《條例》在保留99 年版《條例》中“四位一體”內容的基礎上，新增“鄉村治理”一章，變為現在的“五位一體”。從繼承方面來看，首先新舊《條例》都規定農村基層組織應當堅持以經濟建設為中心，提高農民收入，堅持基本經濟制度、基本經營制度及分配制度，穩定糧食生產，發展多種經營，運用科技發展經濟；其次在精神文明建設方面，新舊《條例》都強調對群眾進行愛國主義、集體主義和社會主義教育，培養“新型農民”，加強農村文化設施建設，開展文明村鎮、文明家庭創建活動，移風易俗，樹立新風尚，加強思想政治工作。再次，在領導班子和干部隊伍建設方面，新舊《條例》都注重提高農村基層干部隊伍的整體素質，重視選拔優秀的年輕干部等；最后，在黨員隊伍建設方面，新舊《條例》都注重加強對黨員的教育和管理，嚴格執行黨的紀律，做好發展黨員的工作。之所以在新舊《條例》中都強調這些規定，是因為它們一直都是黨的農村基層組織工作的重點、難點亦是薄弱點，不僅關乎農村基層黨組織建設質量的高低，更關乎農村治理水平和鄉村社會的穩定、富裕，因而在任何時期都必須嚴格遵守這些規定。從創新方面來看，《條例》貫徹黨中央最新精神和要求，緊緊圍繞“三農”工作大局，突出問題導向，汲取成功經驗，堅持整體與部分相統一的原則。從整體上來分析，由之前“四位一體”增加為“五位一體”，新增了“鄉村治理”一章，明確了鄉村治理的目標、機制和任務。之所以增加這一章，是為了貫徹黨的十九作出的實施鄉村振興戰略的重大決策部署。“鄉村振興，治理有效是基礎”，“農業強、農村美、農民富”的鄉村振興戰略目標只有通過有效的鄉村治理才能實現。而農村基層黨組織是鄉村治理的根本力量。因此，實施鄉村振興戰略，農村基層黨組織必須承擔起“鄉村治理”的任務。從各個部分發展變化來看，《條例》對經濟建設、精神文明建設、領導班子和干部隊伍建設、黨員隊伍建設四個方面的內容進行了進一步的充實和完善，體現了內容翔實、要求到位、表述合理規范等特點。例如：99 年版《條例》中規定了抓好農村經濟工作的五項具體任務，這些要求在《條例》中仍然有所體現，但已經被擴充完善為六項具體任務。這些新增內容都是在實施鄉村振興戰略、推動全面建成小康社會的時代背景下對條例的重大創新。

4.新增“領導和保障”一章。制定完善的黨內法規制度體系是全面從嚴治黨的基礎和前提，而提高黨內法規的執行力才是全面從嚴治黨的關鍵。因此，《條例》新增第九章“領導和保障”一章專門來確保農村基層黨組織工作條例的貫徹和執行，是整部條例執行的重要抓手，以此不斷加快農村基層黨組織建設進程。首先，強化責任落實，明確農村基層黨組織建設中縣級黨委的主體責任和鄉鎮黨委的直接責任。其次，配強鄉鎮黨務力量，整頓軟弱渙散村黨組織。再次，強化基礎設施，規定健全村級組織運轉經費保障制度等，確保基層黨建工作有序有效運行，為基層黨組織建設提供基礎保障。最后，強化激勵機制，強調了各級黨委、黨組織和黨員的責任。通過責任與激勵相結合既可以促使農村基層黨組織和黨員正確行使權力，認真執行和貫徹農村基層黨組織工作條例，提高農村基層黨組織建設質量，同時也是對基層黨員干部的一種關心和愛護，有助于提升農村基層黨組織建設的活力和生命力。

三、《條例》的價值意蘊

《條例》作為新時代下加強黨的農村基層組織建設的頂層設計和制度安排，從理論與實踐兩個維度總結和升華了近二十年來農村基層黨組織建設的經驗成果。《條例》的修訂開啟了新時代黨內法規制度體系化建設新的篇章，不僅對鞏固黨在農村的執政基礎、提升黨的執政能力，而且對推動國家治理體系和治理能力現代化具有關鍵意義和深遠影響。

