檢警關系視角下的檢察機關“捕訴合一”①

楊啟慧

（華東政法大學 法律學院 上海200042）

捕訴關系一直是我國刑事訴訟領域的爭議焦點，捕訴關系改革涉及檢察權審前監督的屬性、權力的優化配置以及檢察程序的合理性、正當性問題。[1]批捕權和公訴權是刑事訴訟審前程序中的兩項重要權力，雖然二者的權力屬性、價值理念及運行邏輯有所不同，但鑒于我國均由檢察機關統一行使的制度前提，“捕訴分離”以內設機構分立的方式來進行區分。然而，在長期的司法實踐中，“捕訴分離”的弊端日益顯現，產生“案多人少”、重復工作繁重、效率不高及偵查監督滯后等問題。尤其是隨著司法改革的全面深化，對檢察機關辦案水平、監督偵查的質量及檢察隊伍專業化都提出了更高的要求，由此檢察機關推行“捕訴合一”，以此精簡內設機構、緩解人案矛盾、提高辦案質效。但“捕訴合一”不僅涉及檢察機關內設機構的調整，也會對批捕權及公訴權的運行思維和具體實踐產生影響，尤其是在批捕階段，檢察機關的介入會更加深刻、全面，這些因素都將影響檢察權對偵查活動的監督，影響檢警關系的發展。“捕訴合一”后如何保障批捕權的中立性和司法性，如何加強檢察對偵查的引導和監督，如何在提升辦案質效的同時保障人權、維護司法公正，本文以檢警關系為視角分析這些問題，以期為檢察機關“捕訴合一”改革提供一些新的思路。

一、問題的提出

（一）從“捕訴分離”到“捕訴合一”

所謂“捕訴合一”，就是將檢察院的審查批捕和審查起訴兩個職權部門進行合并，批捕權和公訴權由同一檢察官或檢察官辦案組織行使。“捕訴合一”既是檢察機關在辦案模式上創新，也是探索內設機構改革的重要舉措。2018年7月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在大檢察官研討班開幕時提出：“要以檢察機關內設機構改革為突破口，通過重組辦案機構，以案件類別劃分、實行“捕訴合一”。此后，“捕訴合一”改革成為檢察機關的改革重點。其實，實踐部門在此之前就已經展開了“捕訴合一”的探索。2012年10月，最高人民檢察院出臺并實施了《關于進一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》，明確要求設立未成年人刑事檢察獨立機構的檢察院，一般應實行“捕訴合一”。2014 年6 月，吉林省檢察院在長春市南關區檢察院等6 個地方開展“捕訴合一”工作試點。2017年4月1日，湖南省長沙市雨花區檢察院推動內設機構整合，實行“捕訴合一”。截至2018 年4 月，全國有200 家檢察院已實行“捕訴合一”，其中省級院兩家、市級院18家、基層院180家。[2]

在司法改革進程中，全面推廣“捕訴合一”模式已是定局，而且大量的改革試點已為“捕訴合一”的統一推行積累了豐富的實踐經驗，但理論界對捕訴關系應當“分離”還是“合一”仍存有爭議：其一，有學者認為批捕權和公訴權性質不同，二者不存在合一的理論基礎；其二，有學者擔憂“捕訴合一”會弱化批捕權的中立性和司法性；其三，有學者認為“捕訴合一”不利于檢察機關的內部監督制約和提高辦案質量等。誠然，改革進程中阻力和質疑不可避免，但需要我們予以重視、理性對待。

