論地方文化立法：現狀、原則與程序

周剛志， 羅 睿

(中南大學 法學院， 湖南 長沙 410012)

2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》(以后簡稱《立法法》)第七十二條第二款、第八十二條第一款明確規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對“歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規；省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。據此，除原來49個享有地方立法權的較大的市外，全國所有設區的市全部被賦予地方性法規和地方政府規章制定權，但是立法事項僅限于“城鄉建設與管理”“環境保護”與“歷史文化保護”等三個方面。可見，“歷史文化保護”正在成為地方立法的重要內容之一，我國地方文化立法或將迎來快速發展時期。

近年來，黨中央高度重視文化立法工作。《中華人民共和國電影產業促進法》《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》等法律相繼出臺并實施，文化建設正在步入法治軌道。除了前述法律之外，迄今為止，國務院一共頒布二十多部文化行政法規，其內容主要涉及文化管理、文化遺產保護、公共文化服務、文化產業等領域，在一定程度上補充和完善了我國文化立法體系。[1]但是，當前我國地方文化立法還存在不少問題，不能完全適應我國改革發展的需要。

一、地方文化立法的現狀

我國文化立法按規范的內容大致可以歸為四種類型，即：文化教育管理法，文化遺產保護法，公共文化服務法與文化產業相關法。地方文化立法也可以分為前述四種類型。

第一，文化教育管理法。在文化教育領域，地方人大及其常委會共制定和修改100部地方性文化遺產法規，地方政府制定和修改76部地方性政府規章。[注]②③數據來源于北大法寶，最后訪問時間為2019年1月10日。內容包括文化市場管理、廣播電視、網絡安全、語言文字、英雄烈士等。2018年4月27日《中華人民共和國英雄烈士保護法》頒布，江西省率先頒布《江西省英雄烈士紀念設施保護管理辦法》這部地方政府規章，引領地方文化教育立法之潮流。地方立法應側重于保護公民的文化權利，把憲法規定的文化教育權具體化,改善地方文化法制建設相對薄弱的情況,補上地方文化立法“短板”，合理界定文化管理部門的職責和管理權限，助力文化體制改革，增強文化自覺和文化自信。

第二，文化遺產保護法。在文化遺產保護領域，地方人大及其常委會共制定和修改154部地方性文化遺產法規，地方政府制定和修改70部地方性政府規章。②內容包括文化遺產、歷史文化名城名鎮名村和傳統村落；非物質文化遺產，如三都水族自治縣的水書非物質文化等；文物、不可移動文物等。福建省物質文化遺產豐富，對“海上絲綢之路·福州史跡”文化遺產、“古泉州(刺桐)史跡遺址”、“中國丹霞”自然遺產、“福建土樓”文化遺產、三坊七巷和朱紫坊等制定規章。大連市、沈陽市和南京市對于不可移動文物和地下文物的保護尤為重視。加強地方文化遺產立法,是保護優秀傳統文化,增強民族文化自信的重要途徑。地方立法要因地制宜，制定符合當地實際情況的文化領域條例，為保護和弘揚我國優秀傳統文化提供堅實的制度保障。

第三，公共文化服務法。在地方公共文化服務領域，地方人大及其常委會共制定和修改21部地方性法規，地方政府制定和修改25部地方性政府規章。③內容包括公共圖書館、公共文化館、公共場館、文化設施等。江蘇、湖北、天津、上海、廣東等地的實踐為其他地方激發文化創造活力、保障人民文化權益做出了示范作用。目前，對于公共文化服務的立法仍然極度欠缺。在已有的圖書館地方立法中,深圳、內蒙古、湖北等地的地方立法適用范圍僅限于公共圖書館，北京等地的地方立法率先將適用范圍擴大到各類型圖書館。整體而言，地方圖書館立法數量依然不多，僅有《廣州市公共圖書館條例》《四川省公共圖書館條例》《湖北省公共圖書館條例》《內蒙古自治區公共圖書館管理條例》《深圳經濟特區公共圖書館條例(試行)》5部地方性法規。地方政府規章除《東莞市公共圖書管理辦法》為2016年12月30日頒布，《上海市公共圖書館管理辦法》2015年修訂過，其余地方政府規章都是十年前制定，深圳特區的法規更是1997年頒布并實行。地方應重視公共圖書館領域立法，引導和推動公共圖書館事業科學、規范、健康發展。在多樣化文化訴求不斷變化的背景下，地方文化立法應抓住本區域文化資源的特有屬性,有針對性地立法，為我國文化事業發展保駕護航。

