民國社會組織法制建設：歷史考察與現實啟示

岳宗福

(山東工商學院 公共管理學院， 山東 煙臺 264005)

近代以后，中國社會開始步入轉型期，社會組織的發展也處于“方生方死，方死方生”的新舊交疊嬗變之際，如何管理和規制傳統社會組織和新興社會組織[注]社會組織一詞目前在我國使用廣泛，但并未形成一個共識性概念。民國時期，社會組織一詞雖已出現(日本學者長野朗著的《中國社會組織》一書中文版于1930年由上海光明印書局出版)，但并不常用；當時頗為通用且與當今所謂社會組織意涵相近的概念是“人民團體”(或“民眾團體”)，意指“以人民身份自動組織，藉以集體力量滿足共同欲望，進求其理想的結合”。兩者的含義不能完全等同，但出于尊重當時的歷史事實，如果沒有特別需要，在行文中將不對社會組織、人民團體、民眾團體的含義做嚴格區分。，成為新的歷史課題。自晚清修律以來，法治和法制觀念日漸深入人心。民國時期，不論是民初的南京臨時政府及北京政府，還是后來的國民黨政府，為了標示自己政權的現代性和合法性，幾乎無不重視社會組織法制建設，并制定頒布了一系列有關社會組織的法律法規。當下，社會組織法制建設已經成為黨和政府高度重視的時代課題[注]2014年10月，黨的十八屆四中全會明確要求“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”。2016年3月，國務院辦公廳發布《關于印發國務院2016年立法工作計劃的通知》，將社會組織法確定為34件有關保障和改善民生、加強和創新社會治理的立法項目之一；2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，針對社會組織工作中存在的“法規制度建設滯后”問題，明確要求“加快法制建設”、“適時啟動社會組織法的研究起草工作”，到2020年基本達成“社會組織法規政策更加完善”的目標。，學界研究社會組織法制建設的熱情方興未艾[注]截止到目前，在中國知網上分別以“社會組織法制(或立法)”“非營利組織法制(或立法)”“社會團體法制(或立法)”為主題詞進行篇名檢索，共可得學術論文90余篇(2010年后呈逐年遞增趨勢，累計達80余篇，占比近90%)。其中，主要有兩篇學位論文(卜志勇，2011；陳志波，2014)對民國社團立法作了專題論述，但均立足于社團基本法層面，對社會組織立法體制變遷及各具體領域的社會組織立法關注不夠，也未深入討論對當今社會組織法制建設的現代啟示意義。。眾所周知，歷史的發展具有連續性，法律作為人類社會的調節器，不僅要求我們關注社會發展的現實特征，而且要求我們厘清歷史選擇的方向。因此，在加強社會組織立法、加快社會組織法制建設的現實訴求下，有必要認真梳理民國社會組織法制建設的演進路程，弄清楚其間的歷史傳承。

一、民國北京政府時期社會組織法制建設(1912—1927)

中國近代社會組織法制建設可追溯至光緒三十四年(1908)晚清政府頒行的《結社集會律》，其中結社分為政事結社、公事結社及與政事、公事無關的結社。民國初期繼續沿用晚清的《結社集會律》，對秘密結社絕對禁止，要求政事及公事結社應呈報所屬地方政府。民國北京政府于1914年頒行《治安警察條例》(后改為《治安警察法》)，其內務部復于1916年發布《各省結社集會呈報程序文》，嚴格規定了政治結社、政談集會及其他結社集會的申報程序。在民國南京臨時政府及北京政府時期，以上述結社集會的法律規范為指導，各領域的社會組織立法已初露端倪。

民國肇建之際，慈善團體立法起步較早。武昌起義期間，中國紅十字會曾在武漢設置臨時醫院救治傷兵，同時在東西南北“各省均設立分會，共五十余處”，為救治傷兵“所費不貲，其功甚巨”。南京臨時政府成立后，認為中國紅十字會“如此熱心慈善事業，似不可不特別表彰”，遂于《南京臨時政府公報》刊登《大總統令內務部準予中華民國紅十字會立案文》，準予立案，“以昭獎勵”[1]476。民國北京政府成立后，由大總統于1914年9月公布《中國紅十字會條例》，至1920年5月經陸軍部、內務部、海軍部會同修正后再次被核準公布。與此同時，民國北京政府在1912—1923年期間，先后制定(或修正)公布有《農會暫行規程》(1912年公布，1923年予以修正)、《教育會規程》(1912年公布)、《商會法》(1914年公布，1915年予以修正)、《工商同業公會規則》(1918年公布)，此為民國時期職業團體立法之發源。

