治理現代化視域下的黨內法規定位
——兼與“黨內法規是軟法”商榷

(山東大學 法學院，山東 青島 266237)

新時代以來，尤其是黨的十八屆四中全會以來，黨內法規現象受到法學、政治學、黨建學等學科的共同關注，黨內法規研究快速起步并持續發展。尤其是黨內法規現象的法學研究，帶來了黨內法規理論研究的新局面。當然，囿于黨內法規制度現象的特殊性和復雜性，不同學科之間缺乏必要的交叉和互動，黨內法規基礎研究還比較薄弱，基本概念、基本范疇和基本理論等還缺乏必要的共識。黨內法規的基本屬性、價值功能是黨內法規研究最基礎的理論問題之一，“廣義法規范說”“不成文法說”“法律與政策二重屬性說”“黨性與法性雙重特性說”等論點，從不同角度為黨內法規定性、定位，具有重要理論價值，但眾說紛紜、見仁見智，使黨內法規定性和定位問題仍處于模糊狀態①。從法學角度定性黨內法規，“軟法論”是一種代表性理論，軟法論者把黨內法規定位為軟法，在一定程度上擺脫了黨內法規是否“姓法”的糾結，“黨內法規是軟法”的論斷在為黨內法規作為法規的“正名”方面發揮了重要作用。

那么，“黨內法規是軟法”的論斷在邏輯上能否自洽？能否全面客觀展現黨內法規的本質？能否準確地反映黨內法規在中國特色社會主義法治體系中的地位？這些問題還有待進一步探討。不可否認，黨內法規“軟法論”存有一定的理論局限性。“軟法理論”可以作為黨內法規研究的理論分析工具，但是不能對其產生過度依賴。機械照搬和套用軟法理論研究黨內法規現象，在某種程度上將陷入“黨內法規是國家法”的理論誤區。黨內法規的科學定位應結合中國共產黨自身建設發展的歷史與現實，立基于中國特色社會主義法治體系，將黨內法規與國家法律視為兩種并行不悖、相輔相成，共同致力于推動黨和國家治理現代化進程的法規范。黨內法規作為中國共產黨自我監督、自我約束、自我革新作用的法規范，旨在管黨治黨、凈化黨內政治生態、完善黨內治理，必須在“黨內法規—依規治黨—黨內法治—黨內治理現代化”主線上發揮不可替代的作用，與在“國家法律—依法治國—國家法治—國家治理現代化”主線上的國家法律作用相契合，才能準確把握黨內法規的現實邏輯、科學定律和合理定位。

一 黨內法規研究與軟法理論的“契合”

多元主體參與公共治理的時代背景和法律多元主義的價值導向共同孕育了軟法理論，軟法理論突破了傳統的國家法唯一主義的局限，將國家法律之外的法規范以軟法之名納入國家法范疇，成為具有國家法律意義的公共治理依據。依據軟法與硬法之間的劃分標準以及軟法類型和外延的界定，學界產生了黨內法規研究與軟法理論具有關聯性的觀點，在兩者的“契合”中，黨內法規被視為軟法的一種表現形式。

(一)軟法理論為黨內法規“姓法”正名

長期以來，理論界尤其是法學界對黨內法規的認知存有一定的偏差和誤區。因黨內法規帶有“法”字，容易使人直觀地理解成黨內法規是國家法律體系的有機組成部分。于是，部分學者堅定地認為黨內法規不是法，黨內法規的提法會模糊黨和國家之間的關系，甚至會破壞現有的法律秩序和一般的法治原理。有學者指出：“黨內法規”的提法不妥，理由是政黨組織不擁有立法權限，黨內條例不具備法的特征，“黨內法規”的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系[1]。黨內法規不“姓法”的論斷，很大程度上是受以約翰·奧斯丁為代表的分析法學派和前蘇聯維辛斯基式法理學的影響。奧斯丁將法定性為主權者的命令，認為實在法最本質的特征乃是它的強制性或命令性，任何一種實在法都是由特定的主權者對其統治下的某個人或某些人制定的[2]125。維辛斯基對法的理解突出表現為法具有國家性和強制性、法具有階級意志性以及法具有規范性。國內學者由此延伸得出了關于“法”的經典釋義，即法是由國家制定和認可，體現國家意志并由國家強制力保證實施的行為規范。“實際上，即便不認同‘黨內法規’提法的學者，大多也是不認同維辛斯基式的法律定義的。但往往由于‘路徑依賴’，雖然在理論上已經拋棄維辛斯基法學概念，但在事實上仍然會受到其不自覺的影響”[3]。也正是因為這種國家法中心甚至唯一主義的思維定式，理論界在黨內法規是否“屬法”和能否“姓法”的命題上一直未能達成基本的共識。

