林地流轉中的風險控制探討

江小牛

（桐城市林業局，安徽 桐城 231400）

林地是土地的重要組成部分。林地流轉是指在不改變林地所有權和林地用途的前提下，按一定程序，通過招標、拍賣、協議等方式，有償或無償地由一方轉讓給另一方的行為。依照我國現行立法，林地所有權屬于國家和集體，不能進入市場流通領域進行流轉。因此，林地的流轉即指林地使用權的流轉。進入新時代，林地流轉得到了人們的廣泛重視，因此做好林地流轉風險控制具有重要意義。必須充分分析林地流轉風險，通過實施相應措施，有效應對風險，實現林權的合理規范流轉，使其順利流向經營更有效率的農戶或企業，優化資源配置，最大限度地實現其開發利用價值。

1 林地流轉面臨風險的具體表現

1.1 林農在林地流轉中存在的風險

1.1.1 程序不規范，引起新的林權糾紛。在林地流轉中，林地流入方會先與當地村組干部達成協議，再去做農戶的工作，并沒有充分征求農戶的意見，流轉的底價不公開，分配方案不公開，集體統一經營的林地沒有經過評估，往往以很低的價格將林地流轉，從而造成集體資產的流失。

1.1.2 經營不守法，造成林地結構破壞。有的流入方在取得林地使用權后，不經過批準或不經過林地所有權人的同意，擅自改變林地用途，用于非林建設謀取非法利益，造成到期后農民無法經營的風險。

1.2 流入方在林地流轉中存在的風險

1.2.1 過度規模流轉，資金鏈斷裂。林地流轉的目的是要促進規模經營，而在規模經營實施后，林業風險而被同步放大，應對風險的困難也同步增加。不可否認，經營管理得當的規模林業可以提高風險抵抗能力，但規模林業必然面臨比傳統家庭承包更大、更多的經營風險。大規模流轉林地會有一筆很高的林地流轉成本，而林木生長周期長，很難在短期內彌補這些成本。盲目拿地的代價就是持續虧損，導致資金鏈斷裂，投資失敗［1］。

1.2.2 技術儲備不夠，導致投資失敗。面對科技發展的日新月異，市場競爭的日趨激烈，要實現林業經濟的持續、快速、健康發展，需要林地經營者加強技術創新，著重發展林業技術。但是，大部分企業多是初涉林業行業，對林業不夠了解，更談不上技術創新。同時，如果不能處理好試驗、示范、推廣的梯次推進步驟，新技術、新品種、新工藝以及新機械的引進、應用也存在風險。

1.2.3 管理經驗缺乏，生產難以為繼。由于林業生產不同于工廠化作業，難以實現集中生產、現場監督，使得其面臨著巨大的管理漏洞風險。同時，由于管理者缺乏經驗，容易造成工人偷懶窩工現象，難以保證高產高效，甚至造成嚴重虧損，使得生產難以為繼。因此，管理風險也是大規模流轉林地的風險之一。

1.3 地方政府在林地流轉中存在的風險

1.3.1 林地過度集中，影響社會穩定。企業流轉獲得的林地實際上是諸多農戶林地的集約，甚至是整村、整鄉林地的集中流轉。這意味著大量農戶的土地收益集中維系在一個或少量林業企業，而這些林業企業的地租繳納義務一般主要倚靠信用，并無其他擔保。當林業企業出現經營障礙導致現金流緊張或基于其他因素導致企業可持續性出現問題時，諸多農戶的可期待利益會處于被違約風險中。一旦地租大量違約，失地農民的群體性糾紛隨之而來，造成社會矛盾高發，從而影響社會穩定。

1.3.2 林權抵押融資，林農權益受損。有的企業以投資林業為名，在農戶流轉林地中采取一年一付租金的方式，利用國家支持林業發展的有利金融政策辦理林權證后，立即以其抵押融資，導致后續資金難以跟上，企業無法繼續經營。最終，金融部門收回林權，導致林地租金無人支付，社會矛盾突出。

2 有效控制林地流轉風險的措施

2.1 充分發揮政府作用

林權流轉的目的是使“資源變資產”，盤活林業資源。但是，流轉程序不規范和法律法規不完善等問題，制約了林業發展。只有規范流轉程序，及時修改和完善法律、法規及政策，才能促進林業的健康發展，減少林地流轉中的風險因素。