（二）檢警關系視角下“捕訴合一”的必要性和意義

檢警關系指在刑事訴訟程序中，檢察機關與警察機關的權力配置及其相互關系，是刑事訴訟中的重要關系，良性的檢警關系既是具體案件中辦案質效的保證，也是實現刑事訴訟的程序價值和保障人權理念的基礎。檢警關系是一個十分復雜的概念，在我國法律制度語境中主要包含兩個維度，體現在《憲法》和《刑事訴訟法》的規定中，《刑事訴訟法》第七條規定了公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約原則，《憲法》第一百二十九條及《刑事訴訟法》第八條規定了檢察機關是國家法律監督機關，具有監督權。從這些法條上看，檢警關系似乎陷入了是“配合制約”關系還是監督關系的矛盾中，其實不然，這正是我國司法體制中檢警關系的應有之義，前者的配合制約關系是“事權”上的制約，在具體的刑事訴訟中兩個行使不同職權的部門之間的相互關系是雙向、平等的關系；而后者是單向的、全程的、主動的監督，檢察機關擔任“法律監督者”的重要角色，可以有效預防偵查權的濫用，防止國家權力對公民人身和財產的任意侵犯，同時保障犯罪嫌疑人、被告人的權利不受踐踏，維護公平正義。

以檢警關系為視角探討“捕訴合一”具有必要性。在“以審判為中心”改革、司法責任制不斷深化、監察改革初步運行的大背景下，檢警關系也面臨著創新和突破。我國目前的司法改革著重推進“以審判為中心”，這主要是對以前刑事訴訟領域“偵查中心主義”的糾錯。偵查權具有主動性、封閉性、技術性、侵犯性等屬性，如果沒有強有力的權力機制進行約束，容易侵犯公民的合法權益尤其是被追訴人的基本人權。就司法實踐而言，檢察權對偵查權的制約和監督是目前司法改革背景下檢警關系完善的重心。當前，檢察權的改革方向主要是加強其法律監督職能，尤其是對偵查權的引導、監督作用，而批捕權和公訴權是檢察機關制約、監督公安機關偵查活動最重要的兩項權力，“捕訴合一”改革應當在此框架下進行驗證，推進完善檢警關系已成為“捕訴合一”改革的應有之義。在改革過程中應當以構建新型檢警關系為出發點和落腳點，重新審視不同辦案模式對檢警關系所產生的影響，辨證地看待“捕訴合一”。

以檢警關系為視角探討“捕訴合一”具有重大意義。黨的十九大把“著力增強改革系統性、整體性、協同性”作為全面深化改革取得重大突破的一項重要經驗，足見改革協同性的重大指導意義。具體到檢察機關“捕訴合一”改革而言，也需要關注與其他改革的協同性，以提升檢察改革的整體質效。[3]司法改革的每一項舉措，都不僅僅只是其自身的單一變化，而是涉及到很多其他制度的復雜過程，甚至可能會產生“牽一發而動全身”的系統性影響。“捕訴合一”改革便是司法改革系統中舉足輕重的一環，因為檢察機關針對批捕權和公訴權的辦案模式變革會對檢警關系產生密切而深刻的影響，而完善檢警關系又是推進“以審判為中心”訴訟改革的重中之重，同時還關乎刑事訴訟的人權保障、程序正義等價值理念的實現，所以說，“捕訴合一”改革不僅僅只是檢察機關的內設機構變革，不能只從檢察機關自身的辦案效率和質量進行考量，而是要站在司法改革大局中，立足于深化檢察權運行、構建新型檢警關系的視角，來審視和評價這項改革的理論質疑及現實困境，從而更好地突破障礙，發揮改革的真正價值。

二、檢警關系視角下“捕訴合一”面臨的理論質疑和現實困境

（一）“捕訴合一”可能會使檢察權的偵查監督權能弱化

檢察院作為憲法和法律所賦予的法律監督機關，便意味著其不僅是追訴犯罪、行使國家追訴權的國家機關，也是肩負訴訟監督責任的主體，對預防國家公權力的濫用，保護公民的人身合法權益，尤其是對被追訴人的人權保障具有重要意義。偵查監督是檢察院訴訟監督非常重要的環節，因為偵查階段是調查取證的最主要階段，公安機關在偵查時一般會采取搜查、扣押、拘留、逮捕等強制措施，往往牽涉到犯罪嫌疑人基本的人身和財產權益。近些年來“聶樹斌案”“張氏叔侄案”“呼吉格勒圖案”等一系列冤假錯案引起了社會輿論的廣泛關注，雖然這些錯案的形成都受到了當時的刑事政策、證據制度、社會發展水平等因素的影響，但每個錯案的具體形成背景和特征不同，且都存在刑訊逼供的現象，已成為偵查行為不合法、暴力取證的客觀反映。所以，從過去刑訊逼供現象頻發、冤假錯案屢屢產生的慘痛教訓中，我們更應該時刻警醒對偵查行為合法性進行監督的重要性。雖然我國在法治建設的過程中司法越來越進步，如非法證據排除規則已經使得刑訊逼供等暴力取證現象受到遏制；雖然非法證據排除規則對違法偵查行為有一定的震懾，但畢竟是一種“事后”的救濟性措施，在偵查過程中依然缺乏全面、及時、動態的引導和監督手段。

