基層殘聯空殼聽障兒童康復機構個案研究

曹勝華

（東營市聾兒語訓學校 山東東營 257091）

聽障兒童康復是殘疾人康復工作的重要內容，康復機構又是其主要平臺，深入探究聽障兒童康復機構發展過程中的經驗教訓，選擇正確發展路徑，創造有利條件，提高服務能力，對推動殘疾人康復事業具有重要意義。最近幾年，部分學者和一線康復工作者開始關注聽障兒童康復機構建設問題，但是數量偏少，主要集中于民辦機構。[1～3]基層殘聯聽力語言康復機構曾經是聽障兒童康復的主力，至今仍是一支重要力量，而學界對其開展的深入研究極少。[4]新形勢下，深入探索基層殘聯聽力語言康復機構（以下簡稱“康復機構”），尤其是“失敗”機構面臨的問題，厘清其中的來龍去脈，解釋其內在動因，對聽障兒童康復機構健康發展、繁榮殘疾人事業都具有積極的推動作用。我們希望通過個案研究，見微知著，為“康復機構”提供一定借鑒，少走彎路。這里所說的空殼聽障兒童康復機構，是指仍在登記機關保留戶頭，擁有固定場所，具備一定業務能力，卻長期不開展業務的聽障兒童康復機構。

研究對象：東部沿海地區某“康復機構”，簡稱A校。

研究方法：采用觀察法、訪談法、文獻法對A校進行歷時與共時的全面考察，以期獲得有益成果。

一、A校簡況

A校編制13人，市直正科級事業單位，成立于1992年6月，初始2名民辦教師，8名聽障兒童。1993年，陸續增加人員，1997年滿編。1996年，被全國殘疾人康復協會聾人協會認定為達標語訓部。2003年，學校人員分散至市殘聯各部室從事機關工作。2007年，學校重新招生，6名教師1個校長，8名學生。同年，被確定為中國殘聯專項彩票公益金項目實施單位。2008年，開始承擔“××省萬名聾兒啟聰工程”××工程項目。2014年，教師降為3人，停止招生。2018年，遷至市兒童醫院。

二、A校發展中存在的問題

（一）康復服務隊伍不能適應業務發展要求。

1.一線專業技術力量不足。A 校編制13 人，部分人員（以下稱之為“機關人員”）抽調到市殘聯機關工作，在一線從事聽障兒童康復工作的人員從沒有超過9人，呈現出M形發展趨勢（人數與上一年度相同的年份不列）：1992年2人（民辦教師），1993年5人，1994年6人，1997年8人,1999年9人，2002年0人，2007年8人，2008年7人，2012年6人,2013年5人，2014年4人，2018年5人（其中1名為其他單位編制人員，統計學專業）。這些人員當中，真正開展聽覺語言康復訓練的教師2012年以前不超過6人，2007年后不過4人，2012年則下降到3人，2013年只有1人，而聽力學、言語矯治專業人員一直欠缺。

2.總體文化素質偏低。1992年建校時的工作人員均為高中學歷，1993年至2004年，5人有中專學歷，其他都是高中及以下學歷，還有一名小學學歷；2005年，入編研究生1人，2012年本科生1名，2016年本科生1名。建校后長達13年的時間里，60%以上人員為中專以下學歷。以后，隨著無學歷人員陸續退休，低學歷人員通過函授、自學進修獲得大專、本科文憑，學歷本科以上者達90%，但是，后學歷本科與全日制畢業的人員素質差距甚大，直接影響到工作成效。

3.康復教師專業不對口。按照市編委的文件，A校主要開展“新生兒聽力篩查及早期干預；承擔全市年齡在3～7歲、聽力損失在90 分貝以內聾兒的聽力語言訓練……”。實際上，A校自從成立以來，只有2名教師畢業于特教師范學校聾兒語訓專業，他們先后進入領導崗位，分別于2011年、2017年調至市殘聯其他直屬單位，至此，真正意義上的科班出身語訓教師歸零。另有1 名本科學歷特教專業的教師從一入職就在市殘聯機關工作。這樣，堅守在康復一線的教師，早期是高中畢業的民辦教師兩名，1993年后，陸續加入弱智專業1 名，棉紡專業1 名，聾兒語訓專業2 名，民政專業2 名。2012年以后，真正上課的是漢語言文字學專業1名、弱智專業1名和1名高中畢業的保育員。2014年，只有1名漢語言文字學專業的老師還在上課。

