有效防控航天企業外協外包領域廉潔風險措施研究

宮銳 /首都航天機械有限公司

近年來，航天企業各類研制任務和技術應用領域不斷取得新突破，業務量逐年增長、市場范圍不斷拓展，簽訂的外協合同數量及額度也呈現快速增長趨勢。在不斷探索拓展業務領域，保成功、保增長、促發展的同時也面臨著企業快速發展帶來的廉潔風險和挑戰。隨著軍民融合上升為國家戰略，未來航天企業也將引入競爭性市場采購，外協外包所占比重將不斷加大。在這樣的背景下，必須進一步強化對外協外包領域的廉潔風險防控工作，在不斷提升科學化和精細化管理水平的基礎上進一步落實全面從嚴治黨要求，加強對外協外包重點領域廉潔風險防控的研究，制定并不斷完善落實外協外包業務監管責任的具體措施，促進建立長效監管機制，從而更加科學、有效地控制廉潔風險，切實實現廉潔發展的目標。

筆者以具有一定代表性的航天生產單位為調研對象，對其外協外包業務開展情況進行了深入調研，在此基礎上對現狀進行了梳理和歸納，同時針對不同類型業務外協外包特點深入研究分析了主要廉潔風險點和關鍵崗位風險等級，為后續提出對風險實施精準防控的措施奠定實踐基礎。

一、外協外包工作組織開展及監管情況

1.組織機構建設

被調研單位在外協外包歸口管理方面存在一定差異，按情況可分為3類：一是建立了獨立的外協外包專職管理部門，全面負責外協外包管理；二是將外協外包歸口管理職能放置于生產系統等相關部門，形成外協外包兼職管理部門，負責牽頭組織開展外協外包相關工作；三是在單位層面尚未設立外協外包歸口管理部門，由所屬各相關單位自行組織開展外協外包工作。

2.制度體系建設

近年來，隨著航天系統各級巡視、巡察、審計、監督檢查等工作的不斷深入，外協外包業務領域制度體系得到不斷完善，從最初的僅解決有無問題逐步向關注細節、完善流程方向轉變。大多數被調研單位建立了外協外包管理、合格供方管理、產品驗收等專門制度，與單位自身的合同管理、產品質量管理、預算管理、經費管理等相關通用制度共同形成外協外包制度體系。有的單位還結合近年來信訪舉報、審計和巡視巡察反映的問題，補充制定了供應商選擇、價格確定等關鍵環節管控的實施細則，使制度體系更加完善。但也發現部分單位未單獨建立外協外包管理制度，將此類業務納入采購業務統一管理。

3.關鍵環節流程控制

對外協外包過程中的供應商選擇和價格確定2個關鍵環節進行了重點了解。在供方選擇方面，雖然幾乎所有被調研單位都建立了合格供方名錄，并定期組織開展供方評價，但多數單位對合格供方選擇環節的制度流程要求比較籠統，在實際執行過程中一般是由外協發起單位推薦供應商，要求不少于2～3家，最終通過詢比價確定；在價格確定方面，制度層面建立了由財務人員參與的價格談判或審定環節，也能夠考慮歷史價格、質量、交貨期等因素，但因多數外協產品屬于非標零部件或定制產品，價格較難量化評價，也很難直接與市場價格進行比較。

4.不相容職責分離

外協外包提出部門與審批部門相分離、外協外包管理部門與供應商管理部門相分離、外協外包組織部門與價格確定部門相分離、合同評審部門與簽訂部門相分離、合格供方申請部門與審核審批部門相分離等，在實踐中規避了一些廉潔風險，但從一定程度上也增加了管理成本，同時最大程度上的分權使外協外包歸口管理部門的抓總責任弱化。

5.監管與監督

被調研單位均能夠充分認識到該領域存在的廉潔風險，從而定期開展監督檢查，通過制度補充和修訂，持續完善管理流程和相關管理要求。同時，普遍開展對該領域相關人員的廉潔從業教育，簽訂廉潔從業承諾書，結合實際進行崗位交流。