軟法最早是國際法學領域的專有術語，在歐盟治理乃至全球化治理的過程中產生了一部分不具備強制約束力和執行力的行為規則或制度規范，它們主要依靠各國根據自身需求選擇適用，卻在國際治理實踐中發揮著不容忽視的作用。比如建議書、倡議書、國際宣言、國際公告等，這些不具有法律約束力、但又具有一定法律效果的國際文件被稱為軟法。“盡管軟法概念首先見之于國家法學，但這既不意味著軟法現象最早發生于國家法領域，更不意味著唯有國際法領域才有軟法現象。相反，作為一種影響公共資源配置與社會財富分配的規范形態，軟法規范從來就是國內公法體系不可或缺的組成部分”[4]111。21世紀之初，軟法逐漸進入國內學者的研究視野，以羅豪才教授為代表的公法學者，在吸收借鑒國際軟法理論的基礎上，結合我國公域之治的實際，創設和發展了軟法的概念和范疇、價值與功能等，力圖構建我國本土的軟法理論體系。近年來，軟法理論開始被引入黨內法規理論研究，基于法律多元主義視角下的軟法論，擺脫了國家—控制法范式的困境，為證成黨內法規“姓法”提供了理論支撐。姜明安認為，“黨內法規”的基本性質屬于社會法和軟法，但是由于我國憲法確立的中國共產黨的特殊領導地位，黨內法規對黨務的調整必然影響和涉及國務，從而黨內法規又同時具有一定的國家法和硬法的因素[5]。當然，由于黨內法規與軟法、硬法、社會法、國家法等概念難以契合，比如軟法、硬法的效力不同，但黨內法規的實際效力卻不符合軟法、硬法比較的常態。宋功德因此對學界關于“黨內法規是軟法”的論點作出修正，認為黨規這種軟法具有相當強的法的屬性和功能，黨的主張經過法定程序可以上升為國家意志、轉化為法律法規，同時黨規對黨組和黨員而言一點都不“軟”，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于“堅硬的軟法”[6]64。

(二)“黨內法規是軟法”的主要理據

如果“黨內法規是軟法”的論斷僅僅是概念性的描述或主觀推測，缺乏扎實的邏輯分析與理論闡釋，那么這一論斷勢必不具備強有力的說服力和科學性。為此，軟法論支持者從多個角度出發詳盡闡釋了黨內法規是軟法的規范依據。周葉中指出，黨內法規屬于“軟法”之范疇，因其制定程序具有準立法程序屬性，具備法的結構形式和構成要件，并具有明確的調整對象和范圍，具有相應的拘束力和強制力[7]。劉長秋認為，黨規黨法的自身特征與軟法的特征相契合，黨規黨法是一種行為規則，黨規黨法不完全具備國家法的要素，軟法具備一種主要立足于自我約束基礎上的約束力，這與黨規黨法相契合[8]。廉睿指出，黨內法規在中國的政治語境中構成了本土化的軟法資源，具體表現在三個方面：其一，黨內法規作為一項黨內成文規范；其二，黨內法規作為中國共產黨的內部規章制度，通常情況下僅能作用于黨務關系；其三，黨內法規只能依靠組織強制和內心強制的方式而獲得施行，而不依賴于國家暴力機關所營造出的國家強制力[9]。基于上述學者的觀點，“黨內法規是軟法”的規范依據主要表現在兩個方面。一方面，依據軟法與硬法之間的劃分標準，黨內法規具備軟法的特征。軟法與硬法的區分是以有無國家強制力保障實施為標準，硬法是依靠國家強制力保障實施的法規范，軟法則是不依賴于國家強制力保障實施的法規范。軟法通常能夠產生有別于國家強制力的局部約束功效和規范實效；黨內法規的實施和效力不是訴諸于國家強制力，而是旨在以黨的內部運行體制機制和組織處理、紀律制裁為后盾。另一方面，依據軟法的類型和外延，黨內法規是軟法的類型之一。盡管軟法的種類和外延尚存有爭論，但一般認為，政治組織的自律規范和社會組織的自治規范均屬于軟法的類型。按照政治學的一般原理，中國共產黨既是凝聚共同利益和共同意志的社會組織，又是領導政治生活運作的典型政治組織，那么，作為政黨內部自我監督、自我約束的黨內法規無疑屬于軟法的主要類型之一。通過部分學者對“黨內法規是軟法”論點主要理據的闡釋，黨內法規“軟法論”在黨內法規研究中已經形成了重要學術影響。