第四，文化產業相關法。在文化產業相關領域，地方人大及其常委會共制定和修改地方性法規有158部，地方政府制定和修改地方性政府規章247部。[注]② 數據來源于北大法寶，最后訪問時間為2019年1月10日。內容涉及出版物發行、電子出版物、圖書報刊、音像和印制、戶外廣告和招牌設置、戶外廣告設施、新聞媒體廣告、醫療藥品和醫療器械廣告等。其中，湖南省制定了《實施<中華人民共和國廣告法>辦法》和《湖南省長沙市城市戶外廣告管理條例》；上海市、北京市、海口市、江蘇省制定和修改五部音像管理和市場法規等。2018年3月11日《文化產業促進法》被建議列入全國人大常委會的五年立法規劃，太原市和深圳市領先全國制定《太原市促進文化產業發展條例》和《深圳市文化產業促進條例》，這對全國人大常委會制定《文化產業促進法》具有重要的借鑒意義。發展地方文化產業是滿足人民群眾文化需求的必然選擇，地方立法應為文化產業發展提供法律保障。地方立法過程中應注意切實提高文化法律法規的具體操作性，平衡政府在促進文化產業方面的權力與公民文化權利的邊界，建立文化產業市場競爭秩序。

相關地方文化立法統計見下表：

表1 地方文化立法統計表②

二、地方文化立法的原則

有學者認為，德國法治國的發展過程經歷了“自由法治國”“形式法治國”“混合法治國”“實質法治國”“公正法治國”等發展階段。[2]81-157德國法治國的變遷過程，在某種程度上體現了各國法治發展變遷的一般規律，即由“形式法治”走向“實質法治”，進而轉向“形式法治”與“實質法治”并重的“公正法治”。我國地方文化立法也需要同時遵循兩大原則，即作為“形式法治原則”的“依法立法原則”與作為“實質法治原則”的“價值導向原則”。

(一)依法立法原則

有學者提出：“中國形式法治的基本信條可以概括為三條原則。它們分別是：第一，有法可依、職權法定；第二，有法必依，唯法是從；第三，違法必究、依法解決。”[3]21地方文化立法有大致相同的內涵，地方文化立法要堅持不抵觸原則，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國立法法》在賦予地方立法權時均強調在同憲法、法律、行政法規不相抵觸的前提下。國務院最新修改的《規章制定程序條例》也明確規定，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

第一，權限合法。首先，要遵循法律保留原則。法律保留本質上決定著立法權與行政權的界限。對于憲法、法律規定應該由法律規定的事項，地方立法時不可越權。其次，要堅持法律優位原則，即下一位階的規范要與上一位階的規范保持一致，落實到文化立法上，地方的文化立法不得與上位的文化立法相沖突。2015年《立法法》的修改中,專門把地方立法權進行了具體規定,強調設區的市在不與憲法、法律、行政法規、本省自治區的地方性法規相抵觸的前提下,可以對城鄉建設管理、環境保護、歷史文化保護制定地方性法規,報省、自治區的人大常委會批準以后施行。省(自治區)的人大常委會對報批的地方性法規的合法性進行審查,同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的,應當在四個月之內予以批準。如果法律、行政法規做了原則性規定，地方文化立法在規定具體內容時，也不可以違背上位法規定的基本原則。民族自治地方、經濟特區等需要就有關文化立法事項做變通規定的，應該嚴格遵循憲法、法律的規定。