二、不同類型外協外包業務廉潔風險分析

1.制造能力部分外協

業務特點。主要原因是產能不足或生產周期緊張，涉及機加件、結構件、鈑金件及一般工序等，技術含量相對較低，單位產品利潤空間有限。一般發起并組織外協工作的為生產制造單元，負責根據生產任務計劃發起外協申請、組織外協方報價、提供技術文件協助外協方生產，最終對外協產品進行驗收；外協歸口管理部門一般負責對外協申請的審批，組織外協合同的簽訂，根據產品驗收情況與供方進行結算等；合格供方管理及選擇職能一般另設在其他部門。供應商準入不需要較高門檻，進入合格供方名錄相對技術壁壘低，合格供方數量多。外協產品定價依據主要包括材料價格、工時定額、歷史價格等，具有一定的市場參考性。

主要廉潔風險點。一是供應商準入環節。合格供方準入門檻較低，競爭較為激烈，存在供應商為進入合格供方名錄向供應商準入相關主管領導及主管人員輸送利益的風險。二是供應商選擇環節。因單位產品利潤空間有限，需通過提高批量獲得更高的利潤，存在供應商通過輸送利益與供方選擇相關領導及主管人員建立緊密聯系，從而通過掌握內部需求及比價等信息，多次獲得外協外包合同的風險。三是合同簽訂及付款環節。因多數供方企業規模較小且利潤空間有限，一般不愿長期墊資，存在供應商通過向外協歸口管理部門合同簽訂及付款人員進行利益輸送，以便爭取提前結算付款的風險。

關鍵廉潔風險崗位。一是外協發起單位外協外包主管領導及主管人員。因此類外協一般由生產制造單元發起，并負責外協外包工作的過程控制，是外協外包事項的提出者，也是供應商的推薦者，后續還要對外協產品進行驗收，相關主管領導及主管人員與供應商聯系比較緊密，容易成為供應商主攻的對象，廉潔風險等級為一級。二是外協外包歸口管理部門主管領導及主管人員。外協外包歸口管理部門需要組織供應商的價格談判以及合同簽訂、結算工作，相關主管領導及主管人員與供應商直接接觸且利益相關，廉潔風險等級為一級。三是合格供方管理部門外協外包主管領導及主管人員。合格供方管理部門一般與外協外包歸口管理部門分開設置，相關主管領導及主管人員因具有進入合格供方名錄的最終審批權，存在被作為利益輸送對象的風險，但并非唯一決策因素，廉潔風險等級為二級。

2.制造能力整體外協

業務特點。主要原因是自身業務以設計研發為主，沒有生產制造能力或相關能力不足。通過外協外包完成項目所需專用部件的加工和組裝或項目分包，主要形式是由外協供方將設計圖紙轉化為產品實物，從外協的角度帶有試制的性質，從外包的角度類似系統分包，外協外包項目技術含量相對較高，具有一定的利潤空間。此類外協一般由設計部門發起，外包由項目組織機構發起，發起單位安排人員兼職組織與外協外包供方進行技術和價格談判并簽訂合同。外協外包歸口管理部門僅負責組織對外協外包合同進行審核，供方歸口管理部門只負責審核選用的供方是否在合格供方名錄之內。由于外協外包項目在技術方面存在保密性限制，加之技術難度較大，供應商準入門檻相對較高，同一產品的外協外包供方數量不多且多數長期合作。外協外包定價一般通過由發起單位人員參加的競爭性談判確定，也會參考材料市場價格、工時定額、歷史價格等因素。

主要廉潔風險點。一是供應商選擇環節。由于核心技術的保密性，此類外協單位數量有限，且均由設計部門提出，合格供方管理僅限于資格審核和每年進行一次評價。同時，設計部門兼職外協管理人員受制于專業限制，崗位相對固定并與供方長期合作，存在利益輸送的可能性和風險。二是競爭性價格談判環節。在組織開展競爭性談判過程中，需由外協外包項目發起單位安排技術評委和商務評委進行打分，相關人員存在與供應商私下溝通打高分或泄露標底等風險。

