抓住新時期發展機遇加快內河航道基礎設施建設

1 內河航道取得的歷史性成就及認識

航道是發展內河運輸的基礎。進入新世紀以來，經濟社會持續快速發展，推動了內河運輸比較優勢的逐步顯現，為適應內河運輸需求快速增長的需要，內河航道投資由2000年的45億元增加到2017年的377億元，有力推動了以“兩橫一縱兩網十八線”為核心的三級及以上航道建設。截至2017年底，三級及以上航道通航里程達到1.25萬公里[1]，是2000年的1.5倍，特別是在干線航道等級提升、通航樞紐建設方面取得了歷史性成就。其中，長江干線依托長江口整治和三峽工程，使航道等級、通航能力大幅度提升，基本解決了中游、上游瓶頸河段通航問題，實現了除上游宜賓至重慶段為三級航道外，重慶以下全部為一級航道，2017年長江干線貨物通過量25.0億噸，成為世界上運輸最繁忙的河流。舉世聞名的三峽五級船閘，設計和施工建設達到了多項“世界之最”，2017年三峽船閘通過量1.38億噸（含客船折算量）；西江航運干線通過實施擴能工程，已達到二級航道標準，修建了西津、貴港、桂平、長洲等船閘，其中長洲四線船閘設計年單向通過能力1.36億噸，2017年貨物通過量達9880萬噸；京杭運河通航條件顯著改善，山東段為三級航道，江蘇蘇北段為二級航道、蘇南段“四改三”工程全面推進，浙江段為四級或五級航道。京杭運河蘇北段沿程共設有10個航運梯級，分布28座大型船閘，2017年蘇北運河十個梯級船閘累計貨物通過量15.90億噸。

內河航道等基礎設施的改善，進一步推動內河運輸比較優勢的發揮，2017年內河船舶完成貨運量37億噸、周轉量1.5萬億噸公里，2000-2017年分別實現了年均10.4%、14.3%增長，占全社會貨運周轉量比重達到7.6%，較2000年提高4.1個百分點；貨物平均運距從226公里增加到403公里，進一步發揮了邊際成本低、大宗貨物長距離運輸的比較優勢；船舶大型化快速推進，機動貨船平均噸位由2000年的79噸猛增到2017年1244噸，有力促進了沿江電力、冶金、石化、汽車、裝備制造業等產業集聚發展和物流成本的降低。

2 新時期加快內河航道基礎設施建設的新機遇

內河運輸的技術經濟特性，決定了其運能大、占地省、能耗低、環境友好、樞紐功能強、休閑娛樂功能強和邊際成本低的比較優勢，當前正處于這一比較優勢全面顯現、不斷發揮和供給側結構性改革與國家擴大有效投資的雙重戰略機遇期。

2.1 比較優勢全面顯現和不斷發揮的戰略機遇期

在19世紀中期到20世紀中期的100年，歐美在陸路運輸尚未充分發展的背景下，通過百年基礎設施投入形成了高等級航道框架，并通過制定經濟政策、完善法規和技術標準、推動技術進步、保護生態環境等措施，形成今天發達的內河運輸系統。我國內河運輸是在陸路運輸優先發展的背景下逐步推進的，這與歐美內河運輸發展進程明顯不同。基于對我國經濟社會發展定性判斷、內河運輸比較優勢發揮環境分析和內河運輸自身發展趨勢分析，筆者在2000年前后研究中，提出了我國水資源相對豐富地區，隨著經濟社會的發展，內河運輸比較優勢在不同地區將逐步顯現（如表1所示），并提出了到2020年內河運輸優勢基本發揮、2040年為內河運輸優勢充分發揮的戰略目標。這一分析定性回答了2000年前內河運輸為什么不被重視、發展緩慢而曲折，也解釋了2000年后為什么會得到快速發展，新世紀頭20年是內河運輸優勢顯現、逐步發揮的戰略機遇期，后20年是全面發揮的戰略機遇期，當前正處于內河運輸優勢全面顯現、到基本得到發揮的關鍵時期，也是集中進行建設、全面改變內河運輸基礎設施面貌，為優勢全面發揮奠定基礎的戰略機遇期[2][3]。