“隨著監察體制改革的推進，檢察院對職務犯罪的偵查權被剝離，使得檢察權往更加弱的趨勢發展，其對公安偵查的監督權威也會受到影響。”[4（]PP354～360）審查批捕是檢察機關進行偵查監督最重要的途徑，通過審查批準逮捕可以對偵查活動發揮有效的監督作用。對于公安機關的偵查行為，檢察機關在審查批捕階段可以進行合法性審查，對于非法偵查行為，可以采取排除非法證據的制裁措施。與此同時，對于尚未達到逮捕條件或者沒有逮捕必要性的案件，檢察機關則一律作出不批準逮捕的決定。正如陳瑞華教授所言，在一定程度上，審查批捕已經成為檢察機關對偵查行為合法性和偵查質量進行嚴格審查的程序，檢察機關的不批準逮捕決定，已經成為對偵查機關進行有效監督和制約的制度機制。而審查起訴是檢察機關行使公訴權，追訴打擊犯罪的權力，具有一定的主動性和職業能動性，“捕訴合一”使得兩項不同性質的權力歸于同一檢察官行使可能會使公訴職能吞噬批捕職能，意味著追訴犯罪的積極性和動力將會大于對偵查活動的監督。此次“捕訴合一”改革發生在監察改革的重要節點，可能會加劇關于偵查監督權威被弱化的理論爭議，并擔憂批捕權和公訴權統一行使主體后，會減弱審查逮捕的獨立程序價值，從而消弱檢察機關對公安機關偵查行為合法性的監督。

（二）“捕訴合一”可能會影響批捕權的中立性和司法性，不利于司法公正

檢察機關的中立性和司法性是其區別于普通的行政主體的重要屬性，既保證檢察機關在刑事訴訟辦案中與公安機關形成良性的“配合制約”關系，又是保證其履行監督職責、預防和控制權力濫用的前提。“我國逮捕制度既是憲法制度和刑事司法制度，也是中國特色社會主義檢察制度的有機組成部分。”[5]與西方“令狀主義”模式不同，其審查批捕權力屬于法院所有，由法院進行司法審查的方式予以控制，雖然不同模式下的權力所屬部門、行使方式有所不同，但都體現了審查逮捕的程序價值，以此防止偵查機關任意采取逮捕行為、侵犯公民人身自由，同時在審查過程中適時介入監督偵查行為的合法性以約束國家公權力的濫用，也彰顯了現代刑事司法重視人權保障的理念。因此，無論是西方國家的司法審查制度還是中國由檢察機關進行審查逮捕的制度模式，都體現了審查逮捕所應當具有的“中立性”和“司法性”。

“捕訴合一”之所以引起爭議，很多學者是出于對審查逮捕和審查起訴的職能定位不同的考慮，擔憂由同一主體行使導致檢察機關的角色沖突。[6]傳統的觀念認為只有捕訴兩個職能部門的分立，才能使檢察機關在審查逮捕時保持中立性和司法性。“捕訴合一”使得兩項目的、功能不同的職能合并，可能不利于檢察機關在審查逮捕時保持中立和客觀，因為檢察機關作為法定的公訴機關，在具體案件的審查批捕過程中難免受到追訴思維、績效考核的影響，以及在其自身業務目標的指引下，可能會在審查批捕的過程中失去中立性，引發公眾對司法公正的擔憂。實踐中，隨著“捕訴合一”模式的推行，批捕權與公訴權集于同一檢察官，其為了更好地完成公訴任務，可能會充分運用手中的批捕權來配合偵查，出現不當羈押、“以捕代偵”的現象，導致批捕權的濫用。[7]而且在“勝訴”欲望的導向下，辦案檢察官可能會通過實際降低批捕條件的方式，盡可能對犯罪嫌疑人決定批捕，從而降低訊問、辨認、查封等偵查活動中來自辯方的取證阻力，最大化保障偵查活動的順利進行，提高公訴的勝訴率。然而，在此過程中，侵犯犯罪嫌疑人的權利，有悖于“少捕慎捕”的刑事政策，導致批捕追訴化矛盾更加突出。[8]由此，“捕訴合一”改革可能會引起關于批捕權中立性的質疑，檢察機關在審查批捕中容易受到追訴思維的滲透和牽制，消弱檢察機關的司法屬性，不利于司法公正。

