青海省失地農民可持續生計問題研究

失地農民可持續生計問題一直是黨和國家及各級政府重視解決的問題并取得了良好成效，但由于各地區社會環境、失地農民自身特征、生存環境及當地經濟發展的支撐性等諸方面的差異使得失地農民問題的解決凸顯明顯的區域特征。在全面建成小康社會這樣一個新的歷史背景下，青海省失地農民可持續生計問題的解決既具備了前所未有的制度保障及政策支持同時也面臨著更大的挑戰。黨的十九大報告提出“我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，對于失地農民問題的研究也應從過去單純強調安置補償轉向可持續生產發展能力的獲得，從注重衣食住行的物質需求延伸到關注心理層面的精神需求，綜合考慮安置補償、社會保障、就業服務、心理調適等方面因素，探尋一條多維度的可持續發展道路。

一、失地農民

隨著城鎮化進程的不斷加快，城市規模擴張迅速，城市用地不斷向郊區擴展，農業用地非農業化，與此同時形成了一個特殊群體———“失地農民”。從字面意思上講，失地農民是指失去土地的農民。土地對于農民而言，具有不可或缺的意義和價值。其一，土地是農民維持日常生活的主要來源；其二，土地是農民獲得財產收入的主要手段；其三，土地是農民保障基本生活、就業、醫療、養老的主要載體。因此，農民土地被征收不僅意味著失去土地這一基本的生產資料，還意味著與土地相關聯的一系列財產權、就業權、保障權等權利的相繼喪失，更嚴峻的現實是面臨著另謀出路、重新就業和融入城市適應市民生活的各種困難和挑戰。

二、失地農民可持續生計

農民土地被征收之后的生存狀態可謂是：務農無地、就業無崗、社保無份，加上生活成本大大提高，這一類群體很容易陷入生活困境。因此，如何減少失地農民的致貧、返貧因素，使其具備持續、穩定的發展潛力，這是一個亟待解決的問題。學術界在研究失地農民可持續生計時，大多數學者都認同和引用了中國社會科學院社會政策研究中心課題組關于可持續生計的概念：“個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資本和有收入的活動。”筆者也贊同這一概念，但需要注意的是，研究失地農民的目的和初衷都是在城鎮化建設過程中盡快實現農業人口的市民化，使失地農民共享發展成果、享受市民待遇，成為真正意義上的市民。這就要求，一方面城市社會去接納和認可失地農民成為城市的一員；另一方面失地農民要接受城市居民的價值觀和生活方式不斷適應并融入到城市生活中。可以說，失地農民市民化的外在屏障是這一群體不能與城市居民共享社會保障、福利及一系列衍生權益，內在阻力是失地農民對自己市民身份的不認同和城市生活方式的不習慣。據此，筆者認為對于失地農民可持續生計的概念可做如下界定：失地農民個人或其家庭為維持和改善失地后的生計狀況所擁有和獲得的謀生能力、資本和有收入的活動，以及其作為市民的權益共享資格和義務承擔能力。

三、當前我國失地農民可持續生計分析框架

在失地農民可持續生計框架研究中，被廣泛推崇和采納的是2000年英國國際發展機構（DFID）構建的SL可持續生計框架。學者成得禮依據城中村失地農民的特點對DFID框架作了調整。細化了脆弱性背環境/背景和結構和過程轉變部分，并認為失地農民的可持續生計產出應當包括收入、福利、教育、發展四個方面。黃建偉在成得禮的基礎上，基于失地農民的脆弱性背景（失地、失業、失權、失保、失身份）建立了反映失地農民生計要素即資本、政策、能力之間關系的分析框架。也有一些學者在研究失地農民可持續生計時，修改了可持續生計框架的核心要素———生計五邊形，創建了只包括人力資本、金融資本和社會資本的三邊形生計模式。