第二，程序合法。制定地方政府規章時，應遵守國務院《規章制定程序條例》；制定地方性法規時，則應遵守各地地方性法規制定程序的相關規定。目前，我國已經形成較為穩定的立法程序，不少地方制定了相關法規、規章，如《海西蒙古族藏族自治州人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》《定西市人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》《蘭州市人民政府擬定地方性法規草案和制定政府規章程序規定》《陜西省人民政府起草地方性法規草案制定政府規章程序規定》等。立法程序不僅是立法質量的保證，更是法治精神的重要體現。2015年修改后的《立法法》將地方立法權的主體下放到了設區的市一級，表明了國家對于地方的歷史文化保護等立法需求之積極回應,設區的市正可借此契機，借由地方文化立法權有所作為。“對歷史文化保護重視尊重,也反向證明了文化的繁榮應該首先依賴地方政府的積極作為。”[4]63-66地方文化立法要堅持程序合法原則，做到不抵觸、有特色、可操作，使得地方文化立法在形式上更符合立法規定，促進區域文化的大發展與大繁榮。

(二)價值導向原則

地方的文化立法應當符合社會主義核心價值觀，促進社會主義主流文化的傳播，助力國家文化產業的發展。社會主義核心價值觀是我國文化法律體系的“靈魂”，也是確保我國文化事業和文化產業發展過程中堅持正確方向的價值指針。建立健全我國的地方文化法規體系，乃是社會主義核心價值觀全面融入法治建設的必由之路。

第一，地方文化立法的內容要符合社會主義核心價值觀融入法治建設的規劃。2018年全國人大通過的憲法修正案，將“國家倡導社會主義核心價值觀”寫入憲法，讓社會主義核心價值觀的具體入法有了根本法支持與保障。2018年5月，中共中央印發了《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》，強調要“力爭經過5到10年時間，推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系”。規劃還明確指出，“把社會主義核心價值觀融入立法體制，從源頭上確保鮮明的價值導向”。根據這一“規劃”，為了確保社會主義核心價值觀全面融入法治建設，今后我國需要盡快完善文化法律，至少涉及四個領域，即：公共文化服務法、文化產業相關法、中華優秀傳統文化傳承發展相關法與互聯網信息相關法。地方文化立法作為建設社會主義文化強國的重要保障，要堅持把弘揚社會主義核心價值觀作為立法價值導向，將社會主義核心價值觀的內容，轉化為特定的法律制度與相應的法律規范、明確的法律程序。這樣，地方文化立法才能明確體現社會主義核心價值觀的價值導向。

第二，地方文化立法的內容要符合社會主義核心價值觀融入法治建設的標準。把社會主義核心價值觀融入立法體制,地方文化立法不僅要體現鮮明的社會主義核心價值觀,還要體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則。法律是治國之重器,良法是善治之前提。社會主義核心價值觀融入法治建設,要堅持依法治國和以德治國相結合。地方文化立法要堅持為人民服務，為社會服務。立法的內容要做到遵循文化發展規律，堅持社會主義先進文化的前進方向，保障最廣大人民的基本文化權益。《中華人民共和國英雄烈士保護法》是社會主義核心價值觀融入法制建設的典型體現。在此基礎上，《江西省英雄烈士紀念設施保護管理辦法》第一條即明確規定：“為了加強英雄烈士紀念設施的保護和管理，傳承和弘揚英雄烈士精神、愛國主義精神，培育和踐行社會主義核心價值觀，根據《中華人民共和國英雄烈士保護法》《烈士褒揚條例》等法律、法規的規定，結合本省實際，制定本辦法。”進而言之，地方文化立法應當堅持以社會主義核心價值觀為引領的要求，將社會主義核心價值觀貫穿于立法全過程，增強地方文化立法的科學性、合理性，促進地方文化事業的積極發展，同時也促進相應文化產業的大力發展，在推進文化事業建設和文化產業創收增收的過程中發揮積極作用。

三、地方文化立法的程序

2017年12月22日，國務院通過了《關于修改〈規章制定程序條例〉的決定》《關于修改〈行政法規制定程序條例〉的決定》，這兩部行政法規均自2018年5月1日起施行，對于地方文化立法程序的完善具有指導意義和規范價值。