（三）以起訴的證據標準要求逮捕，不利于“以審判為中心”司法改革

域外國家在審查逮捕過程中，主要是對社會危險性和羈押必要性進行審查，其審前羈押的條件設置著重強調對妨礙訴訟順利進行的程序性危險預防，突出其程序保障性功能。[9]我國出于本土司法環境的需要，建立了特色的審查機制，包括逮捕的證據要件、刑罰要件及必要性要件多個層次的審查機制。但實踐中往往更加注重實體條件審查，而忽視其程序預防功能，也因此產生濫用批捕權、超期羈押、“構罪即捕”“一捕到底”等弊端。逮捕的證明標準與起訴的證明標準有所不同，“捕訴合一”后，檢察官出于績效考核的思維，為了避免“捕而不訴”的發生，很有可能以起訴的標準來要求逮捕的證據，雖然理論上來說有利于謹慎行使批捕權，但是在實踐中也有可能利用逮捕收集、固定證據。正如陳瑞華教授所言，作為我國刑事訴訟中的一項“潛規則”，公安機關的大部分偵查活動在批捕決定作出前已經完成，主體性偵查活動在立案前的初查和立案后的刑事拘留階段已經實現，只要檢察院作出批捕決定，偵查質量也就已經達到或者接近提起公訴的標準。[10]（P44）另外，鑒于我國偵控審三階段實行的是一元化的證明標準，偵查終結與提起公訴的標準相同，多數案件在審查逮捕時已經符合提起公訴的標準，長此以往，批捕人員形成了捕訴證明標準相同或者類似的思維定勢。在“捕訴合一”模式下，出于在公訴階段成功提起公訴的考慮，批捕人員更加傾向于將捕訴標準混同，使得兩者證明標準更加模糊，這在實踐中可能會加劇“偵查中心主義”的弊端，不利于“以審判為中心”和庭審實質化。

（四）檢察權內部約束減弱，不利于提高辦案質量

在“捕訴分離”模式下，審查批捕和審查起訴是兩道先后進行的程序，由兩個部門分別行使，檢察機關內部進行自我監督和檢查，即通過審查起訴對先前批準逮捕案件進行監督，可提高檢察院內部制約機制和案件質量，也就是說，審查起訴對審查批捕具有“過濾”功能，這種檢察機關內部的監督有利于規范行使審查逮捕權，從而進一步保障檢察權對偵查權的監督。而“捕訴合一”后，這種約束機制將會弱化，檢察權同樣面臨著濫用的風險，自然也會使其法律監督權無所依存。“權力存在濫用的可能，會從合法的領域擴大至其他領域，甚至為任何集體、任何個人的目的服務。”[11]（P292）在“捕訴合一”辦案模式下，一方面，對于已經批準逮捕的案件，承辦檢察官基于對案件業已形成的思維慣性和職業利害關系的考慮，存在影響客觀公正地收集證據、全面查清案件事實的隱憂。另一方面，不利于發現錯誤并進行自我審查，因為“捕訴合一”后，由同一檢察官進行批捕和公訴，在公訴階段基于對批捕階段辦案的固定思維和業務自信，可能不會進一步客觀全面地審查案件的具體事實和證據，因而缺少了一道監督的“過濾”程序，錯案發生的幾率可能會提高，不利于提升辦案質量。而且正是因為審查起訴部門對審查逮捕部門形成的約束力，才更有利于督促批捕部門在審查批捕過程中客觀切實地履行好對公安可能濫用強制措施的制約，監督偵查活動的合法性。而“捕訴合一”后，這種約束力該由什么來替代，怎樣才能在提高辦案效率的同時，把握好辦案質量，減少錯案產生，以及如何對檢察權進行監督，督促其履行“法律監督者”的責任，進而構建協調的檢警關系，這些問題是需要我們在改革過程中不斷深思的。

