新疆實施主體功能區戰略與優化生產力布局①

姬肅林 李洪濤

（中共新疆區委黨校 新疆 烏魯木齊830002）

實施主體功能區戰略，構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局是推進經濟結構戰略性調整、轉變經濟發展方式、促進區域經濟協調發展的重大戰略舉措，對我國區域經濟格局的發展和演變產生了深刻的影響。新疆具有單獨經濟區的區域特征，實施主體功能區戰略必須按照國家的統一要求和部署，密切結合新疆綠洲經濟的實際，自覺遵循自然規律和經濟規律，把資源開發和生態環境保護密切結合起來，努力實現經濟持續發展和山川秀美雙贏的目標。

一、主體功能區戰略的提出及其內容

1.主體功能區戰略的提出。改革開放以來，我國經濟持續高速增長，成就舉世矚目。進入21世紀，在提前實現初步小康目標的基礎上，我國把統籌協調地區發展，縮小地區差距提到重要議程?！笆濉睍r期，國家相繼出臺了推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展的“四大板塊”區域發展總體戰略。這一重大轉變影響深遠，特別是令長期發展相對滯后的中西部地區的干部群眾歡欣鼓舞。然而，這“四大板塊”的劃分依然具有非均衡性，最為突出的表現就是占全國國土面積73%的西部地區空間范圍過于廣大，各地人口資源環境情況迥異，開發程度有著很大的差別。同時，在經濟持續高速增長的進程中，逐步暴露出來的一些諸如資源無序開發導致生態環境壓力增大、產業結構低度化使得發展后勁不足，出現地區、城鄉發展差距明顯擴大等不全面、不協調、不可持續的問題，需要進一步細化不同區域開發的路徑和政策措施，實施更有針對性、更有效的區域政策。

主體功能區的構想最早是在2002年《關于規劃體制改革若干問題的意見》中提出的。[1]2005年10月，中共十六屆五中全會通過的“十一五”規劃《建議》提出，各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，明確不同區域的功能定位。2006年3月正式出臺的國家“十一五”規劃《綱要》概括地部署了“推進形成主體功能區”的工作，并組織相關部門具體編制《全國主體功能區規劃》。同時，各省區市也要按照國家的要求，編制省級行政區層面的主體功能區規劃。

《全國主體功能區規劃》是在我國長期以來經濟發展積累的基本經驗，特別是改革開放以來的新鮮經驗的基礎上，根據不斷發展變化的世情國情編制的。這一規劃內容豐富、環節多、涉及面廣，是一項建設性、開創性的工作，充分體現出我國國土資源開發和區域經濟協調發展的重大理論創新。在其編制過程中廣泛吸收了學術界和社會各界、各類智庫的智慧，并經過多次修改完善，于2010年底正式出臺。這一規劃的編制，從“十一五”開局時提出到收官之年完成，在我國制定中長期規劃中尚屬首次。而各省區市的《主體功能區規劃》大都在“十二五”期間陸續出臺。

實施主體功能區戰略，“使經濟社會發展遵循自然規律和人類社會發展規律，從而開辟一條科學開發利用國土空間的有效途徑”，[2]有著十分重要的意義。特別是明確提出了必須把提供生態產品作為發展的重要內容，把增強生態產品生產能力作為國土空間開發的重要任務，是扎實推進生態文明建設的重大戰略舉措。

2.《全國主體功能區規劃》的主要內容?！度珖黧w功能區規劃》根據我國不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，并按照優化結構、保護自然、集約開發、協調開發、陸海統籌的原則，按開發方式把我國國土空間分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，如按開發內容可劃分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區三類。