2.1.1 完善法律法規。為了和當前林地流轉市場的實際發展需求相適應，必須制定針對性的流轉方法。對于市場交易活躍地區，只要商品林與特用林、防護林等公益林地具有明確的產權，那么以林地現狀、用途以及經營目的不改變為前提條件，就可以允許對林地使用權進行流轉。同時，應該完善林地流轉與承包法律制度，核實承包人的各種信息，如技術經驗、經濟實力等，避免因虛假經營而對林地資源進行浪費或者利用林地炒賣方式獲得利益。另外，按照國家有關文件精神，凡在林權流轉中采取分年、分期支付林地流轉和交易價款的，一律不得辦理林地使用權變更登記手續，不得將該林地使用權進行抵押貸款。為防止各種資金以投資林業為名炒賣林地或者操縱價格進行投機活動，要嚴格控制林地流轉的間隔時間。再次流出同一塊林地的時間間隔原則上不得少于1年。

2.1.2 規范調查評估。林業主管部門要加強對森林資源調查和資產評估機構的管理和監督，對受到流轉方指使而違反政策規定和職業操守，隨意低值高評或高值低評森林資源資產的評估機構，其評估報告無效，林權交易機構不得受理和掛牌交易。

2.1.3 加強后續監管。林業主管部門應該切實加強對林地、林木流轉交易的后續監管［2］。對已經辦理林權流轉的山林，合理建立臺賬，掌握實情，跟蹤管理。嚴肅查處受讓方擅自改變林地性質、濫砍濫伐林木，或者對2年內不進行造林管護造成林地荒蕪的行為，一經查實，限期整改，逾期不改的一律依法解除流轉合同，林權出讓方可收回林地，一切損失由林權流轉受讓人自行承擔。縣級林業主管部門要建立健全造林保證金制度，在辦理林木采伐審批時，與經營者簽訂伐后造林更新責任書，確保經營者能按時、按標準完成采伐跡地更新，使林地流轉真正達到保護和培育森林資源的目的。

2.1.4 約束政府職能。為了避免委托—代理關系出現變質情況，應該做好基層機構職能約束工作。應該在村民小組探討通過后，明確村級林改方案，清楚界定林地產權，避免林地流轉過程中因產權模糊而導致糾紛或者鄉鄰矛盾的出現。同時，在實際流轉過程中，應該嚴格遵守相應程序，保證在得到2/3村民同意的情況下實施流轉項目，尊重村民的監督權、決策權、參與權以及知情權。另外，林地性質與用途應該由村級管理機構審核，其余內容則可以由林權交易中介開展，從根本上杜絕不當干預的出現，為農戶經濟利益提供有力保障。

2.2 加強林地經營管理

2.2.1 詳細調查論證，科學防范風險。進行詳細的調查論證是搞好林地流轉的一個重要程序和環節，是防范投資風險、提高經營效益的前提。首先要對林地的地理位置、土壤環境、自然資源狀況進行詳細調查，根據調查結果選擇適合當地環境要求的品種和項目；其次，要準確把握市場方向，根據自身的經濟實力、技術能力和管理水平，流轉合適的林地規模，把握正確的市場方向，充分利用各種自然資源，促進林業更好發展，獲得最大經濟效益。

2.2.2 創新經營方式，分散經營風險。一是發揮林地的綜合效益，采取符合林業經營模式，長短結合，建立風險互補的經營結構。二是將現代林業的生產要素與經營模式相結合，并通過對規模經營與利益聯結的利用，促進林業企業、家庭林場以及林業專業合作社之間形成林業經營聯合體，實現品牌、技術、農資、信息、金融以及供銷等方面的共享，促進產業化快速發展，抱團取暖，共同發展，加強抵御風險的能力。

2.2.3 購買保險防范，實行風險轉移。省級林業部門應該加強和金融部門的聯系，共同制定促進林業投融資改革方法，鼓勵金融機構開發與林業特點相符的信貸產品，制定并完善林權抵押貸款制度。同時，需要明確指出，森林資源屬于發展生產資本，可以在專業資產評估后被用來抵押貸款得到相應的發展資金，從而促進林業生產更好發展。另外，應該積極開展政策性的森林財產保險，最大程度上擴大保險的覆蓋面，將各種自然災害導致的損失降到最低，如風雪、森林火災等［3］。

3 結論

有效控制林地流轉中的風險已經成為一項重要工作。因此，必須正確認識林地流轉面臨的政治風險與經營風險，并通過完善法律法規、做好政府職能約束工作等措施，保證林地流轉的科學性和規范性，從而促進我國林地流轉工作健康發展。