三、在完善檢警關系的框架下，“捕訴合一”改革的發展路徑探析

（一）在理念上，兼顧效率和公正，重視人權保障

正如美國大法官薩瑟蘭所說：“檢察官代表的不是普通的一方當事人，而是國家政權，他應當公平地行使自己的職責；因此，檢察官在刑事司法中不能僅僅以追求勝訴作為自己的目標，檢察官應當確保實現公正。”[12]（P230）“捕訴合一”改革作為一項重要的檢察體制改革，在立足于實踐需求，提高辦案效率的同時，也應當立足于現階段的司法改革語境，以司法公正和保障人權為評價標準，把握好改革的方向和尺度。因而“捕訴合一”改革的現實依據在緩解實務中的案多人少難題，提高辦案效率，縮短辦案周期的同時，不能因為效率而忽視或弱化司法公正和人權保障。

隨著現代司法文明的進步，司法不僅是解決爭議、緩解社會矛盾的一種途徑，也是維持公允和正義的象征。司法改革必須兼顧好效率和公正二者的關系，既要提高辦案效率，也要遵守程序正義和實體公正的價值理念。效率和公正之間并不是對立的，而應是相輔相成、互相促進的關系，因為“遲到的正義非正義”，效率本身也是司法公正的一個方面。在社會轉型的重要階段，司法公信力和司法權威既面臨著時代的挑戰也迎來蓬勃發展的重大契機，在司法改革的過程中需要克服的是盲目追求效率、忽視公正，因而應當通過鍛煉扎實的業務能力、培養專業化的檢察官隊伍，在提升效率的同時把控好辦案質量。隨著現代刑事訴訟文明觀念越來越普及，互聯網社會輿論環境不斷成熟，訴訟的人權保障價值更應受到重視，因此，司法改革也要以更加重視保障人權為目標，才符合社會發展趨勢。也就是說，在“捕訴合一”改革中，檢察機關應當秉承尊重保障人權的基本理念，合法合理地行使審查批準逮捕、審查起訴等權力，同時履行對公安偵查活動合法性監督的責任，防止權力濫用，保障被追訴者的合法權益。

（二）加強檢察權的偵查監督職能，完善“檢察引導偵查”工作機制

警察權容易濫用，對警察權進行控制和監督是世界各國的通行法則，或是通過司法審查來控制警察任意采取強制措施，或是通過檢察權來進行監督，無論哪一種模式都需要強有力的控制、監督手段。我國基于本土的司法傳統和制度基礎，把監督警察偵查活動的主要任務交付給檢察機關，由其擔任“法律監督者”的重要角色，守護公民的權利和法律正義，但是由于過去重視打擊犯罪的刑事政策，實踐中形成配合有余、制約不足的檢警關系，導致刑訊逼供、“偵查中心主義”等弊端，以及監督滯后、欠缺監督程序性規定、審查監督書面化、監督手段過于軟弱等問題，進一步弱化了檢察監督權。當前處于國家監察體制改革、檢察院職務犯罪偵查權轉隸的重要節點，檢察體制改革更需要加強檢察權的偵查監督職能，推進構建新型檢警關系。學術界一直沒有停止過對檢警一體或分離孰優孰劣的探討，也提出過“檢警一體化”“偵訴一體化”“檢察引導偵查”等檢警關系理論模型，但從我國的本土資源及司法實踐出發，“檢察引導偵查”更符合現在司法改革的整體趨勢，具有制度基礎和現實意義。雖然早在上20世紀80年代就已經在理論及實踐中展開了“檢察引導偵查”的嘗試，但由于缺乏相應的規范，檢察介入的啟動、范圍、程序不明確，因而沒有形成統一的制度模式，也未能在實踐中切實有效地運行，檢警關系也一直沒有取得真正意義上的突破。