勞工團體的組建起初受到政府禁止，依據當時《治安警察條例》的規定，對于勞工之聚集，行政官署得行使治安警察權，警察官吏可加以禁止。因此，勞工團體的組建難以得到國家的立法保障。1923年2月，京漢鐵路工人大罷工爆發，對國內勞工團體之組織影響甚大。時任大總統黎元洪明令主管機關擬訂《工會法》，送國會議決。農商部遵令擬定《工會法草案》，經政府交付國會討論。同年6月，北京政府發生政變，黎元洪辭職。此草案未經國會通過，也未經農商部以部令發布。1924至1925年間，由于各地罷工此伏彼起，社會各界紛紛請求政府制定勞工法，政府面臨著極大的國內壓力。五卅慘案后，上海總商會致電北京政府，表示“國家對于農會、商會、教育會，均頒有法令章程，而工會獨付缺如，未免偏枯；況連年國際勞動會議，我國只派遣政府代表，以工會組織未定，無從選派，場上時聞責言，亦非久計”，因此敦請“從速制定并頒布工會法及施行細則，俾工人結社有所遵守，而產業發展易于進行”[3]1076。在此背景下，北京政府擬訂了《工會條例草案》，此草案后又做過刪減修正，但終未公布實施。

由上可見，民國初建，社會組織法制建設就已啟動。到民國北京政府時期，在農會、商會、教育會、紅十字會等社會組織立法方面已經奠定初步基礎。然而，民國北京政府時期的社會組織法制建設體制既不統一也不健全，此時雖曾設有法制局、法典編纂會、臨時法制院等法律審查機構，但上述社會組織立法多未經過審查程序；此時雖曾公布有《立法院組織法》，但立法院始終未曾召集，一直由參政院代行其職權。因此，這一時期明顯存在著“法出多門”及法律位階參差不齊等問題。如教育會立法出自教育部，農會立法出自農林部、農商部，工會立法亦由農商部起草，紅十字會立法涉及內務、陸軍、海軍等3部，商會法、中央學會法則由參政院議決，此所謂“法出多門”問題；如既有大總統公布的《中央學會法》《中國紅十字會條例》，也有各部公布的《教育會規程》《農會暫行規程》《工商同業公會規則》，還有議而未決、沒有施行的《工會法草案》《工會條例草案》，此所謂“法律位階參差不齊”問題。

二、南京國民政府前期社會組織法制建設(1928—1937)

南京國民政府成立后，國民黨中央通過《各級黨部與民眾團體關系條例》，確立了“黨管社會組織”的基本原則。國民黨第三屆中央執行委員會遂于1928年通過《民眾組織的原則及系統》(后附有《民眾團體組織方案》[注]1932年8月11日，國民黨第四屆中央執行委員會第33次常務會議對此《方案》進行修正后通過了《修正民眾組織方案》。)，在各級黨部成立民眾訓練部門，負責對社會組織進行“指導改造”，而政府部門對于社會組織僅居于“監督”之地位，在客觀上造成了一種黨政雙重管理體制。另一方面，為使社會組織管理有章可循，國民政府也頗為重視社會組織法制建設。但在社會組織的雙重管理體制下，如何處理國民黨黨部的社會組織指導權與立法院的社會組織立法權之間的關系，成為社會組織法制建設中必須先予厘清的問題。1929年6月，國民黨第三屆中央執行委員會二次全會制定了《人民團體組織方案》[注]該《方案》于1930年7月17日由國民黨第三屆中央執行委員會第101次常委會予以修正；1932年8月11日，國民黨第四屆執行委員會第33次常務會議將其重新修正，易其名為《修正人民團體組織方案》；1933年6月15日，國民黨第四屆中央執行委員會第75次常務會議復將該方案修正為《人民團體組織方案》；1944年2月20日被廢止。，旨在為各地社會組織提供指導，使得“未經成立各種人民團體之地方，其組織時有所依據；已經組織之人民團體，未能健全者，其整理或改組時，有一定之辦法”[2]603。此方案實為指導國民政府進行社會組織法制建設的基本綱領。隨后，國民政府立法院組織起草《一般民眾團體之指導方案》，在此基礎上經討論形成《人民團體設立程序案》，于1929年底公布實施，其中明定職業團體與社會團體均須按照二次全會決議的《人民團體組織方案》“所定之程序，受黨部之指導，方得依照現行各該關系之法規設立之”[2]604。總體而言，在抗戰之前，國民政府所出臺的各種人民團體法規基本上都是這種體制下之產物[注]當時，國民政府在此立法體制下推出了一系列涉及人民團體的配套性法規，如《人民團體改組期限》《修正人民團體職員選舉通則》《修正指導人民團體改組辦法》《修正各地高級黨部指導人民團體權限劃分辦法》等。參見嚴諤聲編《商人團體組織規程》，第一編“通則之部目錄”，上海市商會1936年發行。。