二 黨內法規“軟法論”的局限性

不可否認，軟法理論關于“黨內法規是軟法”的論點，在一定程度上回應了學界對黨內法規法屬性的質疑，但它最終不能說明黨內法規的性質和功能，無法科學表達黨內法規的價值品性和現實邏輯，甚至可能引起法概念體系的邏輯紊亂。部分學者敏銳地洞察到這一問題，發表了一些富有針對性的評論。比如，有學者認為，黨內法規與社會法、軟法概念雖有相似，但仍有根本性的區別；黨內法規雖冠以“黨內”這一限定語，但這不足以保證黨內法規屬于“自律規范”或者“自治規范”，另外，部分黨內法規的實施實際上是以國家強制力為后盾的；因此黨內法規應當像軟法一樣成為一個獨立的理論體系[10]。再比如，有學者指出，軟法理論忽視了黨內法規制定的權限，黨內法規所規定的事項應僅限于黨組織的工作、活動和黨員行為，軟法論者將黨的政策所發揮的法律作用不加區分地理解為黨內法規也可發揮同樣作用[11]。又比如，有學者認為，“軟法說”仍然未能深入解釋一些現象，特別是在憲法和多數法律并未明確對黨進行授權的情況下，以黨可根據憲法和法律直接行使某些國家公權力來推論黨內法規具有“國家法和硬法的因素”是不嚴謹的，難以解釋部分黨內法規為何會成為國家機關及其公職人員的行為依據；同時，軟法說對黨內法規的解釋實際上是在學界對法律概念原有認識之外另起爐灶[12]。還比如，有學者更是對黨內法規“軟法論”提出疑問，從多個方面系統地闡釋了軟法理論在解釋黨內法規的特殊性時存在的局限②。上述觀點從不同角度揭示了把黨內法規定位為軟法可能存在的悖論與局限，這對于科學闡釋黨內法規制度現象，進一步明晰黨內法規的性質和功用，完善中國法的基礎理論具有重要的價值。概括而言，“黨內法規是軟法”論點的局限性主要體現在如下幾個方面：黨內法規“軟法論”忽視了黨內法規非國家法的前提；黨內法規“軟法論”忽視中國共產黨領導和執政的特殊性；黨內法規“軟法論”偏離了黨內法規的價值追求和目標指向；黨內法規“軟法論”忽略了黨內法規與黨的政策的界限。

(一)黨內法規“軟法論”忽視了黨內法規非國家法的前提

國家法是由國家制定或認可的規范國家公權力主體和國家共同體成員行為，調整二者相互關系及公權力主體之間相互關系和國家共同體成員之間相互關系的法規范[13]44。國家法是國家公權力和國家意志的體現。軟法和硬法的劃分是以國家法為分析框架的，是否由國家強制力保證實施是它們劃分的基本標準和主要依據，運用國家強制力保證實施的法規范是硬法，反之為軟法。軟法和硬法雖有著明顯的界分，但兩者以國家法為前提，同屬于國家法范疇。由國家機關制定并以國家強制力保障實施的硬法，毋庸置疑是國家法，國家法當中的道德倡導性條款、政策促進性條款等通常不具備“硬法”特征，它們是“軟法”的重要體現，與硬法一樣本屬國家法范疇。更多的軟法原本不屬于國家法范疇，像大量的社會規范并非國家法，但由于公共治理的需要，它們被納入國家法規范體系，就是在這樣的意義上它們被稱為“軟法”。換言之，軟法當中大部分內容具有國家立法機關制定的背景，即使在無此背景的那部分之中，更多的部分則是得到立法機關之外的國家機器和輿論機器的承認和認可[14]。

