全域土地綜合整治助力鄉村振興戰略研究
——以溫州市為例

葉珊瑚 林友若

（溫州市土地整治中心，浙江 溫州 325000）

黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的總要求，加快推進農業農村現代化[1]。浙江省委、省政府按照習近平對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神，提出了“站得高一點、看得遠一些、謀得深一層來謀劃推進鄉村振興”的總體要求，部署開展全域土地綜合整治與生態修復工作[2]。溫州市在中央和浙江省委的領導下，開展土地利用現狀和潛力調查工作，編制村莊規劃方案，作為鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程的規劃依據[3]。溫州市實施城鄉建設用地增減掛鉤，優化城鄉土地利用格局，促進美麗宜居鄉村和農村美好生活建設。確保溫州市到2021年，啟動鄉村全域土地綜合整治和生態修復50個，建設用地復墾533.333 hm2，墾造耕地面積306.667 hm2。通過全域化整治優化土地要素，為鄉村振興夯實基礎。

1 溫州市全域土地綜合整治存在的問題

全域土地綜合整治是實施鄉村振興的有力抓手，是落實耕地保護的有效手段，是實現農村強、農業美、農民富的有效途徑。但在溫州市全域土地綜合整治工作推進過程中存在一定的問題。

1.1 政策限制

溫州市人均建設用地不足，農村建設相對散亂，在永久基本農田劃定時沿建設用地邊界劃定，造成農用地不連片。要想達到耕地連片度高、農民宅基地集聚，就必須騰挪村莊內建設用地，優化空間，調整永久基本農田范圍。但目前只有國家重大項目才可報國務院審批，申請調整永久基本農田。

1.2 地類不符

通過前期調查發現，個別整治項目范圍內存在二調地類與現狀不符的情況。例如，現狀為宅基地但地塊較為分散，由于二調精度問題，造成二調地類是林地或耕地；對山坡上的耕地，二調為耕地實地調查為林地。這就難以做到耕地和基本農田數不減少。

1.3 資源不多

“十二五”以來，溫州市已實施墾造耕地0.828萬hm2，旱地改水田0.173萬hm2，耕地質量提升項目0.283萬hm2，建設高標準農田10.009萬hm2，土地整治后備資源在急劇減少。如果執行“十二五”以來已經實施土地整治的項目不可以再立項實施土地整治政策，實施全域土地綜合整治項目內的耕地無法實施提質改造，在一定程度上影響該項政策的實施效果。

2 探索“土地整治+”路徑

傳統意義上的土地整治更多局限于擴大農田規模。新常態背景下，全域土地綜合整治不僅表現為居住環境和公共服務等物質層面的提升，更體現于充滿活力的產業、獨特的文化、有序的治理體系等深層次復興。

2.1 加深謀劃，突出一個“全”字

溫州市將在政策宣傳、項目整合等方面不斷深化，集中相關鄉村振興項目的政策、資金實施全域土地綜合整治，力求實現“全域”。科學編制村土地利用規劃，引導農村建設用地減量化和集約化、農用地規模經營化和成片化。對人均村莊建設用地少于80 m2的，建議適當增加村莊建設用地規模；人均村莊建設用地大于90 m2的，則逐步減少規模，為促進土地利用精細化管理和實施農村全域整治打下基礎。

2.2 加強督考，落實一個“責”字

根據溫州市委、市政府的考核安排，2019年溫州市啟動實施11個以上全域土地綜合整治項目，并將該項工作列入2019年市政府重點工作，對縣（市、區）功能區實施考核、考績。要求各地黨委、政府主要領導高度重視，確保落實考核責任。

2.3 資金補助，做好一個“扶”字

溫州市正在開展產業政策清理，包括農口資金的補助政策的清理、整合、再安排。溫州市土地整治中心已建議市政府在農業口專項資金中為區域整治項目專門安排一部分資金。對納入省市任務的全域土地綜合整治項目，取得村土地利用規劃批復并通過驗收的，給予適當的資金獎勵。

3 溫州市全域土地綜合整治工作建議

3.1 加大政策扶持力度

對實施全域土地綜合整治的項目，允許優化、調整項目區內永久基本農田，同時明確調整路徑，建議在實施方案評審后報縣級人民政府審批，在省國土資源廳備案。

3.2 放寬地類認定標準

對實施范圍內的實地調查與二調不符的區塊，由縣級政府組織相關部門，組成聯合調查組，對現狀地類進行調查認定，出具認定意見。確實屬于歷史形成的建設用地或其他非耕地地類的，允許實施土地整治，產生復墾指標、耕地占補平衡指標專項用于鄉村振興項目。

3.3 強化資金補助

省級設立全域土地綜合整治專項補助資金，對實施全域整治項目的村進行專項補助。同時，建議出臺全域整治項目成效評估導則，專項補助資金不僅僅針對列入省實施計劃的項目，每年對各市上報的完成驗收的項目開展成效評估，擇優補助形成競爭機制。

3.4 明確流程和標準

出臺全域整治項目規劃編制、成效評估導則，確定立項、審批、驗收權限和流程，明確相關必要的量化指標，更好地指導地方開展全域土地綜合整治工作。