關鍵廉潔風險崗位。一是外協外包發起單位的主管領導和直接工作人員。此類外協一般由設計部門發起，相關主管領導和主管人員直接與外協單位進行技術和價格問題的溝通，且這種合作相對長期與固定，容易成為供應商主攻的對象，廉潔風險等級為一級。二是分包項目的主管領導和競爭性談判的評委。分包項目的主管領導在談判結束后要組織召開定標會議，評委需要參加競爭性價格談判，兩者的工作與供方利益直接相關，都有可能成為分包商攻擊的對象，廉潔風險等級為一級。

3.設計或設計制造一體化外協

業務特點。主要原因是為縮短研制周期以及補充設計及制造能力，主要包括設計外協、設計制造一體化外包等形式，外協外包的內容一般并非核心關鍵技術，但需高度關注知識產權問題。如果是設計制造一體化外包的情況，產品制造的供方一般由委托設計方指定，一旦定型不易改變，后續如有批量任務，在價格談判方面可能存在不利局面。此類外協一般由設計部門發起，發起單位設計人員兼職組織與外協供方進行技術和價格談判并簽訂合同。外協外包歸口管理部門只負責組織對外協外包供方選用情況、談判價格等合同內容進行審核。由于外協外包的設計及生產內容并非關鍵技術，技術壁壘較低，供應商準入不需要較高門檻，但因屬于設計加試制，在定價方面不易量化，外協價格的市場參考性不強，比價工作比較困難。

主要廉潔風險點。一是供應商選擇環節。此類外協外包業務準入門檻不高，單項附加值也不高，但如實現業務承攬，后續容易形成制造批量，同時供應商因掌握了一定的設計話語權，可自行選擇制造商并在價格談判上占據主動。為此，存在供方通過向設計部門相關主管領導和主管人員輸送利益，掌握內部需求及比價等信息，從而獲得合格供方準入資格或外包合同的風險。二是價格談判環節。此類外包項目多是包含特殊技術設計的非標產品，因其包含的技術難度較難量化評價，存在供應商通過利益輸送獲得高價合同的風險。

關鍵廉潔風險崗位。一是外協外包發起部門主管領導及主管人員。設計部門作為發起部門，因需要選擇供應商，并與其進行價格談判及后續合同簽訂，過程中還要進行階段性付款、質量管理、產品驗收等，相關主管領導及主管人員與供應商直接接觸且利益相關，廉潔風險等級為一級。二是外協外包歸口管理部門主管領導及主管人員。因具有外包項目預算、合同、結算審批管理權，存在被作為利益輸送對象的風險，但并非唯一決策因素，廉潔風險等級為二級。三是合格供方管理部門主管領導及主管人員。因具有進入合格供方名錄的審批權，存在被作為利益輸送對象的風險，但并非唯一決策因素，廉潔風險等級為二級。

三、深入挖掘問題產生的根源

1.機制體制建設

歸口管理部門職能作用兩級分化。在職能歸口管理方面存在對不相容職責分離問題的片面理解，部門單位雖設立了外協外包專職管理部門，但工作中集發起外協、選擇供方、詢比價等工作于一身，雖然審批環節按照分離的要求外置，但主要風險仍存在于管理機構內部；部門單位歸口部門只是兼職開展外協外包工作，按照對不相容職責分離要求的理解，將外協發起、組織，供方管理、選擇、外協價格審核等工作均剝離出去，只剩下計劃制定、合同簽訂及付款結算等工作，歸口管理徒有其名，外協外包職能管理弱且分散，管理中與其他部門相互掣肘，影響了工作效率，同時管理邊界的模糊也為發生廉潔風險創造可乘之機。

制度體系不完善。部分單位尚未建立獨立的外協外包制度體系，有的單位將外協外包的要求納入采購制度中，在供應商選擇、定價等關鍵環節也未根據業務特點專門制定相關控制措施，很難為具體工作提供明確的指導。其原因主要為對外協外包領域廉潔風險認識不足，希望簡化程序，以免影響工作效率。

關鍵環節制度內容不清晰、不準確。部分單位雖已建立外協外包制度，但有的內容未全面涵蓋外協外包的廉潔風險關鍵環節，有的雖涵蓋了供應商選擇、詢價比價等關鍵環節，但相關要求較籠統。分析其原因是擔心制度難以執行會影響工作效率，為此留下一定的操作空間，但客觀上帶來了較大的廉潔風險。