公共治理至少包括相互聯系的兩個方面：一是國家規制，二是社會自治。良好社會治理就是在國家必要法律規制保障下實現社會自治。社會組織的自治規范是軟法的主要表現形式之一，各種類型的社會組織秉持組織內部自治優先的原則，運用社團規章、高校章程、行業規章等規范實現社會組織內部的自我治理。當社會組織的自治面臨諸多困境，僅憑內部自治無法維系組織內部良性運轉時，當國家法的規制僅憑國家法無法產生良效時，國家公權與社會規范的互動就成為公共治理的重要機制和方式，國家公權機關單靠硬法難以調和社會組織內部的矛盾和糾紛，于是在公共治理中吸收借鑒和綜合運用部分組織內部軟法規范，部分軟法規范以獲得國家機關認可和承認的形式在國家管理和治理社會組織的過程中發揮作用，起到了對國家法的補充作用，這部分軟法就被納入國家法范疇。以近年來備受關注的大學章程為例，大學結合自身實際制定的章程，已成為高校依法自主辦學的基本依據。其中，大學章程涉及的教職工考核評價、學生獎懲制度等學校內部自治規范是對《教育法》《高等教育法》等國家法律的有效補充，教育行政部門在管理高校的過程中會不同程度地借鑒、采納、運用。與一般社會組織規范不同，黨內法規是中國共產黨內部管黨治黨的自治性規范。作為全面領導、長期執政、高度自治的政黨，國家不宜也不能介入中國共產黨的內部治理，黨內法規不能納入國家法范疇。把黨內法規定性為軟法，顯然是忽略了黨內法規非國家法的前提。

(二)黨內法規“軟法論”不合乎我國政黨政治運行的現實邏輯

如前所述，“黨內法規是軟法”的規范依據在于政治組織的自律規范和社會組織的自治規范是軟法，政黨是典型的政治組織和社會組織，那么政黨內部的制度規范理應歸為軟法的范疇。面向我國政黨政治運作的基本規律與現實邏輯，中國共產黨既不同于一般的社會組織，又不同于西方的政黨組織，中國共產黨是一個極具特殊性的政黨——具備領導黨和執政黨的雙重屬性。在西方的政治體制中，兩個政黨或多個政黨之間往往是通過選舉贏得民眾的支持，進而合法地執掌國家權力機構，實現對整個國家和社會的管理。西方政黨政治的本質在于維護資產階級小部分利益集團的共同利益。中國共產黨以國家政權創建者的身份長期執掌國家政權，通過良好的政治統治績效以及不斷加強自身執政能力建設鞏固執政地位。與此同時，中國共產黨又是領導黨，憲法總綱第一條明確規定了“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”，中國共產黨作為工人階級的先鋒隊組織，肩負著領導國家和人民的重任。中國共產黨作為領導黨所提出的治國理政的路線、方針、政策，無不體現著中國人民的共同利益和共同價值追求，也因此吸引著人民群眾甚至其他黨派及其成員的支持和追隨。中國共產黨在社會的政治、經濟、文化等領域的事務中從事引導、組織、帶領人民群眾和其他追隨者，是為實現黨所提出的價值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動[15]。領導黨的地位是基于人民的自覺接受和信服，而非依靠暴力和強制。盡管中國共產黨既是執政黨又是領導黨，卻不能以“領導者”的身份自居，而必須將自己定位為人民意志的表達者，這是中國共產黨與西方資產階級政黨的本質區別。“中國共產黨是工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”的性質，決定了黨除了代表工人階級和最廣大人民群眾的利益之外，沒有自己的特殊的利益。質言之，“黨除了人民的利益之外，不能有自己的特殊利益，黨也必須以人民的意志為依歸，不能違反人民的意志而自行其是”[16]。國家法律是國家意志的表達，又是人民意志的根本反映，黨內法規是黨的意志的集中體現，又因中國共產黨長期領導與執政的歷史現實以及中國共產黨的性質，共同決定了黨的意志與人民意志的一致性。因此，國家法律與黨內法規同生共源于人民的意志，都是人民意志和人民利益的載體。而一般的政治組織和社會組織制定的規章制度往往代表各自利益集團或社會團體的意志，這部分意志僅僅是少部分人意志的表達而非全體人民共同意志的體現。那么，將黨內法規定位為軟法，實則忽視了黨內法規的內在價值。