（二）康復教師專業成長和職業發展渠道不暢。

1.康復教師專業培訓不足。面對聽障兒童康復事業的迅猛發展，不斷學習，及時充電，終身教育才是康復教師專業成長的必由之路，專業理論修養與實踐技能的提升又是重中之重，對于非科班出身的教師更是如此。然而，能夠切實提升業務能力的專業培訓方面，老師們能夠利用的資源十分有限。2010年以前，只有省里組織的培訓，時間不固定，內容不系統，主要是數量太少，甚至連續幾年空缺。2012年起，中國聾兒康復研究中心開始組織開展全國聽力語言康復專業技術人員輪訓；省里的培訓漸多，內容擴展，才解決了老師們的應急之需。但是，要從根本上改善專業知識結構、有效提升實操技能，就不是短期的培訓可以解決的了，而系統性的長期外出進修至今沒有開展過。零打碎敲式的短期集訓也不是每一個教師都能參加。由于缺少培訓機會，老師們的繼續教育學分不足，甚至影響到晉級、續聘，2016年開始，協調參加市教育系統組織的“互聯網+教師專業發展”才解決這一問題，但是，這一培訓主要面向普通中小學幼兒園教師，對專業能力提升作用有限。

2.一線教師職稱晉升受阻。一線教師職稱歸屬中小學教師系列，由市殘聯統一向教育人事部門申報，一線教師與“機關人員”同時競爭，劣勢盡顯。按照有關文件規定，只有從事教育教學工作的教師或教研人員才有資格申報教師職稱，實際上，“機關人員”絲毫不受限制，蓋章、申報一路綠燈，初聘、續聘暢通無阻，處處便利，優先考慮，一線教師只能望洋興嘆。初中級職稱職數較多相對影響較小，高級職稱矛盾凸顯。2017年，A校增設1個高級教師崗位。當時，1名一線教師，1名“機關人員”競爭申報資格。一線教師為研究生學歷，師范院校畢業，從教20余年，擔任一線康復教師12年，業務能力突出，在展示課的錄制中，深受評課專家的好評。“機關人員”民政學校畢業，大專進修的是工商管理，最關鍵的是沒有上過一天講臺，沒有康復過一個孩子。最后經過主管人事的黨辦審核，殘聯黨組研究決定，“機關人員”獲得申報資格，提報材料中涉及的個人履歷、教育教學工作、教學成果等內容全部簽字蓋章通過，藉此順利通過評審，獲得高級教師專業技術資格。一線教師備受打擊。

3.康復教師職業認同感淡化。“我是干什么的？”“這份工作的意義何在？”這樣的問題時時縈繞在教師心頭。個人發展進步、晉級提干不以康復成果為標準來考察，卻要按照對殘聯機關工作貢獻大小去衡量。編制在學校，工作于機關，無形中就地位彰顯，形成某種優勢。一線專業技術人員對外羞于啟齒自己從事聽障兒童康復工作。“機關人員”輕視一線人員，一線人員羨慕“機關人員”，團隊凝聚力削弱。同時，社會偏見也深深傷害一線教師的自尊，在某些人看來，教聾啞孩子說話沒什么技術含量，從事這一行當的教師，尤其是男教師有失體面。由此，一線教師工作沒勁頭，干事有怨氣，積極性嚴重受挫。到殘聯機關混編混崗成為一線人員的熱望。

（三）資源配置缺少發言權。聽障兒童康復機構建設有嚴格的技術標準，基本設施、儀器裝備乃至周邊環境都得滿足相應的業務要求。A 校硬件建設與市殘聯的歸屬及辦公地點的變動以及殘聯領導的關注程度密切相關，難以自主。1992年8月，借用2套50型住宅開展康復訓練，年末，增添教室2間，辦公室3間，庫房1間。此處戶外活動場地寬闊，周邊環境安靜，適合語訓。這一時期，市殘聯歸口民政局，校舍均為市民政局下屬綜合福利院房產。1996年，市殘聯與市民政局分設，另辟新址建設辦公設施，學校當年11月遷入市殘聯大院，獨占一幢兩層樓，教室、宿舍、廚房、辦公室、庫房共計11 間。此處交通便利，深居大院內部，擁有戶外活動場地，環境噪音適中，基本滿足語訓需求。2007年，市殘聯再度搬遷，學校設施再度重新配置，康復訓練室、辦公室改設于另一棟樓上，劃分出個訓室、集體課教室、活動室，測聽室則建在市殘聯原辦公樓上，此處為繁華路段，車輛、人流密集，環境噪音嘈雜。2018年，根據市殘聯與有關部門達成的協議，搬遷到市兒童醫院，此處噪音更大，沒有戶外活動場地。