2.外協外包組織層面

存在制度和執行“兩張皮”現象。隨著型號任務量的持續加大和任務周期的不斷縮短，為確保任務按期完成，外協外包過程中存在指定供方和先干活后簽合同等違反制度規定的情況，有可能導致甲方喪失價格談判話語權。制度執行的規范性、嚴肅性不足，究其原因：一方面體現了對規章制度缺乏敬畏意識；另一方面是源于對規章制度細節的學習不夠、理解不透導致執行時不夠精準，帶來一定的廉潔風險。

合格供方名錄是把雙刃劍。合格名錄的建立為外協外包質量控制提供了保障，也從一定程度上控制了供方選擇環節的廉潔風險，但從實踐過程中看，合格供方名錄無形中也成為一道壁壘，為名錄內供方提供了保護傘，同時阻擋了名錄外更多優秀的供應商參與公平競爭，使所謂的競價、比價處于一定的限制條件下，為利益輸送提供空間。

3.監督監管效果層面

監管和監督工作開展的有效性不強。隨著黨風廉政建設工作持續加壓，各級各類的監督檢查持續開展，特別是針對外協外包領域的監督檢查、專項治理工作更是此起彼伏。但總體來看，監督方式較單一，監督重點大同小異，整改措施千篇一律，整改效果差強人意。分析其原因：一是監督部門對廉潔風險的識別不夠準確，監督檢查的指向性不強，深度不夠；二是責任部門對問題分析的不深不透，存在文字整改、形式整改，只限于治標，沒有從治本的角度下功夫；三是組織在違規問題的處理上沒有依規對標、嚴肅問責。

重點崗位人員廉潔教育的針對性不足。不同類型外協外包業務的廉潔風險崗位不盡相同，盡管紀檢監察部門每年都能堅持開展重點崗位人員的廉潔教育工作，但仍僅停留在普遍性教育階段，尚未針對不同類型的風險進行針對性教育，多數單位也未就自身存在的反面案例進行教育，警示的作用和效果難以充分發揮。

四、積極探索解決問題的方法途徑

1.織就“不能”之網

強化歸口部門牽頭作用。改變當前外協外包職能分散、風險集中的管理情況，建立歸口管理部門，本著責權利對等原則，進一步明確其在外協外包領域系統抓總的職能作用，杜絕為減輕自身風險隨意分權的現象，歸口管理部門要切實發揮牽引作用，持續完善外協外包各環節管控要求，持續堵塞管理漏洞，做實審核把關等業務監管工作，形成對外協發起單位在供方選擇及詢比價等關鍵環節廉潔風險控制的有效制衡。

發揮職能部門分管作用。按照不相容職責分離的原則，充分結合實際進行外協外包關鍵管控環節的職責分工，質量、財務等職能部門應各司其職，按照歸口管理部門的統籌安排，充分發揮各自業務優勢，結合本單位外協外包業務類別和性質特點完善相關制度要求、細化管理流程、加強監督檢查，做好外協外包供方評價、價格審定等關鍵環節管控。

進一步完善制度體系。歸口管理部門要緊密結合外協外包工作的新形勢和新要求，持續推動自身和有關職能部門建立和完善相關制度，將制度貫穿始終，從解決有無問題向切實有效方向轉變，對關鍵環節管控要求進一步分解細化，實現可操作。做到責任明確、工作清晰、措施有力，不缺項、不漏項，為監管責任的落實創造條件。

2.高懸“不敢”之劍

業務部門創新監管方式，進行重點突破。業務部門的監管工作由歸口部門牽頭組織開展，應包含全業務流程，具有覆蓋性和普遍性特點，在此基礎上對重點環節強化監管。一是進一步加大對合格供方名錄的動態管理，杜絕只進不出，多進少出，要做到有進有出甚至少進多出，打破合格供方名錄帶來的壁壘，逐步沉淀優質供應商；二是在供方選擇方面，要源頭管控，在制度設計上杜絕指定供方的情況，加大制度的剛性約束，同時明確職責，強化對供方選擇后相關問題的追溯、追責，讓應該負責的人真正負起責任；三是探索“陽光外協”，采用信息化平臺等形式對外協價格進行公示，發揮群眾監督的力量，控制外協外包價格風險。