開發方式不同的四類主體功能區是以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城鎮化開發為基準劃分的。優化開發地區由于經濟發達、人口密集、開發強度較高，資源環境問題更加突出，應該優化進行工業化城鎮化開發。重點開發地區有一定的經濟基礎、資源環境承載能力較強、發展潛力較大、集聚人口和經濟的條件較好，應該重點進行工業化城鎮化開發。限制開發區域分為兩類：一是農產品主產區，應當把保障農產品供給作為發展的首要任務；二是重點生態功能區，由于資源環境承載能力較低，必須把增強生態產品生產能力作為首要任務。禁止開發區域是依法設立的各類自然文化資源保護區域。（見表1）

《全國主體功能區規劃》還按開發內容不同作出了相應的戰略部署：一是構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。二是構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。包括東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等七個農產品主產區，以及分布在這些地區的二十三個優質優勢農畜產品產業帶。三是構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成部分的生態安全戰略格局。

《全國主體功能區規劃》于2010年底出臺。2011年初，國家“十二五”規劃《綱要》明確提出：“實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略”。這兩大戰略“雙輪驅動”，對于實現地區主體功能定位清晰、生產力布局科學合理、國土空間高效利用、人與自然和諧相處意義重大，是促進區域經濟協調發展的重要標志。

表1 國家層面四類主體功能區的劃分及功能定位

另外，主體功能區戰略作為一項全局性、開創性、建設性的區域經濟發展戰略，在具體實施中，存在并出現了一些實際問題，對其落實到位產生了實質性的影響。主要是把是否適應“大規模高強度的工業化城市化開發”作為劃分主體功能區的基準，承襲了以往“無工不富”思維定式，使得對不同地區主體功能的界定不夠精準。如國家層面的優化開發地區，特別是其中的核心大都市，應該把高端引領、高質量示范作為主體功能，工業開發的強度宜減不宜增，城市的規模也需要適度控制。又如，把主體功能不同的農產品主產區和重點生態功能區按開發方式并列為限制開發區，易忽略甚至削弱了農業在國民經濟中的基礎地位。同時，制定規劃周期過長，《全國主體功能區規劃》的編制從按照“十一五”開局之年到收官的2010年10月正式出臺。各省區市的主體功能區規劃的編制都是在“十二五”期間陸續完成，個別的（如寧夏）甚至在2016年初正式出臺。主體功能區戰略從提出到國家和省級規劃體系的完成，貫穿了兩個“五年規劃”的周期，這在我國重大規劃體系的制定中實屬罕見。

隨著我國經濟逐步由高速增長向高質量發展轉變，務實地解決好主體功能區戰略具體實施中存在的問題，健全主體功能區配套政策體系，為實現城鄉區域之間、人與自然之間和諧發展十分必要。事實上，主體功能區戰略在具體實施中相繼作出了一些重要的調整，如國家的“十二五”規劃《綱要》對農產品主產區的開發不再使用“限制”的提法?！笆濉币巹潯毒V要》則根據主體功能區規劃對重點生態功能區和禁止開發區范圍界定清晰的特點，把“加快建設主體功能區”作為推進綠色發展的重要內容，在“加快改善生態環境”篇中進行高位部署。

二、新疆實施主體功能區戰略的地域特色

1.《全國主體功能區規劃》對新疆的部署。《全國主體功能區規劃》對新疆各類主體功能區的劃分簡明清晰。在開發方式不同的四類主體功能區中，國家優化開發區域主要集中在我國東部沿海地區，沒有涵蓋到新疆。在重點開發區方面，新疆的天山北坡地區被列入國家層面的18個重點開發區之一，包括天山北坡城市或城區以及縣市城關鎮和重要工業園區。在農產品主產區方面，國家“七區二十三帶”農產品主產區中的“甘肅新疆主產區”覆蓋了新疆天山北坡主產區和天山南坡廣大地區。在國家25個重點生態功能區中，包括新疆的阿爾泰山地森林草原生態功能區、塔里木河荒漠化防治生態功能區和阿爾金草原荒漠化防治生態功能區。在禁止開發區中，包括新疆的各類國家級自然保護區等共44處。同時，要求新疆適度加大石油、天然氣和煤炭資源的勘探開發，加快能源外輸通道建設，加強與中亞國家的能源合作，建設我國重要的能源戰略接替區。[3]