20世紀90年代，采用全國統編教材《學說話》《聾兒家庭康復》，購置CTY-1聲場測聽儀，YSQ-101聾兒語言訓練儀，結合VCD、電視等電化教學設備，充分發揮聲響玩具的輔助作用，康復效果顯著，有效率達93%，顯效率83%，一大批聽障兒童進入普幼普小隨班就讀。后來1 個孩子最終升入大學本科，5名進入中專。進入21世紀，A校建設放緩，儀器設備長期得不到更新、充實，難以滿足實際需求，直到2014年才購入1臺聽力語言多媒體教學系統、1臺言語障礙評估導航儀，此時，學校已經沒有在冊聽障兒童。2017年又引進聽力語言情景教學系統，至今這三套設備仍然閑置，有的甚至沒有拆封。曾配備轎車一輛，長期在殘聯機關服務，2015年公車改革，政府收回。

縱觀硬件建設歷程，前期緊密結合語訓需要，基本能夠滿足業務需求，后期則與工作實際錯位，沒有充分發揮應有作用，關鍵是自己無力掌控。

（四）生源枯竭。現在一些人以聽障兒童數量減少歸因A校困境。聽障兒童數量有所下降是事實，但絕不是生源枯竭的主要原因。A校所在地市，辦理《殘疾人證》的聽障兒童2007-2011年出生的55 名，2012-2016年出生的47 名，2017年出生的為0，(2018年9月12日查詢數據）但是，2017年，市婦幼保健院篩查出聽障兒童15名，下面5個縣區的婦幼保健院以及市內各級醫院的數據還未納入，也就是說，本年度出生聽障兒童都沒有辦理《殘疾人證》，聽障兒童實際數量遠遠大于已辦理《殘疾人證》聽障兒童數量。當前，聽障兒童殘疾程度偏重，重度、極重度占到80%以上，康復難度加大。A校限于條件，難以滿足當地聽障兒童康復需求，大批聽障兒童前往濟南、北京、蘇州、杭州、濰坊等城市條件較好的機構開展康復。本地特殊教育學校于1997年成立康立幼兒園專門招收聽障兒童開展語訓，又分流出一批生源。早期聽力干預得到加強，許多聽障兒童及時驗配助聽器或植入人工耳蝸，經過短期康復就能進入普幼普小隨班就讀。聽障兒童家庭康復水平提高，早期康復、科學康復成效顯著，不經過機構康復就可以直接進入普幼普小隨班就讀，另外，部分康復機構、專業公司開展遠程康復、家長培訓，提升家庭康復成效，間接地擠占了部分生源。作為公立機構，A校財政撥款，對市場變化反應不夠敏感，應對措施乏力，在訓聽障兒童急劇減少，知名度降低，迅速邊緣化，生源逐步枯竭。

（五）規范化建設薄弱。

1.缺少長遠規劃。作為一個事業單位，A校有法人，有公章，甚至有財務章，卻沒有獨立成文的規章制度、系統長遠的規劃愿景。所謂的規章制度就是套用市殘聯機關的規章制度；所謂的計劃主要為年度計劃、短期實施方案，涉及學校發展的重大課題沒有體現為系統長遠的行動綱要。這受兩個因素制約：一個是，校長更換頻繁，任期不一，經常抽調到機關或其他事業單位幫忙，有些校長雖然身在學校，卻承擔著市殘聯計劃生育、關工委、婦代會、“兩個體系”（殘疾人社會保障體系和殘疾人社會服務體系）建設，主要精力應對機關工作，有的干脆派駐其他單位掛職、包村與學校業務脫鉤。更重要的是，7任校長只有2人有聽力語言康復專業背景，缺乏洞察行業發展的前瞻性眼光。[4]另一個是受殘聯內設機構工作特點的影響。殘聯內設機構一般沒有獨立的長遠規劃，其業務藍圖主要體現在殘聯總體的五年規劃等文件中，學校深受影響，自覺不自覺地把自己的業務混同于殘聯部室的工作。由此帶來的弊端是，缺乏主動性，一味聽從殘聯機關指派，亦步亦趨，模糊了職責范圍，迷失了前進方向，只顧當下，不看長遠，最終落后于行業大勢，幾乎被淘汰。