“捕訴合一”可以作為推進“檢察引導偵查”新型檢警關系的一個突破口。因“捕訴合一”模式有利于檢察官提前介入、引導偵查，改善“捕訴分離”模式下檢察監督的滯后現象，有利于檢察官全程介入案件辦理，對偵查的建議和引導更加連貫和及時，[13]但要發揮實際作用，關鍵在于在“捕訴合一”改革的同時探索、完善檢察機關提前介入偵查、引導偵查的工作機制。其一，完善立法，通過立法明確“檢察引導偵查”制度化，以統一運行規范和程序；其二，適當擴大提前介入偵查的范圍，以往的提前介入范圍限于重大復雜案件，已于2012年公布的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第361條①中華人民共和國最高人民檢察院于2012年10月通過的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第361條規定：“對于重大、疑難、復雜的案件，人民檢察院認為確有必要時，可以派員適時介入偵查活動，對收集證據、適用法律提出意見，監督偵查活動是否合法。”加以規定。也就是說審查批捕部門為了更好地完成審查批捕的職能，常常提前介入案件，這已經成為實踐中辦理重大復雜案件的一種常規的做法。隨著“捕訴合一”的運行，可以探索更寬范圍的引導機制，拓寬提前介入案件范圍；其三，創新提前介入的監督方式，以構建全程、動態的引導和監督工作機制。檢察機關在審查逮捕階段就應當充分關注偵查行為的合法性及偵查質量，積極關注整個偵查過程，引導偵查機關的偵查方向，指導其取證行為，促使偵查機關不斷提高偵查質量。

（三）推進審查逮捕程序訴訟化，保證司法性和偵查監督協調運作

推進審查逮捕程序的訴訟化是消解“捕訴合一”所帶來的司法性擔憂的有效途徑，在保證司法性的同時與偵查監督工作協調運作。“當前，檢察機關在各檢察環節以聽證為載體進行的訴訟化改造，方向正是盡可能地‘合于司法'”。[2]2016年9月最高人民檢察院在《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》中就明確將“堅持‘少捕慎捕'”“加強逮捕社會危險性證據審查”以及“圍繞審查逮捕向司法審查轉型，探索建立訴訟式審查機制”確定為未來五年檢察工作的重要任務。逮捕作為最嚴厲的刑事強制措施，是對公民權利的重大干預，涉及人身自由的憲法權利，唯有經過司法程序決定方可取得正當性。再者，“逮捕審查說理功能的缺乏容易致使雙方不滿，也違背了人權保障與正當程序原則。”[14]因而在偵查、起訴、審判的各個階段都要彰顯“控訴”“辯護”“審判”三方制約的訴訟結構，以充分的釋法說理以及多方力量博弈來增加逮捕的司法性，同時在訴訟化的模式下，使得權力運行過程更加的公開、透明，這有利于加強偵查監督，給偵查機關更多的壓力以督促其規范行使權力，也有利于提高偵查機關辦案人員的專業素質，也即訴訟化模式下偵查人員不僅需要具備偵查的技術性手段，還需要具備說理、證明等參與訴訟的技能，以培養其法律理念和司法意識。