隨著區域經濟布局的調整，沿江等中西部地區經濟快速增長，2005年后內陸省份經濟增速更是持續快于沿海地區，特別是隨著部分產業從東部地區向中西部轉移，下游地區運輸需求增速減弱、結構優化，但中游、上游地區需求保持較快增長。據統計，近5年來，長江內河港口吞吐量年均增速上游地區7%、中游地區6%、下游地區3%，進一步說明未來一段時期內河運輸優勢全面顯現和逐步發揮中，要求在繼續有序推進干線航道治理基礎上，加快中上游航道系統建設與治理，解決長期以來通航樞紐制約、支流等級不高、缺乏水系溝通等航道基礎設施建設問題。

表1 我國不同地區進入內河優勢顯現期時間表

2.2 供給側結構性改革與國家擴大有效投資的戰略機遇期

補短板是深化供給側結構性改革的重點任務。內河航道基礎設施相對滯后，長期存在三級及以上航道占比低、部分航運樞紐供給能力不足甚至斷航等問題，是綜合運輸體系中的短板。未來一段時期，內河運輸仍處于提升基礎設施供給能力、提高運輸服務質量并重的戰略機遇期，加快發展內河航道基礎設施建設是交通運輸領域深化供給側結構性改革的重點任務。

在看到中華民族偉大復興帶來重大機遇的同時，也要看到經濟運行穩中有變、變中有憂，外部環境復雜嚴峻，經濟面臨下行壓力，為實現我國經濟社會發展目標，有效投資依然是“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”十分重要的手段。當前內河航道基礎設施尚不能適應經濟社會發展的需要，與《關于印發公路水路交通發展三階段目標的通知》（交規劃發，〔2001〕265號）中提出的航道基礎設施目標也有巨大差距，加強內河航道基礎設施工程建設不但能夠有效拉動投資，也有利于優化運輸結構，發揮內河運輸比較優勢、支持沿江發掘產業發展潛力，促進區域協調發展。

3 我國內河航道基礎設施建設面臨的挑戰

新世紀我國內河基礎設施建設取得了巨大成就，但也暴露出如下問題：一是三級及以上航道不足。三級以上航道可以有效發揮內河運輸邊際成本低的經濟優勢[1]，2017年我國三級及以上航道僅占等級航道的19%，絕對水平不足美國（降雨量、陸地面積與我國相當）二分之一，占比也遠低于歐洲占比48%的水平，建設速度也長期低于預期目標（對比如圖1所示）。二是部分樞紐通過能力不足的矛盾突出。如三峽船閘貨運量2011年已突破設計通過能力（1億噸），2017年達到1.38億噸，船舶排隊平均待閘時間106小時，如何解決通過能力的瓶頸制約問題，長期處于論證中。三是部分樞紐未同步建設通航設施造成斷航。有些支流在建設水電站時未同步建設通航設施造成斷航，給內河航運發展帶來了致命影響。北盤江-紅水河的龍灘樞紐和右江的百色樞紐就是其中的典型代表。四是缺乏水系溝通，內河運輸邊際成本低的優勢尚未充分發揮。新中國成立以來，各地也在不斷呼吁建設贛粵運河、湘桂運河等實現長江、珠江水系的溝通，但一直未從國家層面進行系統前期研究工作和制定相應規劃。解決我國航道基礎設施上述問題涉及多方面因素、面臨諸多挑戰。

3.1 階段的建設規劃難以有效保護內河運輸資源

內河航道對水資源、橋梁凈空資源、線位資源、水利樞紐等具有極強的依賴性，這些資源一旦被利用，再調整的經濟代價十分巨大，甚至在經濟上不可行[2][3]，客觀上要求通過長遠規劃有效保護航運資源，適應我國陸路交通優先發展、內河運輸比較優勢逐步顯現的歷史進程。由于種種原因，我國規劃大都是立足現實發展的階段建設規劃，《全國內河航道與港口布局規劃》也僅規劃到2020年，遠沒有達到交通部2002年“關于印發公路水路交通發展戰略的通知”和“公路水路交通發展三階段目標”長遠目標，缺乏對內河運輸資源綜合開發與保護規劃，使陸路交通橋梁凈空資源，水利樞紐通航等級、能力一直是制約我國航道基礎設施建設、提升等級的主要因素。例如，金沙江下游向家壩配套建設了升船機但等級低、通過能力小，溪洛渡水電站僅規劃有通航設施布置線但并未開展設計和建設工作，白鶴灘、烏東德兩樞紐在規劃和前期設計階段均未考慮設置通航設施。