2.檔案資料完整性、系統性有待加強。檔案資料的規范程度、豐富程度反映一個單位的管理水平、業務水準。A校檔案資料長期沒有專人管理，缺損嚴重。1992年至2008年只留下一本影集，有關重大活動、語訓場面得以留存，但是，數量太少，只有20幾張照片，攝制時間、攝影人、攝制地點、片中人物、活動內容都沒有標注，目前只有幾位老同志能夠依稀辨識其中部分信息，準確性、全面性存疑。2011年，省里開展聽障兒童康復機構規范化驗收，對檔案資料有明確要求，臨時整理補充部分業務檔案：學生個案資料、花名冊等。此后的檔案資料以殘聯機關文件、事業單位聘用合同、聾兒康復文件資料為主，具體業務開展情況沒有記錄。建校26年的檔案僅存22個薄薄的檔案袋，14個沒有標目的檔案盒，1本影集，幾本裝訂成冊文件匯編。

（六）康復理念落后。康復業務長期局限于佩戴助聽器的3-6歲兒童，著重于“能聽會說，發音清晰”，迎合部分家長讓聾兒迅速開口說話的愿望，同時能夠給殘聯及上級領導進行現場展示，眼前效果明顯，長期影響消極。現代聽障兒童康復早已突破聽覺、語言康復的藩籬，多重干預、全面康復成為主流：聽能管理、教育康復、言語矯治相互滲透，醫學、教育學、社會學、語言學、管理學有機交融，人工耳蝸植入兒童、多重殘疾兒童依次納入，這既給聽障兒童康復機構提供了巨大機遇，也使之面臨嚴峻挑戰。正是在這個變革的時代，學校理念方法落后，服務水平低下的矛盾暴露無遺。

服務能力衰退，發展環境惡化，社會認可度降低，招生愈加困難，在殘聯系統地位日益邊緣化，這引起有關部門關注，市領導、市編委先后三次提出警示，要求將學校合并。

三、原因

（一）殘疾人康復事業轉型升級的必然結果。當前，我國殘疾人康復事業正從追求數量規模擴張的外延式發展階段向突出質量提升的內涵式發展階段迅速邁進。聽障兒童康復從聾兒語訓轉變為全面康復，從對殘疾人的一種救濟、慈善演化為殘疾人應該享有的體現社會公平的一種權益。[5]聽障兒童獲取的資源支持空前增加，對康復服務的選擇余地不斷拓展，“康復機構”面臨前所未有的競爭與挑戰，全國聽障兒童康復機構的數量從2004年的1700多個[6]驟降到2017年的886個。[7]

（二）相關法律法規保護性規定缺位。首先，聽障兒童康復機構身份尷尬，究竟是教育機構還是衛生機構？《中華人民共和國教育法》（2016年6月1日起施行）對學校的設置條件、法人資格、權利、義務做出明確規定。[6]《醫療機構管理條例》（2016年2月6日起施行）及其實施細則對衛生機構的地位、權責有清晰的界定。聽障兒童康復機構似乎與之相關，又沒有明確界定。《中華人民共和國殘疾人保障法》（2008年7月1日起施行）《殘疾預防和殘疾人康復條例》（2017年7月1日起施行）只規定了康復機構的義務，卻沒有賦予相應的權利。其次，《關于印發〈殘疾人康復中心建設標準〉的通知》（殘聯發〔2006〕4號）和《關于轉發〈殘聯系統康復機構建設規范（試行）〉的通知》（殘聯廳發〔2011〕12號）中的《聽力語言康復中心基本標準》《殘疾人康復機構建設標準》（建標165-2013）等文件約束力有限，剛性不足，在基層沒有得到很好落實。

（三）獨立法人地位沒有得到尊重。A校隸屬市殘聯，財務、人事、資產全部由殘聯支配，開展業務多受殘聯工作影響。從宏觀上看，殘聯作為亦官亦民的人民團體，具有“代表、服務、管理”職能，發展殘疾人事業，維護殘疾人權益是其義不容辭的責任，而殘疾人事業是全社會的事業，單靠殘聯一己之力左支右絀，市殘聯機關又是參公單位，滿打滿算編制13人，各種工作需要大量人力物力，A校許多人員被抽調，大量資源調配給機關。另外，殘聯關注重點早已從“老三康”（聾兒語訓、白內障復明、兒麻矯治）轉移到農村殘疾人扶貧、殘疾人社會保障體系和服務體系建設，全村趕平均集體奔小康……A校業務逐漸邊緣化。從微觀上來講，殘聯領導班子主要由黨委任命，主要領導很少能夠干滿兩屆，短則一年，長則五六年，他們的關注焦點對標于政務考核的重點內容，勢必集中全力加以應對，A校的問題有意無意地受到冷落，往往出現“新官不理舊事”的現象，陳陳相因，A校持續邊緣化。這樣，學校資源根據殘聯機關指示配置，脫離實際工作需要，基礎設施、基本裝備不規范，被抽調人員長期不能返崗，新進人員被截留，業務工作空心化，殘聯機關又以此為依據，繼續占用學校資源，隨意配置學校人員，形成惡性循環。