(一)地方文化立法程序要體現黨的領導和人大主導原則

中國共產黨是我國的執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心；堅持黨的領導是中國持續穩定發展、實現中華民族偉大復興的中國夢的根本保障。黨的十九大明確指出,要充分發揮黨對立法工作的引領作用,同時也要完善黨對立法工作的領導。2018年憲法修正案中，在第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫一句，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。憲法的修改為新時期我國地方文化立法的發展完善明確了憲法原則。在以往的實踐中,黨委對重大立法事項的研究決策主要表現為提出立法建議、審批重要法律法規草案或起草工作指導原則,以及原則決定法律法規制定修改涉及的重大問題等方面。中共中央1991年印發的《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》首次明確重大政治方面和特別重大的經濟、行政方面的法律草案起草和審議等重大立法中,黨中央研究決策的事項范圍和程序。十八屆四中全會提出,凡立法涉及重大體制和重大政策調整的,必須報黨中央討論決定；法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。2016年2月《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》進一步明確,黨中央提出立改廢釋意見建議,討論同意政治方面立法和重大經濟社會方面立法等,有立法權地方的黨委研究同意政治方面和重大經濟社會方面立法。[5]5-14國務院最新修訂的《規章制定程序條例》也明確規定：“制定規章，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，遵循立法法確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定。”“制定政治方面法律的配套規章，應當按照有關規定及時報告黨中央或者同級黨委(黨組)。制定重大經濟社會方面的規章，應當按照有關規定及時報告同級黨委(黨組)。”在黨中央已經形成一定制度機制的基礎上，地方立法應把握好重大事項的尺度和研究決策的權限,進一步明確應當由其決策的事項范疇和程序機制，將地方黨委領導地方文化立法落實到立法程序中，但是又要始終堅持人民代表大會制度，堅持地方立法過程中的“人大主導原則”。

具體而言，參照最新修改的條例，地方文化立法在涉及重大文化決策時也應該做到報同級黨委決定，嚴格落實立法工作向同級黨委請示制度。文化立法工作中涉及的重大體制、重大活動和重大項目，地方人大黨組應當及時向同級黨委請示，并將指示要求認真貫徹落實到立法工作中；把同級委確定的重大文化立法項目、立法意圖作為地方文化立法工作的重要內容之一。

(二)地方文化立法程序要強化立法規劃和立法后評估制度

2015年新修改的《立法法》第三十九條、第六十三條分別規定了對法律草案的立法前評估和法律的立法后評估制度，明確規定了針對國家立法的評估制度。地方文化立法更是相對于法律、行政法規等國家立法在立法質量上存在很大差距。為提高地方文化立法質量，從立法程序上要做到強化立法規劃和立法后評估機制。

第一，立法前評估與立法規劃制度。2015年12月,中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，明確提出要“通過開展立法前評估等方式,健全立法項目論證制度”。立法前評估指立法機關或者其他機構，按照一定的程序、標準和方法，對某項立法所要達到的目標、所要具體規范的內容的必要性和可行性，以及對社會和公眾的影響等所進行的評估。[6]47-48立法前評估的參與者應當包括政府相關部門、相關群眾團體、第三方機構、專家學者等，地方立法應當對社會影響重大的法規進行立法前評估，可從目的、內容兩方面采取必要性分析、成本效益分析、替代方案比較分析、聽取專家和公民意見等方法。地方文化立法需要科學、合理地設置各個立法環節，統籌地方文化法規和規章的長期規劃和短期計劃。根據本地經濟、文化的實際狀況與民族風情等，有針對性地解決最廣大人民群眾關心的文化問題，充分發揮地方立法的規范和引領作用。地方人大及其常委會、地方人民政府尤其需要通過立法前評估發現文化立法滯后情況，及時制定和修改文化立法規劃，定點破除阻礙文化大發展大繁榮的“堵點”，消除文化監管的“盲點”。

第二，立法后評估與立法清理制度。立法后評估是對現行有效的并且實施了一段時間以后的地方性法規規章，根據立法的總體目標，結合經濟社會發展的現實狀況，通過信息的總結和反饋，對于規范性法律文件的實施情況、實施效果、實施績效、存在問題及其影響因素等進行分析評估和跟蹤調查，及時矯正和修繕地方立法自身存在的具體問題，為地方立法機關決策提供依據和參考，不斷地改進地方立法工作。[7]60-64尤其是地方人大及其常委會可以通過地方立法后評估機制，及時推進地方文化法規和規章的修改、解釋、廢止及授權、配套、清理、備案等工作，清理不適應改革開放要求的地方立法，提高地方文化立法質量。