3.2 水資源綜合利用協調機制有待完善

水資源綜合開發要求要統籌兼顧防洪、灌溉、供水、發電、航運和漁業等功能，受部門、地方對水資源的不同需求驅動，造成了在水資源開發中形成的合力不足，兼顧不夠，發展內河水運的協調難度大，在相關資源綜合利用中的長期弱勢地位沒有改變，缺乏類似于歐洲萊茵河航運中心委員會等對于河流等核心資源進行統籌管理的協調機構，協調困難，航道一致性、連通性差，成為內河航道基礎設施資源供給長期面臨的挑戰，也是2020年實現《全國內河航道與港口布局規劃》的挑戰之一。

3.3 航道基礎設施建設投資需求巨大，資金來源保障面臨挑戰

隨著國民經濟的發展和內河運輸比較優勢的不斷顯現，內河航道基礎設施投資不斷加大，2017年達到約400億元，資金來源包括預算內資金、專項資金、國內銀行貸款、外資、地方自籌，以及企事業單位資金等，但仍難以滿足航道建設目標的需求。按這一投資規模估算，僅可實現2020年目標的60%左右，難以適應航道集中開發、由干線治理為主向干線支線并重轉變的需要，特別是經濟欠發達的中西部地區，地方融資能力不足，又面臨解決三峽通航樞紐能力制約問題和實現水系溝通等，資金需求量巨大，如何進一步加大政府投資、拓寬與保證資金來源，仍是長期面臨的挑戰。

4 加快內河航道基礎設施建設的關鍵舉措

4.1 統籌航道資源，制定長遠發展與資源保護規劃

按照《航道法》要求，國務院發布全國航道規劃，交通運輸部發布流域航道規劃、區域航道規劃。在徹查內河水資源、航道資源、建港岸線資源基礎上，切實按照可持續發展要求，堅持以水資源綜合效益最大化為原則，堅持資源利用和保護并重，統籌防洪、灌溉、供水、發電、航運等功能，在現有“兩橫一縱兩網十八線”高等級航道網基礎上，充分適應長遠經濟社會發展對內河運輸需求，科學合理編制具有終極性和航運資源保護特征的規劃，切實發揮規劃對航道建設與航運資源保護并重的作用。

4.2 實施四大工程，全面提升供給能力、完善供給結構

在當前補基礎設施短板的形勢下，要抓住時機，加快實施千噸級航道倍增工程，三峽水運新通道能力適應工程，龍灘、百色等樞紐斷航復航和京杭運河黃河以北復航工程，研究推進水系溝通工程，全面提升內河航道基礎設施供給能力、完善供給結構。

一是實施千噸級航道倍增工程。按照“關于印發公路水路交通發展戰略的通知”和“公路水路交通發展三階段目標”，在現有1.25萬公里千噸級內河航道的基礎上，抓住當前供給側結構性改革和“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”的歷史機遇，加大內河航道有效投資，補足航道基礎設施短板，就是在繼續有序推動干線航道建設的同時，加快實施中西部地區長江、珠江水系主要支流的航道整治建設工程，實現千噸級航道倍增的目標。長江水系加快岷江、嘉陵江、烏江、漢江、湘江、沅水、贛江、信江等支流航道梯級渠化和整治，積極推進渠江、松西-澧資等航道建設。珠江水系加快提升北盤江-紅水河、柳黔江航道等級，進一步推進左江、南盤江、北江、東江、賀江等航道建設。繼續加快新萬福河等京杭運河支流航道建設。