目前，我國學者對于失地農民可持續生計理論的研究也初具完整性和明顯的創新性。但不足的是已有的研究仍然過于強調失地農民可持續生計的外在動力和外因影響，而忽略了對失地農民主觀能動性的喚起和生產創造能力的培養。據此，筆者認為失地農民的可持續生計框架仍具有進一步改良的空間（如圖）：一是失地農民生計資本應當包括：物質資本、金融資本、人力資本、社會資本四類。失地意味著土地這一關鍵自然資本喪失和以土地為依附的一系列金融資本和物質資本的缺失，但在征地過程中失地農民通過土地補償和房屋安置再一次獲得了金融資本和物質資本。也就是說農民失地后生計資本應當包括物質資本、金融資本、人力資本、社會資本四類；二是失地農民的內生能力中還應當包括適應能力。因為失地農民的可持續生計不單單指能夠擁有和獲得的謀生能力、資本和收入的活動，還應當包括失地農民在身份轉變的同時實現觀念上的認同，即具備適應新的居住環境和生活方式的能力，從而讓失地農民的生計需求從被動消極轉換為積極主動，并提高失地農民對生計可持續的自我責任意識；三是失地農民的可持續生計應當以獲得與市民同等的身份地位和社會福利等各項權益保障為目標。因為農民失地只是現象，失權才是本質。失地農民沒有地可耕種，生活居住方式與市民無差別，事實上他們已不再是農民而是城市居民。然而，在涉及城市居民所享有的具體權利上，這些“準城市居民”，卻處于非居民的待遇狀態。

四、青海省失地農民可持續生計解決思路

失地農民可持續生計的獲得既不能完全由國家和政府包辦，也無法由個別企業單位包辦，更不能由個人擔負全部責任，只有建立在責任分擔機制上的全方位發展路徑才能實現可持續發展。與此同時，保障失地農民的長期生活穩定，不僅應重點解決安置補償與就業和社會保障問題，而且還應將如何提高和刺激失地農民自身的主觀能動性提上日程，建立“經濟補償、社會保障、就業安置、創業引導、觀念轉變”五位一體的可持續發展模式。

（一）樹立并踐行可持續安置理念

城鎮化首先應當是人的城鎮化，只有為城鎮化的發展做出讓步和犧牲的失地農民群體的生活得以保障，未來可以期待，才能實現真正意義上的城鎮化。因此，無論是從制度的制定、體制的保障，還是社會管理等多角度都應當以失地農民生計的延續性、發展性、穩定性和共享性為目標和根本。與此同時，從失地農民實際需求出發，保障和實現這一目標。其一，創建多元化安置方式。目前我省的安置方式以“貨幣安置”為主。創建多元化的安置方式，既能避免貨幣安置的弊端又能為失地農民的后續生活提供更多的保障。比如留地安置，在耕地面積大幅下滑的背景下，不失為是一種政府和農民雙贏的安置模式。此外，應當進一步壯大集體經濟，促進集體資產保值增值，確保農民從集體經濟中受益，實現入股分紅等多種安置模式，為失地農民解決后顧之憂。其二，確保安置房質量。對正在修建的安置區提高審核標準，保證住房質量，對已投入使用的安置房進行全面篩查，根治漏水、裂縫、墻面脫皮等問題。同時在安置住宅的規劃上，應當既考慮居住要求又方便其出租或經營，從而提高失地農民的物質資本存量。其三，加強基礎教育。百年大計，教育為本。加強基礎教育，是失地農民后代完全脫離農民身份、徹底實現城鎮化的根本保證和有效途徑。

（二）經濟補償標準應考慮土地增值收益

土地發展權收益是在農用地轉變為建設用地的過程中，由于土地用途變更而引起的價格差異減去土地開發費用及利潤后的價格。也就是說：土地發展權收益=建設用地價格-農地價格-土地開發費用。在我國，根據土地發展權歸屬的不同，目前學術界有土地增值收益歸公、歸私、公私兼顧三種觀點。考慮到農民通過農地養護對土地發展權的歷史貢獻，筆者贊同第三種觀點，即土地增值收益公私兼顧，農民應當獲得土地收益的漲價部分。但我國農地年產值倍數法補償標準，實際上低估了農地所有權和使用權的價值，對農地轉為建設用地帶來的增值問題并未提及，土地發展權的缺位顯而易見，導致失地農民利益流失嚴重，對于失地農民極不公平。因此，我國征地補償標準亟待進一步提高：其一，土地征用補償必須考慮土地對農民的生產資料和社會保障雙重功能；其二，土地征用補償標準應當體現土地的未來增值效益。