（四）體制性障礙拖累服務隊伍建設。首先，A校為公辦事業單位，定員定編，實名制，人員流動不暢。年富力強，業績突出的專業人才限于編制進不來，學養不足、能力平庸的在職人員出不去。人員老化，發展停滯，難以適應日新月異的業務需求。其次，A校招聘需通過事業單位統一招考，報名條件由殘聯機關確定，一些對接機關業務卻沒有專業背景的工作人員進入編制，對提升康復服務水平作用有限。第三，校長由殘聯機關在殘聯系統內選拔使用，一些無相應工作經歷、專業背景、職業資格，不熟悉康復工作的人員走上領導崗位，難以發揮核心引領作用。

四、對策

目前，像A校這種情況只有三條路可走，一是升級，迎難而上，提質增效，改善服務，贏得市場；二是轉型，像省內一些地市殘聯語訓部變身其他康復機構，改名為智康站、殘疾兒童康復中心，逐步淡出聽力語言康復市場；三是退出，徹底退出殘疾人康復行業。為幫助基層殘聯空殼聽力語言康復機構擺脫困境，應該從以下幾方面著手：

（一）構建完善的法律保障體系。完善法律法規，落實有關政策，保障“康復機構”的獨立法人資格，維護其權益。一是在國家層面上，要在《殘疾人保障法》《殘疾預防與殘疾人康復條例》中充實對殘疾人康復機構法人地位、運行機制、擁有的權利和義務作出明確規定。二是在地方層面上，加快《殘疾人保障法》《殘疾預防與殘疾人康復條例》的地方配套法規建設，加強對“康復機構”的權益保護。三是在行業層面上，要深入貫徹（殘聯廳發〔2011〕12號）中的《聽力語言康復中心基本標準》《殘疾人康復機構建設標準》（建標165-2013）等文件規定，不折不扣地落到實處。

（二）落實“管辦分離”。市殘聯要提高認識，A校是市殘聯的下屬單位，更是獨立法人，有自己的章程和職能、不受干擾地開展業務的權利與責任、不同于殘聯的工作重點，不能以損害學校發展的方式加強殘聯的力量。市事業單位管理局應當依據A校的主要職能建立科學合理的績效評價機制，嚴格審核其法人報告，組織專家現場考察其履職盡責情況，實事求是地作出評價，督促市殘聯根據A校實際情況和聽障兒童康復機構的運行特點加大支持，減少不必要的干預。A校自身也應當據理力爭，依法依規開展業務，克服外在干擾，提高服務質量，增強話語權，將“管辦分離”進行到底。

（三）升級康復理念。要牢固樹立“全面康復”的理念，即聽障兒童康復絕不限于聽力語言康復，而是牽涉到其順利融入社會的全面康復的理念，以聽力語言康復為抓手，撬動殘疾人全面融入社會的全面康復。鞏固佩戴助聽器兒童康復工作，大力開展植入人工耳蝸聽障兒童康復；辦好家長學校，引導聽障兒童家長促進家庭康復；對接中小學、幼兒園推進聽障兒童融合教育、隨班就讀；對有特殊困難的聽障兒童康復上門，服務到戶；配合其他康復機構推動有聽力障礙的腦癱、智障、自閉癥兒童全面康復；逐步開展成人聽力語言康復。

（四）打造高水平康復隊伍。首先，選一個有擔當、能干事、懂業務、熱愛聽障兒童康復事業的校長。其次，注意引進言語矯治、聽力學專業人才。第三，采用外出專門進修、省內短期培訓、校內專題研修、網絡遠程教育、個人業余自修等方式提高現有人員服務水平。第四，與醫療機構合作，共享部分一時難以招聘的緊缺專業人才。第五，以科學合理的人才評價機制，獎勵先進，鞭策后進，鼓勵進步。

（五）理順與市殘聯的關系。使市殘聯領導充分認識到當前學校面臨的嚴峻形勢，客觀分析有利因素和現實困境，表明干事創業、服務殘疾人工作大局的決心，尋找學校工作與殘聯工作全局的最大契合點，理順二者之間的關系。這是關鍵所在。