在慈善團體立法方面，國民政府在推出“監督慈善團體法”的同時，完善了“紅十字會法”。1928年，國民政府首先制定了《管理各地方私立慈善機關規則》，但由于法律位階低，同年底國民政府決議由立法院加快制定《慈善團體立案注冊條例》。立法院于1929年交由法制委員會起草，但在討論和起草該項法案過程中，參與者多認為“關于慈善團體立案注冊之條文，在《民法》上已有詳細之規定，似毋庸再定法規，惟對于慈善團體之目的及設施，則應有相當之監督”[2]521，遂最終議定《監督慈善團體法草案》，呈交立法院提交會議公決。立法院召集會議討論并通過該法案，于1929年6月公布。1930年10月，中國紅十字會準備修改會章，呈請國民政府核準備案。國民政府行政院指令內政部、外交部會核，內政部于是召集外交部共同審核，同時考慮到中國紅十字會一切事項均與陸海軍及衛生有關系，又邀請軍政、海軍及衛生三部派員會同審核。各部在審核過程中一致認為，紅十字會所辦主要事業“為救護各交戰國受傷疾病士兵等特殊之事，未便與普通慈善團體一例待遇，似可仿照日本等國，特訂條例，以資管理”[2]524-525。立法院為此多次開會討論，最終通過《中華民國紅十字會管理條例》，于1932年12月公布。

在農漁團體立法方面，國民政府一方面推出漁會立法，另一方面完善了農會立法。1929年3月，國民政府召開國務會議，決定應由立法院制定漁會法，由此開啟漁會立法之端緒。當年4月立法院即組織立法委員著手起草，5月由農礦部擬具的《漁會條例草案》經行政院轉送立法院審查，10月立法委員在吸收前草案的基礎上起草完成漁會法，報請立法院會議公決。《漁會法》經立法院討論通過后，由國民政府于1929年11月公布。在農會方面，國民政府在吸取《農會規程》立法經驗的基礎上，繼續完善了相關法規。1929年4月，農礦部擬具的《農會條例草案》經行政院轉送立法院審查；次年8月，立法院顧問戴季陶提出了“關于農會之意見書”，內容涉及農會的性質、目的、設立、事業、組織等6方面。立法院將該意見書令交經濟委員會研究起草，并將農礦部所擬《農會條例草案》交該會并案辦理。該會經過多次開會研討，最終擬具《農會立法原則草案》，經立法院送請中央政治會議(以下簡稱中政會)[注]國民黨中央政治會議是訓政時期的最高領導機關，雖不直接發布政令，卻始終居于訓政之核心，是體現國民黨“以黨治國”統治模式的典型組織。抗戰爆發后，其職權逐漸為國防最高委員會所取代。審核，并分別補充修正，經立法院會議議決后成為農會立法之藍本。依據上述農會立法原則，立法院組織立法委員擬具《農會法草案》，并經立法院表決通過，由國民政府于1930年12月公布。