2.《新疆維吾爾自治區主體功能區規劃》的地區特色?！缎陆S吾爾自治區主體功能區規劃》于2013年3月正式出臺，在各省區市中屬于完成較早的地區。這一《規劃》依據《全國主體功能區規劃》的基本精神和部署要求，對涉及到新疆的國家規劃的各類功能區進行了清晰的界定。同時，根據新疆的實際，科學劃分了各類自治區級主體功能區，體現了新疆特色。如《全國主體功能區規劃》中按照開發方式劃分的優化開發區域主要集中在我國東部地區，所以新疆的主體功能區《規劃》按照開發方式將新疆國土空間分為重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域三類主體功能區，同時再根據新疆各地自然條件和經濟社會發展的實際，因地制宜，突出重點，高位部署，按照開發內容謀劃主體功能區建設。

一是提出了構建“一核兩軸多組團”為主體的城鎮化戰略格局。即以烏魯木齊、昌吉為核心，以南北疆鐵路和主要公路干線為發展軸，形成由石河子—瑪納斯—沙灣、克拉瑪依—奎屯—烏蘇、博樂—阿拉山口—精河、伊寧—霍爾果斯等城鎮組團組成的天山北坡城鎮群和由庫爾勒—輪臺、阿克蘇—阿拉爾—庫車、喀什—阿圖什等各城鎮組團組成的天山南坡城鎮群。[4]

二是明確了構建“天北和天南兩帶”為主體的農業戰略格局。即以天山北坡和天山南坡為主體，以基本農田為基礎、以林牧草地為支撐的農業戰略格局。天山北坡農產品主產區要建設以優質糧食、棉花、特色林果產品、畜產品為主的產業帶；天山南坡農產品主產區要建設以特色林果產品、棉花、糧食、畜產品為主的產業帶。[4]

三是部署了構建“三屏兩環”為主體的生態安全戰略格局。即以阿爾泰山地森林、天山山地草原森林和帕米爾—昆侖山—阿爾金山荒漠草原為屏障，以環塔里木和環準噶爾兩大盆地邊緣綠洲區為支撐，以點狀分布的省級以上自然保護區、重點風景區、森林公園、地質公園、重要水源地及重要濕地組成的生態格局。[4]

3.新疆各類主體功能區的分布情況。其一，重點開發地區。包括國家層面的天山北坡地區（涉及23個縣市）和自治區層面重點開發區域（主要指內點狀分布的承載綠洲經濟發展的縣市城關鎮和重要工業園區，“點”狀分布在36個縣市）。（見表2）

其二，農產品主產區。包括天山北坡主產區和天山南坡主產區，共涉及23個縣市，其中天山北坡主產區涉及13個，天山南坡主產區涉及10個，這一地區同時也是國家層面的農產品主產區。同時，新疆絕大部分縣市的農區都具有相同的功能，應當享受國家農產品主產區的相關政策。[4]

其三，重點生態功能區。包括三個國家級重點生態功能區和九個自治區級重點生態功能區：天山西部森林草原生態功能區、天山南坡西段荒漠草原生態功能區、天山南坡中段山地草原生態功能區、夏爾西里山地森林生態功能區、塔額盆地濕地草原生態功能區、準噶爾西部荒漠草原生態功能區、準噶爾東部荒漠草原生態功能區、塔里木盆地西北部荒漠生態功能區、中昆侖山高寒荒漠草原生態功能區。[4]

其四，禁止開發地區。包括國家層面禁止開發區域的44處和自治區層面禁止開發區域的63處——自治區級及以下各級各類自然文化資源保護區域、重要水源地、重要濕地、濕地公園、水產種質資源保護區及其他自治區人民政府根據需要確定的禁止開發區域。[4]