二是實施三峽水運新通道能力適應工程。三峽水運新通道是深入實施長江經濟帶發展戰略，破解三峽樞紐運輸瓶頸制約的重要舉措。工程實施后，預計三峽樞紐單向通過能力至少可增加一倍以上，將極大地促進中上游地區經濟社會發展。

三是實施龍灘、百色等樞紐斷航復航和京杭運河黃河以北復航工程。加快推進龍灘樞紐1000噸級通航工程，盡早解決百色樞紐通航設施建設滯后問題，解決珠江水運發展的“痛點”。貫徹落實習近平總書記關于大運河歷史文化保護傳承、大運河文化帶建設的重要指示精神，結合南水北調工程，以特色文化水上旅游客運為主，逐步恢復京杭運河黃河以北段航運功能；結合區域經濟發展需求、水資源綜合利用和穿黃工程，深入研究京杭運河黃河以北段恢復貨運的可行性，進一步增強京杭運河戰略通道作用。

四是研究推進跨水系溝通工程。貨物運輸距離越長，內河運輸邊際成本低的優勢更加顯現，內河運輸的經濟競爭力越強。內河運輸受水資源制約，航道網路密度提高十分緩慢，開挖運河實現水系溝通是提高航道連通度、進一步延長內河運輸距離的重要途徑。結合引江濟淮工程加快江淮航運溝通。加強贛粵、湘桂、浙贛、平陸等水系溝通運河線路及梯級建設的前期研究和資源保護，適時啟動具備條件的跨水系溝通工程建設。

4.3 修訂內河通航標準，加強內河航道維護與管理

一方面長江、西江干線等航道建設取得明顯成效，航道條件不斷改善，通過能力不斷提升，與此同時橋梁、水利樞紐、港口碼頭等與通航有關設施不斷增加。另一方面機動船代替駁船成為了內河主力船型，且船舶大型化取得顯著進展，油船、化學品船等專業化船型快速發展。現有通航標準與實際航道條件及船型已有較多不適應之處。應充分考慮航道條件改善與船舶大型化發展實際，結合水資源情況，審視內河航道等級、能力劃分依據和方法，修訂現有內河通航標準。隨著建設及整治航道的大量增加，航道維護的任務逐漸加大，費用增加，要求提高航道養護技術，健全航道養護管理機制，切實維護、鞏固航道建設成果，保障航道暢通。

4.4 加快推進航道綠色化、數字化發展

樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，將綠色發展理念貫穿內河運輸規劃、建設、發展等各個領域，嚴格執行航道規劃及建設項目環境準入，治理、修復水生態環境，推進航道沿線水上綜合服務區建設，有條件的地區統籌規劃建設航道沿線配套景觀，使航道成為提升人民群眾生活品質的一道靚麗風景線和旅游觀光走廊。緊跟智能船舶、智能航運發展步伐，加快航道數字化發展，為水路運輸高效、安全、節能提供實時、精確、便捷的航道信息服務。目前長江在電子航道圖、數字航道建設方面已取得顯著進展[4]，充分發揮長江航道在全國內河航道的龍頭作用，推動全國內河電子航道圖網絡體系以及數字化航道法規規范標準體系建設。

4.5 中央政府為主加強內河航道基礎設施建設投資

為了實現內河航道基礎設施目標，年投資規模需要達到約700億元。內河水運基礎設施建設資金需求大，具有顯著的環境友好、節約土地資源正外部性，因此絕大部分國家都是由政府提供資金建設的。例如，美國財政部設立了內河航道信托基金用于投資基礎設施的建設或大型修復項目，經營與維護成本仍由聯邦納稅人承擔。德國內河建設投資主要由政府完成，航道建設項目國家投資占65%以上，政府還以土地補貼航道投資，以減輕航道籌資壓力。

另一方面，經濟欠發達的中西部航道建設需求巨大，地方政府投資實力有限。因此，建議對列入規劃內的內河基礎設施建設項目，結合交通運輸領域財政事權和支出責任劃分改革情況，調整現有政策給予積極支持，由中央政府為主進行投資建設，充分調動地方政府和市場主體的投資積極性。創新政策引導方式，研究設立內河水運產業基金，為內河航道基礎設施建設提供資金保障。