在文教團體立法方面，國民黨政府在統一規制學術、宗教等文化團體的同時，繼續完善教育團體立法。為加強對于文化團體的管制，國民黨中央先后制定了《文化團體組織大綱》《文化團體組織大綱施行細則》，要求宗教、學術等文化團體，必須先經當地國民黨高級黨部核準許可，再呈請政府備案后，才能組織成立。如《文化團體組織大綱實施細則》規定，文化團體須于每半年將會務狀況呈報當地高級黨部及主管官署一次；文化團體舉行會員大會或代表大會時，須呈請當地高級黨部核準、派員指導，并呈報主管官署備案、派員監督。[4]728在教育團體方面，國民政府曾于1928年公布《教育會條例》。1929年10月，國民黨中央執行委員會提出，以前各省縣公共團體中有教育會一種，近來各地有組織教育協會以替代之者，此種團體在國民黨中央通過的《人民團體組織方案》中并無明文規定，要求中央訓練部審核此種團體應否存在。中央訓練部認為《人民團體組織方案》分人民團體為職業團體和社會團體，社會團體中列有文化團體一種，教育協會應屬文化團體之一，自應準其存在；只是關于組織方面，應根據《人民團體組織方案》制定法規，方能有所遵循，特函請立法院早日制定《教育協會組織法》頒布施行。立法院法制委員會對此提案進行審查后認為“今則全國人民團體統歸黨部指導，政府監督，應從改良教育會之法制著手，不應于教育會之外另設教育協會”，主張應在1928年《教育會條例》的基礎上“制定教育會法，或教育會條例，毋庸指導教育協會組織法規，以免駢枝之弊”[2]634。立法院隨即指定立法委員起草《教育會法》，并經開會討論通過該法案，由國民政府于1931年1月公布。

在工商團體立法方面，國民政府完善了商會立法和工商同業公會立法。1929年1月，國民政府工商部認為民國北京政府公布的《商會法》已經與當時的“黨綱國情”不相符合，于是根據國民黨發布的政綱，參照當時商業發展的實際需要，起草完成《商會法草案》及《工商同業公會條例草案》，奠定了工商業團體立法的基礎。國民政府將上述草案函送中政會核議，中政會最終擬定《商會法原則》及《工商同業公會條例原則》各一件，經議決通過后連同原草案送立法院審議。依據國民政府確定的立法體制，中政會的決定即為立法院起草法規條文的指導原則[5]241-242，立法院據此組織立法委員在工商部原《商會法草案》及《工商業公會條例草案》的基礎上起草完成新的草案，并將《工商業公會條例》更名為法。新草案經過立法院開會表決通過，于1929年8月相繼公布。

在勞工團體立法方面，早在南京國民政府成立之前，國民黨即于1924年11月在廣州起草并正式公布施行《工會條例》。當時的國民黨還是一個革命黨，尚未在全國取得執政地位，所以該《工會條例》包含有許多比較進步的內容，惟其施行區域僅限于西南各省。南京國民政府成立并在形式上完成全國統一后，對于工會組織的態度開始趨向保守，先后制定了《工會組織暫行條例》和《特種工會組織條例》。1928年9月，國民政府法制局提出1924年《工會條例》已經不能適應“現時政情或現行法令”的需要，因此有必要進行重新修正，并擬具《工會法草案》提交中政會核議。中政會認為此前已通過有《工會組織暫行條例》，遂決定將原草案交付法制局參照該條例整理后再行提出。法制局將該草案修正后再次提交，中政會經審查后擬具《工會法二次修正案》，并議決交立法院。因當時立法院尚未成立，此法案終被擱置。立法院成立后，國民政府決定制定《勞工法》，立法院認為以采用單行法為宜，同時決定首先起草《工會法》，隨即擬訂“工會法原則草案”，并提交中政會審查，中政會審議后基本照原案通過。立法院勞工法起草委員會遂據此擬定《工會法草案》，經立法院表決通過。

綜上可見，當時職業社團的立法占了相當大的比重，而公益社團的立法則顯得比較單薄。除了上述立法之外，這一時期國民政府及其下屬機構發布、實施及修正的社會組織法規還有1938年1月國民政府公布《商業同業公會法》和《輸出業同業公會法》，1929年7月行政院公布的《監督慈善團體法施行規則》，1930年6月農礦部公布的《漁會法施行細則》(1932年11月由實業部修正公布)，1938年1月中央社會部公布的《商業同業公會章程準則》，1938年10月實業部公布的《商業同業公會法施行細則》《輸出業同業公會法施行細則》《商會法施行細則》，1938年11月中央社會部公布的《商會章程準則》等。