表2 新疆重點開發城市化區域覆蓋市縣

三、依托主體功能區建設優化新疆國土空間局的思考

1.務實地認識新疆人口資源環境的特殊性。新疆是我國為數不多的具有單獨經濟區特征的省級行政區。從自然地理的角度看，新疆是一個相對獨立的生態單元；從經濟地理的角度看，新疆具有鮮明的綠洲經濟特征；從人文特征的角度看，新疆是多民族聚居、多宗教并存的少數民族區域自治地方。簡要概括新疆資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，一是資源優勢特別突出，是名副其實、不可多得的一塊“寶地”；二是生態環境十分脆弱，對“大規模高強度工業化”開發有著剛性制約；三是優勢資源的市場化開發起步晚、起點低，但后發優勢正在快速釋放，前景十分廣闊。這種資源富集和生態脆弱交織的特殊性，是新疆推進主體功能區建設必須認真對待的現實課題。

改革開放40年來，新疆經濟社會和各項事業發生了深刻的變化，進入了歷史上最好的全面繁榮發展新時期。在促進人口資源環境協調和生產力合理布局方面，一是對新疆自然資源認識不斷深化，經過長期不懈的科學研究、普查勘探，新疆特色優勢生成規律和分布情況越來越清楚，能源資源等礦產資源不斷取得重大突破，為市場化開發奠定了扎實的基礎。二是鍥而不舍地進行以水利為核心的生態環境建設成效顯著，以及大規模植樹造林、改良草原、防沙治沙等，使得綠洲面積不斷擴大，人居環境不斷改善，承載能力顯著增強。三是隨著國家經濟實力的壯大和現代科學技術的進步，為大規模集約化開發優勢資源，形成先進產能，實現后發趕超提供了優越的物質技術條件。

長期以來，新疆堅持實施以市場為導向的優勢資源轉換戰略已經取得了積極成效，成為全國重要的能源開發戰略基地和戰略通道，建成了全國最大的優質棉生產基地，為實現由資源大區向經濟強區的跨越積累了經驗、夯實了基礎。同時也應當看到，目前新疆經濟的開發密度同資源的富集程度相比還很不對稱，說明未來新疆特色優勢資源的開發，無論是內涵的優化，還是外延的擴張，都有著極為廣闊的發展空間。實施主體功能區戰略，就是要自覺遵循自然規律和經濟規律，把資源開發和生態環境保護密切結合起來，努力實現經濟持續發展和山川秀美雙贏的目標。

按照《全國主體功能區規劃》，新疆和大多數內陸省區市一樣，按照開發方式劃分省級層面的主體功能區只有重點開發、限制開發和禁止開發三類，在發展內容上則包括城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區三類。目前新疆總體上依然屬于欠發達地區，經濟總量在全國的占比只有1.3%，不僅與兄弟省區市西部發展的差距十分明顯，而且區內各地的發展也很不平衡，縮小差距的任務十分艱巨?；诖?，新疆實施主體功能區戰略，必須從實際出發，根據不同地區的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃、科學布局，著力形成人口資源環境和經濟開發相協調的國土空間開發格局。

2.新疆重點開發區域的多樣化發展。根據《新疆維吾爾自治區主體功能區規劃》，新疆重點開發地區覆蓋了59個縣市，其中包括國家層面的23個縣市和自治區層面的36個縣市。這些縣市都是新疆資源環境承載能力較強、經濟和人口的聚集條件較好，且開發程度領先、后發優勢突出、工業化城鎮化基礎較為扎實的地區，將其劃分為重點開發地區符合新疆的實際。但需要明確的是，按照主體功能區的開發內容，重點開發地區實際覆蓋范圍是這些縣市的主城區和工業園區，因此新疆重點開發地區在空間上呈“據點”分布態勢，具體分析這些縣市的開發情況，依然有著明顯的差異性和不平衡性。這就決定了新疆的重點開發主體功能區開發建設的具體目標、模式和路徑具有多樣性特征，必須因地制宜、分類指導，實現多樣化發展。