雖然理論界一直有將批捕權納入法院行使的主張，實現司法令狀主義，基于法院更加中立和公正的邏輯，由法院進行司法審查。[15]（PP731～735）但這與我國的歷史傳統和現實情況存在差距，與目前的制度體系難以適應。而在檢察權行使批捕權的制度前提下，推行逮捕的訴訟化模式則是一種有益嘗試，司法實踐中諸多檢察院已經相繼開展了實施審查逮捕訴訟化的試點，積極探索公開審查、聽證制度等訴訟化審查模式，如北京、天津、河南、陜西等地檢察院已經推行審查逮捕公開聽證程序試點工作，取得了積極效果，[16]并根據自身實踐需要自發的摸索、總結，積累了豐富的實踐經驗。“秉持兼聽則明的傳統司法智慧，賦予刑事被追訴人有效的自主辯護權和辯護律師的充分介入權。逮捕訴訟化改造的成果理應在新形勢下得到繼承、發展。”[17]但由于缺乏正式的試點文件，各地形成了做法不一的“自治”局面，增加了同案不同處理的可能性，甚至出現個別案件選擇性適用的情形。在此背景下，應當以試點決定的方式，在全國范圍內推廣逮捕程序的訴訟化，并對該程序的啟動方式、參與人員、適用范圍、舉證責任以及救濟方式等事項進行統一規定，集中于對公開程序的具體構建、辯護律師的公開辯論參與、被追訴人復議復核的救濟機制等完善，[18]構建“審查機構獨立中立、對席公開審查、辯方充分參與、訴訟結果可救濟”[19]（PP22～27）的審查逮捕模式。

（四）深化檢察權運行，內部改革與外部監督共同推進

古語云“修身、齊家、治國、平天下”，檢察機關需要在完善自身職能的基礎上，才能切實履行偵查監督職能，構建新型檢警關系。“捕訴合一”改革在放眼全局的同時，也應當保持初心，把提高檢察機關辦案質效，完善檢察權的運行作為重要支點。即在“捕訴合一”改革中，既要進一步促進檢察機關的內部優化，也要加強對其外部監督，提高司法的公信力。

1.“捕訴合一”應與司法責任制改革相適用。“捕訴合一”改革并不是憑空產生的，而是與現行司法體制改革的大背景緊密相關，因為司法責任制改革為“捕訴合一”提供了現實基礎和可行性。一方面，“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，對檢察官辦案“終身追責”，可形成有效的“心理強制”影響，加強檢察官的責任意識和公正理念，相較于檢察機關內部監督上的慣性思維，這種在職業責任上的牽制對承辦檢察官具有更大的力度；另一方面，司法責任制改革提升了檢察官整體的素質，如在知識層次、辦案經驗等方面的綜合能力不斷提高，使得檢察官隊伍的專業化趨勢越來越突出，為“捕訴合一”后的辦案質效提供了保證。司法責任制和“捕訴合一”都是為了使檢察官更具有責任感和使命感，而且“捕訴合一”使得檢察官對偵查活動的監督更加全面、完整，追責主體也更加明確，有助于司法責任制的真正落實。所以說，二者必須相輔相成，共同推進檢察權運行和檢警關系的優化。

2.盡快調整人民監督員制度。人民監督員制度的原初目的是對檢察機關在職務犯罪偵查案件中進行監督，解決“監督者無人監督”的難題。隨著司法民主的逐漸推進，人民監督員制度在監督功能的基礎上，又具備了人民參與司法的民主價值。隨著監察改革的運行，檢察機關的職務偵查職能轉隸，人民監督員制度亟需調整。因為“捕訴合一”改革在強調與司法責任制改革相適應的同時，也不能放松對檢察機關的外部監督，人民監督員制度仍然具有重要的現實意義。在“捕訴合一”后，出于對檢察官濫用權力的擔憂，需要在審查批捕、審查起訴階段增加人民監督員的參與，以此形成有效的外部監督機制。一方面對檢察機關形成壓力，督促其客觀、公正地進行捕訴，另一方面通過人民監督員參與司法能夠緩解對改革的質疑，有利于增強公眾對改革的認同感，進一步推進改革的進程。因此，應當盡快調整人民監督員的監督重心，對檢察官的審查批捕、審查起訴過程展開監督，這既契合了人民監督員制度的功能定位，又能確保既有經驗繼續發揮作用。

結語

“捕訴合一”改革是檢察機關在司法改革大環境中的重要一環，基于改革的現實語境，目前不應繼續停留在對捕訴是否應當合一的論證上，而是應當對“捕訴合一”具體的運行模式展開探究，立足于改革的“協同性”，在完善檢警關系的框架下，辯證思考如何能夠最大程度地體現合一的質效，同時又保證司法公正不被損害，且在推進“捕訴合一”辦案模式的同時，以“捕訴合一”為突破和契機，推動其他相關制度的不斷完善。