1.《條例》是黨內法規建設體系化的重要措施。黨的十九大以來，黨內法規在質與量上都取得了一定的突破。《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018～2022 年）》明確提出：“到建黨100 周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并隨著實踐發展不斷豐富完善”。《條例》作為新時代下黨內法規建設的重大發展，是完成黨內法規體系化建設關鍵的一環。從縱向上來看，《中國共產黨黨內法規制定條例》將黨內法規劃分為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等層次分明、效力遞減、錯落有致的規范結構。時下，《條例》的出臺，以黨章為根本遵循，細化“高位階”黨內法規的要求和規定，規制“低位階”黨內法規，大大推動了自上而下、相互銜接的黨內法規“制度群”建設目標的發展。從橫向上來看，按照黨內法規建設所涉及內容進行劃分，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018～2022 年）》將黨內法規分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規四大板塊，《條例》作為黨的組織法規的一部分，其修訂必然推動黨的組織法規的完善，進而提高黨內法規內部結構的系統性。

2.《條例》是鞏固黨在農村的執政基礎、提升黨的執政能力的重要保障。新時代下，農村基層黨組織面臨著鞏固黨的執政地位、提升黨的執政能力的重大課題。習近平強調：“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰，這絕不是危言聳聽”，[3]（P213）要求“把鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎作為政治責任”。因此，以《條例》作為制度遵循，通過規范農村基層黨組織工作來推進全面從嚴治黨向基層延伸就尤為重要和關鍵。當前，“四個全面”戰略布局和“五位一體”國家建設已經進入新的歷史階段，加強農村基層黨組織建設正是契合了全面從嚴治黨的時代主題。只有依托《條例》來加強黨對農村各項工作的全面領導，確保農村基層黨組織的領導核心地位，才能提升黨的凝聚力，為農村改革發展提供堅強的政治和組織保證；只有按照《條例》的內容完成黨的經濟建設、精神文明建設、鄉村治理的部署和要求，切實提高農民群眾的生活水平，帶領農村全面深化改革，推動新時代鄉村全面振興，最終全面建成小康社會，我們黨才能得到廣大農民群眾的信任和支持，進而得以鞏固黨的執政地位；只有遵循《條例》的各項規定，通過強化理想信念、宗旨意識、政治責任、使命擔當，規范組織設置，履行職責任務，完成主體責任，加強領導班子和干部隊伍建設，強化黨員隊伍建設，培養出優秀的農村基層黨組織帶頭人，鍛造出堅強的農村基層黨組織，在實踐中不斷提高工作和服務本領，才能從本質上提高黨的執政能力。所以，依托《條例》來規范和加強農村基層黨組織工作，不僅可以從整體上有效提升黨的建設科學化水平，更可以進一步夯實黨在農村的執政合法性根基，提升黨在農村的工作能力和戰斗力，從而推動中華民族偉大復興中國夢的實現。

3.《條例》是推動國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。國家治理包括鄉村治理、社區治理、社會治理等，其中，鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，鄉村治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程，而農村基層黨組織在鄉村治理體系中發揮核心作用，是推進鄉村治理現代化的關鍵。因此，實現基層治理現代化，進而推動國家治理體系和治理能力現代化，就必須加強農村基層黨組織建設。而《條例》恰恰是推動國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。從總體上來看，《條例》以加強黨對農村工作的領導為主線，以加強和改進黨的農村基層組織建設、提升農村基層黨組織建設質量為旨要，其頒布和執行必然大大提高農村基層黨組織在農村基層治理中的組織力、創造力、凝聚力、戰斗力、領導力和號召力，為推進鄉村治理現代化提供堅強領導。從部分來看，《條例》新增“鄉村治理”一章，從法規角度真正明確了推進“鄉村治理”是農村基層黨組織必須履行的職責任務，具有強制性和執行力，同時《條例》中也明確指出了鄉村治理的目標、機制和任務，讓農村基層黨組織領導鄉村治理有規可循，使得鄉村治理沿著正確的軌道和方向前進，切實提高農村基層黨組織依規辦事的能力。因此，《條例》的頒布和執行必然會推動鄉村治理現代化，進而加快國家治理體系和治理能力現代化的進程。