（三）構建失地農民社會保障體系

土地不僅是最基本的農業生產資料，更是家庭社會保障的重要載體。因此，失地農民的征地補償在充分考慮土地社會保障功能的同時，應當通過構建失地農民的社會保障體系來實現對土地社會保障功能的有效替代。失地農民身份上由農民變為市民，在社會保障方面也理應享有與城鎮居民同等的待遇。從理論上講，失地農民社會保障體系應當包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等在內的完整的保障體系，但以我國及我省失地農民的實際情況來看，失地農民社會保障體系的建立及完善只能循序漸進，而養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障無疑是最為關鍵的部分。

1、養老保險。失地農民社會保障制度建設中，政府理應承擔起應盡的責任，目前普遍觀點認為，個人、村集體和地方政府應當按照3：4：3的繳費比例籌集資金。多數省份還考慮集體無力承擔的問題政府出資不低于30%，貴州為40%，寧夏和海南為50%，福建政府高達70%。因此，在我省集體經濟普遍薄弱的情況下，政府應當承擔更多的責任。因為從本質上看，土地出讓金收益是地方財政的重要資金來源，政府有責任和義務妥善解決因政府征地行為而失地的農民生活和養老問題。

2、醫療保險。對于收入不穩定的失地農民而言，因病返貧、因病致窮的現象較為普遍。除了給予失地農民同等的城鎮醫療待遇之外，可以建立失地農民醫療救助基金，對失地農民提供更多的醫療救助。

3、失業保險。農民失地等同于失業，需要再次就業。此外，失地農民再就業后失業率也普遍較高。因此，建立失地農民失業保險，可以提升失地農民抵御風險的能力。

4、最低生活保障。農民失地后的最低生活保障不應再參照農村最低生活保障標準，而應納入城鎮最低生活保障范疇，提高最低生活標準，做到“應保盡保”。

（四）加強就業培訓力度

就業是解決失地農民生存和發展的重要途徑，就業需要具備一定的勞動技能，獲得勞動技能的最直接最有效途徑是就業培訓。因此，就業培訓應當更加注重講求實效：1、將就業培訓環節前置，在預征地公告階段著手就業培訓和就業指導。爭取在完成征地的同時實現失地農民的“再就業”，并防止在過渡階段長時間的閑坐在家養成懶散的習慣。2、注重失地農民培訓的實效性。其一，針對不同地區失地農民的實際需求，自下而上地制定培訓計劃。為了便于失地農民根據自身狀況選擇培訓項目可以推行先培訓報銷費用等方式；其二，將培訓與就業掛鉤，提高就業率。把失地農民納入城市就業服務體系，搭建失地農民就業平臺，為失地農民提供更多的崗位需求信息；其三，加強與企業之間的交流與合作，讓企業根據需要組織培訓并解決后續就業問題。3、就業培訓和指導以中青年為主加強45歲以上人員并兼顧婦女。其一，針對有一定文化程度、就業欲望強烈的中青年可以與職業技術學校合作，進行全脫產的1- 3年的中長期技能培訓；其二，對45歲以上還具有勞動能力的人員，結合實際進行就業培訓并拓展就業渠道，比如園林綠化、荒山治理等技能要求不高的崗位；其三，開設針對家庭婦女的相關培訓，如民族工藝制作、家政服務等。問題的關鍵是要拓展銷路、打開市場，凸顯培訓所能帶來的經濟效益，從而帶動參加培訓的積極性。