紀檢部門找準關鍵要害，實施精準監督。紀檢監察部門的監督工作要有別于業務監管工作，不再進行泛泛的檢查，要對監察工作進行系統謀劃，在戰術上實施精準監督。在監督檢查之前必須要針對被監督對象外協外包業務特點對關鍵廉潔風險點進行深入分析，找準關鍵環節和關鍵崗位，切中要害，力求準確發現并堵塞廉潔風險的漏洞。如制造能力部分外協重點關注供應商準入、選擇以及合同簽訂及付款環節；制造能力全部外協需重點關注供應商選擇和外協外包價格競爭性談判環節；設計及設計—制造一體化能力外協重點關注供應商選擇和價格談判環節。只有找準重點，方能實現精準防控和有效監督。從監督方式上可考慮發揮“大監督”力量，建立生產、工藝、質量、財務、審計、紀檢聯動機制，發揮各自職能作用，定期對外協外包領域進行專項監督檢查。此外，對監督中發現的問題，嚴重的要作為線索轉由紀檢部門核查，一般問題在提出監察建議推動整改的同時，也要依規依紀加大問責力度，用問責倒逼相關責任的落實。

探索建立外協外包信息化管理平臺，提升科學防范管控水平，切實防控和規避廉潔風險。

在上述傳統監督方式的基礎上，可通過信息化等技術手段探索構建全院性外協外包管理信息系統，進行實時監控，強化過程和實時監督，增加外協外包信息透明度，減少人為操作因素，壓縮彈性空間，確保主管領導、外協外包管理部門、紀檢監察部門及相關業務部門等監督主體能夠及時掌握外協外包合同簽訂、執行的狀況，及時發現合同所包含的元器件、單機、子系統價格與歷史數據庫數據匹配以及合同執行過程中的問題，并提出風險防范及應對措施。必要時，信息系統可自動完成實時用款與合同款的月度使用量控制，以便與序時結算、月季年度預算相匹配。結合制度體系建設和人員教育監管，實現制度+技術+人的三位一體防控體系。

3.筑牢“不想”之盾

持續加大對廉潔風險崗位人員的教育、提醒和監管。一方面規章制度制定部門要對制度進行要素分解，按流程中的每個管控環節確定廉潔風險提醒點和管控點，以表格化形式提供給各崗位人員使用，從實際操作層面解決制度掌握不全面問題；另一方面針對風險等級的不同，有針對性地設計廉潔教育內容，對一級風險人員除了要進行制度規矩的教育外，還要持續進行理想信念教育，同時也要加大警示教育和現場教育力度，要經常性地談話提醒，對出現問題的人員及時問責，提高其對紀律規矩的敬畏意識，形成足夠的震懾，筑牢思想防線。

4.變堵為疏，建立科學考評機制

未來外協外包廉潔風險防控的發展方向應從“要我控制”向“我要控制”方向轉變，變被動為主動，通過制定科學的利益分配機制及獎懲制度，如承包制或責任制等形式，用利益杠桿讓外協外包相關人員與外協外包成本控制直接掛鉤、利益趨同，進而在確保質量的前提下自發進行成本控制，最終實現外協外包廉潔風險防控工作的“無為而治”。

外協外包領域廉潔風險防控工作是推進權力公開透明運行、健全權力運行制約和監督機制的一項重要實踐和探索。通過開展大量的查閱資料、座談、訪談、研討等調查工作，摸清當前航天企業外協外包管理的基本情況，對現實問題進行系統梳理和總結；在問題分析過程中，調研組對不同類型外協外包業務廉潔風險的特點進行了系統分析，并在此基礎上從“不能、不敢、不想”角度提出精準監督、“陽光外協”、建立制度+技術+人三位一體防控體系等有針對性的風險防控建議，力求為航天企業外協外包廉潔風險防控工作提供一定的參考和借鑒。