在新疆重點開發地區所涉及的59個縣市中，有26個分布在南疆地區，“據點”式分布特別突出，且大多是自治區層面的重點開發地區。這一狀況是長期歷史和現實的原因造成的，是新疆區域經濟不平衡不協調的突出“短板”。在當前情況下，特別是為全力打贏脫貧開發攻堅戰，必須按照第二次中央新疆工作座談會提出的要從國家層面進行頂層設計，實行特殊政策加快南疆發展的要求，應該將南疆地區的重點開發地區建設作為實施主體功能區戰略的重中之重，采取特殊的財政、投資、金融、人才等支持政策，通過全力推進農村勞動力轉移就業、大力發展并優化紡織服裝產業、推動建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境、加大國家和自治區新建先進產能布局的傾斜力度、積極支持兵團在南疆發展、著力培育中小城鎮群以及相繼擴展南疆重點開發地區覆蓋范圍等措施，扎實推動其更好更快發展。

天山北坡經濟帶是目前新疆經濟開發密度高、經濟增長速度快、發展質量好的地區，其中涉及到國家層面的重點開發的23個和自治區層面的10個縣市。著力建設好這一地區，不僅是新疆實施生態功能區戰略，提高新疆綜合經濟實力的關鍵環節，同時也在我國“一帶一路”倡議的實施中有著全局性的影響。但同內地發達地區的重點開發區域相比較依然有著較大差距，而且生態環境的壓力依然較大，轉方式調結構方面還存在不少薄弱環節，應當把提高發展質量擺在首要位置，堅持創新驅動發展，與全國同步全面建成小康社會。

自治區首府烏魯木齊市位于天山北坡經濟的核心地帶，是新疆生產力集中、科技教育發達、發展質量高的中心城市。2017年，新疆啟動了絲綢之路經濟帶核心區創新驅動發展試驗區建設，并把烏魯木齊市、昌吉回族自治州和石河子市現有的五個國家級開發區（高新區、農業現代示范園）作為首批重點建設區域。以此為契機，應當考慮“移植”國家層面優化開發地區的做法和模式，使其成為引領、示范、帶動全區高質量發展，并對西部鄰國具有較強輻射作用的創新高地。

3.新疆農產品主產區的拓展和優化。農產品主產區是保障農產品供給安全的重要區域，具有強化耕地保護、發展現代農業、落實強農惠農政策等主體功能。切實建設好、發展好農產品主產區，對于決勝全面建成小康社會至關重要。特別是從確保18億畝耕地“紅線”“把飯碗牢牢端在自己手中”的高度上看，這類功能區的覆蓋范圍廣、人口多，在新疆國民經濟體系中的基礎地位極為重要。

新疆是一個農牧業大區，農牧業在國民經濟中的基礎地位十分重要，不會因為其在生產總值中的比重降低而改變，目前農牧業仍然是新疆絕大部分縣市的主要甚至是支柱產業。扎實實施鄉村振興戰略，推動特色優勢農畜產品的規?；?、產業化發展，促進農業科學發展、農村繁榮興旺、農民富裕安康，堅決打贏脫貧攻堅戰是實現新疆社會穩定和長治久安總目標的重要任務。新疆的主體功能區規劃對新疆農產品主產區的劃分只有國家層面的“七區二十三帶”所覆蓋到的新疆的23個縣市，而沒有對自治區層面的農產品主產區作出具體規劃，使得新疆大部分事實上的農產品主產區沒有被自治區級的主體功能區規劃所覆蓋。因此，新疆實施主體功能區戰略，完全有必要拓展農產品主產區的范圍，細化特色優勢農畜產品的空間布局。