在立法體制上，南京國民政府成立之初曾設中央法制委員會負責“草擬及審查一切法制，并得自行草擬及審查各項法制”[5]183。不久，又在國民政府下設法制局負責草擬、審查法律案及刊行現行法律，取代中央法制委員會之職能。1928年10月，隨著國民政府立法院的建置，法制局被取而代之。此為南京國民政府前期立法體制沿革之概要。按照《國民政府組織法》的規定，立法院為最高立法機關，獨立行使立法權，但實際上立法院并非“代表民意機關”，所享之權僅限于“議決若干種法令而已”[5]239。即便作為法律的“議決”機關，立法院的權限也主要在于審“議”權，因為“決”定權仍然掌握在中政會手中。立法院設立之初，中政會于1928年11月做出決議：“立法院為全國立法之匯總機關，舉凡立法事項，均應歸其厘訂，嗣后關于立法原則，應先經政治會議議決，而法規之條文，則由立法院依據原則起草訂定”[5]305。因此，形成了首先由中政會確定立法原則，然后由立法院起草、審議并表決通過法案，最后由國民政府公布施行法案的立法體制，如上述《農會法》《商會法》《工會法》等都是這種立法體制的產物。這種立法體制是國民黨“以黨治國”統治模式在法制建設領域的典型表現，社會組織立法體制的背后實質上貫穿著“黨管社會組織”的基本原則。

在立法程序方面，根據國民政府于1929年公布的《法規制定標準法》，法律案的制定程序較為嚴謹，必須經由立法院的三讀程序通過，然后經國民政府公布者，方可定名為法。至于條例、章程或規則等的制定，其程序并無嚴格的規定，不但無須經三讀程序，而且有的時候連立法院的審議程序也省略不計。《法規制定標準法》同時規定，條例不得違反或抵觸法律，應以法律規定的事項不得以條例等規定，但現實當中，由中政會及軍事委員會以“條例”替代法律直接交政府頒行者，亦屢見不鮮。此外，某種事項應否經立法程序，有時亦由中政會決定。因此，盡管當時已經形成相對完備的立法體制，但“法出多門”的現象依然存在，特別是在條例、章程、規則、細則等層面的立法尤為明顯，如當時的農礦部、實業部、工商部、中央社會部等都有權擬訂和提交其職掌范圍內的社會組織法規草案。

三、南京國民政府后期社會組織法制建設(1938—1949)

抗日戰爭爆發后，國家處于戰亂狀態，戰區及后方的社會事業因時勢的需要而日益發展，各種社會組織及社會救濟、社會福利設施亦呈現逐年增多之勢。國民政府因應戰時社會形勢的變化，認為有必要在中央政府中增設專門機構，以便統轄全國社會行政，于是社會部應運而生。國民政府社會部于1940年依法改組成立后，由國民黨中央黨部正式劃歸于行政院，由此建立了國民政府的中央社會行政體制。社會部的改組和重構促進了社會組織立法的創制與修訂，社會部曾專門聘請有關專家、學者舉行會議，研討有關社會組織法制建設，并著手對多部社會組織法律法規進行修正和增訂，使國民政府的社會組織法制體系逐漸趨于完備。

為了便于組織和起草各種社會立法草案，社會部在1941年7月專門設立了“社會法臨時起草委員會”(后改稱為“社會法起草委員會”)，并公布了《社會部社會法臨時起草委員會簡章》。隨后，國民政府社會組織立法體制逐步走向統一，“法出多門”的現象基本得到解決，社會組織法制建設也出現了一個高潮，具體表現為[6]4：一是增訂人民團體訓練法規以促進訓練工作，如《非常時期人民團體訓練綱要》《人民團體集會須知》及《外派訓練督導員工作須知》等。二是重新厘定人民團體組織法規以強化社會控制，如依據《非常時期人民團體組織綱領》擬訂《非常時期人民團體組織法》，并修訂《人民團體組織指導員任用規則》《人民團體立案證書頒發規則》《人民團體職員選舉通則》《指導人民團體改組辦法》《人民團體整理辦法》及《全國人民團體總登記辦法》等。三是訂頒各種管制示范及社會運動法規以充實團體業務，如《非常時期工會管制辦法》《非常時期工商業及團體管制辦法》《示范縣農會實施辦法》《示范工會實施辦法》《非常時期統一社會運動辦法》《統一募捐運動辦法》等。四是修訂各種人民團體單行法規，截至1942年已經修訂頒行者計有《監督慈善團體法施行細則》《中醫公會組織規則》《各省縣(市)鄉(鎮)兵役協會組織通則》及《國營公路職工指導委員會組織通則》等，其余如修正《農會法》《漁會法》《工會法》《勞資爭議處理法》《商會法》及《各業同業公會法草案》及新訂特種公會法、醫藥團體組織通則等草案均已擬定。五是有關《文化團體組織大綱》《婦女會組織大綱》以及律師、新聞記者、會計師、技師等公會組織法規，亦已由社會部擬訂草案或修正草案。