（五）跟進創業引導服務

創業的積極意義不僅在于能解決個人生計問題更重要的是能提供更多的就業崗位。創業能力不足及創業資金短缺是最大的障礙。1、加大創業培訓力度。通過創業培訓，提高失地農民個人素質，提高創業機會，引導失地農民自主創業。培訓內容應當包括三個層面：其一，國家和地方政策解讀。其二，金融和經濟知識教育。其三，開展創業規劃設計等實訓課程。2、建立創業引導服務中心。延長創業指導周期。創業是一個持續的發酵的過程，因此創業指導不能以“創業”為終結點。而應該對創業過程中所能遇到和預見的難題進行持續指導。此外，可以成立失地農民創業孵化園，選擇小微企業甚至個體經營者入園孵化，在資金、審批、信息、宣傳等方面給予支持，著力打造以失地農民為主體的創業孵化基地。3、加大創業資金扶持力度。一是政府提供財政支持，創立創業發展基金。制定“失地農民創業專項引導資金管理辦法”，對發展勢頭較好的項目經過評審后給予一定的資金支持，以此扶持和引導失地農民自主創業，以創業帶動就業；二是金融機構設立失地農民創業貸款專項基金。政府與金融機構協調，出臺失地農民貼息貸款專項資金，適當放寬貸款條件，提高貸款額度；三是協調相關部門給予優惠政策。在工商、稅收等方面均對失地農民適當放寬條件，充分調動失地農民自主創業的積極性。4、發揮精英人物和致富能手的引領示范作用。加強對致富能手的宣傳、獎勵、示范和學習交流活動，充分發揮示范引領作用，開發更多的就業崗位，帶動更多的人自主創業。

（六）轉變失地農民自身觀念

城鎮化進程中失地農民市民化的過程是被動的，即土地被征收后再進入城鎮化、社會化的過程。因此，除了在政策的制定、體制的保障層面去除失地農民身份標簽之外，還應當從心理層面進行疏通和引導，使其盡快融入到城市生活中。

1、提高個人修養。生活方式的變化帶來的是生活習慣的改變，從以往無拘無束、相對自由的庭院生活到現在較為密集的集中居住，給失地農民帶來極度不適應感，從而也造成鄰里之間矛盾不斷、業主與物業之間關系緊張等現象。因此，管理服務部門應當以群眾喜聞樂見的形式宣傳《物權法》《物業管理條例》等有關物業管理、鄰里關系等方面的法律法規。同時，加強基本道德行為規范的宣傳，提高居民個人修養，引導失地農民適應城鎮生活。

2、創新社區管理服務。（1）構建網格化管理服務體系。集中安置區一般占地面積較大，安置人口較多。可以構建網絡化服務體系，加強社區管理，提高服務水平。（2）營造積極、健康、向上的社區文化氛圍。豐富文化生活，開展各類生活技能和勞動技能比賽，進行五好家庭、文明家庭等評比活動，增加失地農民的歸屬感和幸福感，營造積極向上的生活氛圍。

五、結語

失地農民問題的本質解決無論是從政策扶持和制度保障上還是從社會關切和自身認同上都應當以如何讓失地農民獲得和維持可持續生產發展能力的角度為出發點，讓失地農民去面對和接受城鎮化的結果、引導其積極適應和融入城市生活，并培育和開發其可持續發展的生產創造能力。而這一問題的解決絕不僅僅依賴于某一制度或某一決策的出臺，這是一個艱難、曲折、漫長的過程，但又是一個可以實現并且值得我們努力的過程。需要強調的是，城鎮化絕不僅僅意味著城市人口數量的增長、GDP產值的上揚，更不意味著農民住上樓房、改變戶籍，而是指城鄉經濟發展同步化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民權益保障對等化。正如十九大報告所指：我們要始終把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，保證全體人民在共建共享發展中有更多的獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。

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（作者簡介：蘭措卓瑪，女，藏族，中共青海省委黨校法學教研部副教授。研究方向：民商法、社會法學。）