當前，新疆建設好農產品主產區，應當從各地實際出發，根據已經形成的棉花、糧食、特色林果以及現代畜牧業、設施農業、外向型農業等特色優勢產業的發展情況，不斷優化結構、科學布局，集中各種資源推動集約化、規?；a業化經營；應當堅持以新發展理念引領農業、用現代高新科學技術裝備農業、按市場經濟要求經營農業；應當大力發展特色優勢農畜產品深加工、精加工產業及副產物的綜合利用，進一步加強覆蓋城鄉的公共服務基礎設施建設，扎實有效地推進城鄉一體化進程。

另外，南疆四地州和西藏、四省藏區是我國三大集中連片深度貧困地區。其中南疆四地州覆蓋人口最多，是新疆脫貧攻堅中的硬骨頭，補齊這塊“短板”是打贏脫貧攻堅戰的重中之重。根據這四地州經濟發展的實際，應當將其作為重要的農產品主產區，把實施主體功能區戰略同脫貧攻堅明確結合起來，強力推動糧食、棉花、特色林果業、特色養殖、設施農業、特色旅游業、民族手工業的發展，著力形成能夠帶動貧困農民穩定持續增收的特色優勢產業體系。同時應當以大力發展紡織服裝產業為重要抓手，積極引導農村勞動力轉移就業，促進產業結構優化升級，確保農民持續穩定增收致富。

4.新疆重點生態功能區和禁止開發區的治理和創新。劃分重點生態功能區和禁止開發區就是要把國家生態安全作為國土空間開發的重要戰略任務。在國家和新疆的主體功能區規劃中，秉持尊重自然、順應自然的開發理念，對這兩類地區的覆蓋范圍都作出了明確清晰的界定。新疆由于地處亞歐大陸的腹心，干旱缺水、沙漠面積大，生態環境十分脆弱，因而這兩類地區空間覆蓋面大，多樣化特色鮮明，且大部分禁止開發的各類保護區都分布在重點生態功能區之中，空間重疊情況較多。隨著時間的推移，國家和自治區兩級自然保護區等需要禁止開發的地區越來越多，禁止開發地區覆蓋范圍不斷擴展的趨勢十分明顯。此外，新疆的重點生態功能區中有面積廣大的草原生態功能區和天然森林生態功能區。遼闊的草原既是維系綠洲可持續發展的生態屏障，又是發展草原畜牧業的重要基地。草食家畜養殖業也是新疆的一個重要特色優勢產業，發展前景十分廣闊?；谔烊徊菰@種生態功能區和畜產品主產區的雙重功能，應當在切實保護好森林、草原、水面、濕地等生態環境的基礎上，加快牧民定居步伐，實現傳統的草原畜牧業向現代畜牧業的華麗轉身。特別是針對長期超載放牧導致天然草原退化的現實，必須進一步加大天然草原輪牧、休牧、限牧、禁牧的力度，把提供生態產品作為主體功能，使綠水青山真正成為金山銀山。

結語

黨的十八大以來，我國相繼推出“一帶一路”倡議，京津冀一體化戰略、長江經濟帶戰略、深度貧困地區脫貧攻堅戰略等一系列重大舉措，對新時代促進我國區域經濟協調發展意義重大。隨著我國經濟由高速增長向高質量發展轉變，應當按照創新和完善宏觀調控，推動質量變革、效率變革、動力變革的要求，務實地解決好主體功能區戰略具體實施中存在的問題，扎實推動構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局，健全主體功能區配套政策體系。新時代的新疆正處在“船到中流浪更急、人到半山路更陡的時候，是一個愈進愈難、愈進愈險而又不進則退、非進不可的時候”。[5]必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞社會穩定和長治久安總目標，統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，堅持新理念為引領，不斷優化生產力空間布局，推進高質量發展，努力建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業的社會主義新疆?！耙詧匀缗褪男判?、只爭朝夕的勁頭、堅韌不拔的毅力，一步一個腳印把前無古人的偉大事業推向前進?！盵5]