根據統計，社會部成立后的近十年間，國民政府公布或修正的比較重要的社會立法計有68種，其中有關社會組織的立法計有15種[7]207-210，約占1/5以上，主要包括《非常時期人民團體組織法》(1942年1月12日國民政府公布)、《人民團體立案證書頒發規則》(1942年8月社會部發布)、《中華海員工會國外分會組織準則》(1942年8月社會部發布)、《工商團體分類標準》(1942年11月社會部發布)、《農會法》(1943年6月國民政府修正，1948年12月再修正)、《工會會員代表選舉辦法》(1944年4月行政院發布)、《體育會組織辦法》(1944年8月社會部、教育部會同發布)、《教育會法》(1944年10月國民政府修正)、《工會法》(1947年6月國民政府修正，1949年1月再修正)、《省級以上工會會員代表選舉暫行辦法》(1947年6月社會部發布)、《工業會法》(1947年10月國民政府公布)[注]工業會的前身是成立于1942年的中國全國工業協會，后因抗戰期間，全國工業協會對軍需民用貢獻良多，且抗戰勝利后，各界殷望工業界更能發揮團隊精神，以發展民族工業。為此，國民政府積極著手確立工業團體的法律基礎。1947年10月27日，國民政府公布《工業會法》，并明定11月11日為“工業節”后，全國各地原屬社團性質之“工業協會”，乃依法改組為法人性質的工業團體。1938年9月，國民黨社會部邀集各地區省市工業會各業聯合會負責人座談，并于會中決議籌設“全國工業總會”；同年11月11日，“全國工業總會”在南京召開成立大會，至此全國工業總會乃告成立。1949年，國民政府退踞臺灣后，該會亦隨同遷往臺灣。、《人民團體派員出國申請辦法》(1948年1月社會部發布)、《工會法施行細則》(1948年3月行政院發布)、《工業會法施行細則》(1948年3月社會部發布)、《漁會法》(1948年12月國民政府修正)等。

從上述法規名稱不難看出，這一時期社會組織法制建設包括舊法修訂和新法創制兩個方面。舊法修訂主要表現為社會組織單行法規的修正，如《農會法》《教育會法》《工會法》《漁會法》等。新法創制主要表現為社會組織綜合法規的制定與公布，其中尤以《非常時期人民團體組織法》為代表。《非常時期人民團體組織法》是一部關于戰時人民團體組織和管理的基本法，規定“縣各級人民團體之組織，應有15人以上之發起；中央直轄及省或院轄之人民團體之組織，應有30人以上之發起；依法由上級組織之人民團體應先組織其下級團體，有過半數之下級團體組織完成時，得發起組織其上級團體”[8]31，同時對于戰時人民團體的團體章程、組織程序、會員資格等也做出了具體規定。該法的公布施行一方面使得戰時人民團體的組織有章可循，另一方面國民政府也可借以加強對人民團體的管控。

抗戰開始以后，國防最高委員會代行原中政會之職權，成為黨政軍統一指揮的最高機關。依據國民政府規定的立法程序，各機關如有法律案提出，應將該法原則草案予以擬定或審定，附具說明，送請國防最高委員會決定，其已有全文草案者，并附呈草案；如系修正案，則應將修正要點及其必要理由，逐一開列[5]242。因此，這一時期社會組織立法的最終決定權已由中政會轉入國防最高委員會，這是戰時社會組織立法體制的重要變遷。同時，伴隨著社會部從黨務系統劃入政府系統，國民黨對于社會組織的指導實質上已經由“直接”掌控為主轉向“間接”管控為主，由此不僅帶來社會組織行政體制的嬗變，而且帶來社會組織立法體制的調整。這種調整一方面表現為立法體制的統一化，另一方面表現為立法程序的規范化。

所謂立法體制的統一化，就是形成了以社會部為社會組織法案的主要起草機構、以立法院為社會組織法規的主要審議機構、以國民政府或行政院及社會部為公布實施機構的社會組織法制建設體制。當然，由于社會組織管理的復雜性，社會部往往需要與其業務主管部門協同制定相關法規，如《體育會組織辦法》由社會部和教育部會同發布、《示范農會實施辦法》由社會部與農林部會同發布、《非常時期工商業及團體管制辦法》由社會部與經濟部會同發布等，但在這些會同發布的社會組織法規當中，一般均會明確彼此的職能分工，通常由社會部主管行政，而由會同部門主管業務。如以《示范農會實施辦法》為例，社會部主要負責健全鄉農會、舉辦會員訓練、設立農民福利社、厲行合作組織、推行新生活運動等組訓及福利活動；農林部主要負責設置示范農田、推廣種子農具及肥料、改良農場經營、提倡農村副業及增產競賽運動等業務事項。[8]365

所謂立法程序的規范化，就是以1943年6月國民政府公布《現行法規整理原則》為依歸，著手整頓立法程序及法規名稱。根據規定，凡經政府公布者應稱為“法”及“條例”，“條例”次于法，政府其余各機關所制訂者分別性質只限稱“規程”“規則”“細則”“辦法”四者；至于“綱領”“綱要”“大綱”“原則”等宜為中央執行委員會及國防最高委員會制定之條文所專用名稱，用以行知政府機關遵照此種條文，以頒布法令者。若各機關仍有以事實需要為由，而將條例等法案不經立法程序，以命令遵行制定公布者，雖或稱“暫行條例”或稱“組織大綱”“組織規程”或稱“辦法”“規則”等，此種法規應即送立法院加以審查，補全立法程序，并改正名稱。從社會部1945年編印的《社會法規匯編》收錄的社會組織法規來看，其中稱“法”者有《非常時期人民團體組織法》《監督慈善團體法》《農會法》等，稱“條例”者有《中華民國紅十字會戰時組織條例》等，稱“規則”者有《人民團體組織指導員任用規則》《中醫公會組織規則》等，稱“辦法”者有《人民團體整理辦法》《示范工會實施辦法》等，稱“規程”者有《全國各地鹽業工會籌備委員會組織規程》等，稱“綱要”者有《人民團體推進國民精神總動員及新生活運動工作實施綱要》等。可以說，這一時期社會組織法規的制定已經“稍上軌道”[5]244。但此前由國民黨中央常務委員會通過的法令亦有仍稱“辦法”者，如《非常時期黨政機關督導人民團體辦法》等，由社會部發布的法規亦有仍稱“綱要”者，如《非常時期工商團體訓練綱要》等。因此，這一時期整理法規的成效在社會組織法規方面不宜估計過高。

四、結語：民國社會組織法制建設的現實啟示

從社會轉型的視角來看，晚清修律打破了傳統中華法系重公權、輕私權的一元法律結構，引入了大陸法系的公、私法二元化法律結構，“為中國法律的近代轉型，確立了航標，奠下了基礎”[10]475。民國時期，“法的社會化”趨向已十分明朗，“自產業革命，社會經濟組織發生劇烈之變化，于是法律漸由傳統個人主義，而傾向于社會化，私權絕對之原則，契約自由之原則，均已動搖而日趨于崩潰”[2]21。因此，引入社會法理念、創建社會法制體系已成為中國法律近代轉型的題中之義，晚清以來逐步形成的二元法律結構進而演化為公法、私法、社會法并存的三元法律結構，中國法律的近代轉型由此進入了一個新階段。國民政府當政時期，“法的社會化”已成為政府立法的積極訴求，抗日戰爭期間，國民政府社會部專設“社會法起草委員會”，標志著中國近代系統化的社會立法開始入門[注]當前，中國大陸學術界對社會組織立法的基本思路存在著較大的分歧，大體上可以概括為三種，即公法思路(行政法規說)、私法思路(特別民法說)和混合法思路(公私法交融說)。所謂“公私法交融說”，本質上就是一種社會法的立法思路，民國時期的歷史經驗值得借鑒。。

國民政府社會部于1942年編印出版的《社會部施政報告》中專門列有“制定及修訂社會法規”一欄，其中包括三項內容，第一項即為“人民組訓法規”，包含有各項人民團體的組織訓練法規。在我國臺灣地區，將人民團體(社會組織)立法列入社會立法之范圍，迄今仍然為學界通說，如陳國鈞在所著《社會政策與社會立法》一書中將社會立法分為七類，其中第一類即為“人民團體立法”，具體包括“非常時期人民團體組織法、農會法、漁會法、商業團體法、工業團體法以及自由職業團體、社會團體、聯誼組合等特別立法”[7]117。縱觀近代以來中國法律轉型之路，中間雖多曲折，但“法的社會化”大趨勢并未改變。1978年改革開放以來，社會保險法、慈善法等已陸續頒行，社會組織法也已提上了立法議程，這些新的立法領域無疑再次體現了“法的社會化”這一現代潮流，標志著中國大陸地區進入了社會立法的活躍時期。

社會組織法制建設是培育扶持社會組織、創新社會組織管理、實現社會組織治理法治化的基礎性工作。但是，我國學術界對社會組織立法模式尚存在較大分歧，基本觀點可歸納為三種：一是主張采用綜合立法模式，即制定一部綜合性的社會組織法；二是主張采用分散(平行)立法模式，即制定多部社會組織單行法；三是主張采用“基本法+平行立法”的模式，即首先制定一部社會組織基本法，在此基礎上再分別制定各項社會組織單行法。其中，多傾向于贊同采用第三種立法模式，但對基本法的定位又有組織法、行為法及兼容組織與行為法等不同主張。[11]從立法模式上來看，民國社會組織立法實際上采用了“基本法+平行立法”模式[注]在《非常時期人民組織法》實施前，《人民團體組織方案》雖為國民黨的政策性文件，但在“以黨治國”體制下，實際上發揮著基本法的作用，而在民國北京政府時期，《治安警察法》則起到了基本法的作用。，且其基本法的定位明確為“組織法”而不是“行為法”。

國民政府在抗戰期間頒行的《非常時期人民團體組織法》是一部人民團體的組織法、也是一部人民團體基本法[注]這部法律的名稱一直沿用至國民黨敗退臺灣后的1989年。臺灣地區1989年將抗戰時期的《非常時期人民團體組織法》修正為所謂“動員戡亂時期人民團體組織法”(增訂“政治團體”專章，明定政黨組織之規范)，1992年7月修正為所謂“人民團體法”，1993年12月再次修訂為現行所謂“人民團體法”。，當時“凡所修訂各種法規悉以《非常時期人民團體組織法》為基準，在未奉明令修正公布以前，原有各種團體單行法規有抵觸前項組織法者，均屬無效”[6]4。但是，《非常時期人民團體組織法》在實施過程中并未真正有效發揮其基本法的作用。特別是在職業團體方面，其成立均有其專屬的特別法來加以規范，工商職業團體的設立與活動均受限于工業團體法、商業團體法；其他專業自由職業團體，均有其專屬特別法，如律師法、會計師法等，這些法律對于專屬的團體在組織與活動上均有明確的規制。因此，《非常時期人民團體組織法》“對職業團體似乎僅具概念上的規范而無實質上的操作功能”，直到國民黨敗退臺灣后頒行所謂“人民團體法”，這種狀況似乎也一直沒有得到根本的改觀。[12]10-11

當前，如果考慮到社會組織內涵的復雜性及各類社會組織性質的差異性(如經濟性的行業協會與政治性的其他社團、公益性社會組織與互益性社會組織等)，在我國制定一部“綜合性社會組織法”統一規制各類社會組織是否具有可行性，尚需理性推敲。即便采用“基本法+平行立法”的模式，在“盡快”推出“社會組織基本法”的急迫訴求中，如何在實踐中避免重蹈民國史上或臺灣地區“名不副實”的窘境，也需要縝密論證。德國哲學家海德格爾曾說：“歷史并不僅僅是已經過去的事物，因為完全過去的東西對我們沒有任何影響。相反，過去的事物左右著我們的現在，預示著我們的未來。”[13]20實際上，一個國家或地區的社會組織法制建設無不受到該國歷史傳承的影響，立法者只能在歷史設定的現實環境中進行法律創制、推動制度進步。