在傳統的國家與社會二分的理論框架下，政黨是產生于社會當中的組織團體，政黨內部的制度規范構成了社會法的有機組成部分。軟法論者主張國家法中的任意性規范和全部的社會法規范不能依靠國家強制力保證實施，屬于軟法，因此，隸屬于社會法規范的黨內法規理應屬于軟法。需要指出的是，國家與社會二分的視角，在某種程度上忽略了在現代民主政治國家中國家與社會兩者之間存在廣大媒介領域的事實，而政黨正是屬于第三領域并在其間發揮著交互連接的作用[17]。中國共產黨不僅是連接國家與社會之間的橋梁和紐帶，更是整個國家和社會的領導核心，中國共產黨正是通過加強對國家和社會的管理、組織和協調，實現了黨的全面領導。基于我國政黨政治運作的現實實踐，應當構建起“政黨—國家—社會”的三元權力架構，與此相對應，管黨治黨的黨內法規、管理國家的國家法規范、規制社會的社會法規范同屬于法規范體系，它們各自致力于黨內治理和法治、國家治理和法治、社會治理和法治建設。通常說來，社會治理離不開國家干預，而黨內治理無需國家介入。正是基于對中國政黨政治現實邏輯的認識，很難將黨內法規嵌入國家法范疇(無論軟法抑或是硬法)。

(三)黨內法規“軟法論”偏離了黨內法規的目標定位與功能價值

隨著社會的急劇轉型和公眾價值訴求的多元化，傳統的國家管理模式已很難適應經濟社會政治發展的要求。國家管理模式的主導者政府必須積極尋求角色的轉變，一方面要轉變自身職能，適度放權于社會，由管制型政府轉變為服務型政府；另一方面要以開放和包容的姿態接納多元治理主體共同參與社會治理，謀求多元共治，創新發展公共治理模式。“公共治理模式試圖還原公域之治的多元、鮮活和真實，將社會從對國家的迷信中解放出來，還原社會自治；將法律從國家主義的桎梏上解放出來，祛除法律的魅性”[18]38-39。在新興的公共治理模式中，僅憑國家法律并不足以維系良好的社會秩序，不同治理主體內部的自律規范和自治規則成為公共治理過程中不可或缺的組成部分，市民公約、鄉規民約、行業規章、團體規章、組織規則等社會規范與國家法律相互作用、優勢互補，為推動公共治理的規范化、制度化、程序化提供了法規范保障，也為推動法治社會建設提供了制度支撐。由于上述社會組織規范、自治規則等不具有國家強制力，它們主要是通過社會自身運作維系社會秩序的良性運轉，當公共治理中一部分社會規范成為政府與社會共治依據時，這部分社會規范通常會被稱之為區別于“硬法”的“軟法”。質言之，“軟法的出現主要是在于法規范的多樣化或者公共制度的多樣化，是滿足公共機構與公眾兩種需求的共同選擇”[18]315。與一般社會自治規范不同，黨內法規具有自身的價值功能和目標指向，它對國家和社會生活產生影響，但通常不會成為國家直接運用的規范。中國共產黨是一個高度自治的政黨，黨內治理的民主化和法治化水平直接決定著黨的領導能力和執政水平，乃至決定著國家前途和民族命運。黨內法規的核心要義在于通過形成一套完整的自我監督、自我約束的規章制度，管理和指引各級黨組織和全體黨員的行為，防止黨內權力恣意妄為，保障黨內民主和黨員的權利。黨內法規通過從嚴管黨治黨，深化黨內法治建設，推動黨內治理現代化的進程，進而引領和帶動國家治理體系和國家治理能力的現代化。由此而言，黨內法規“軟法論”實際上偏離了黨內法規的價值功能與目標指向，難以實現理論上的邏輯自洽。

(四)黨內法規“軟法論”忽略了黨的政策與黨內法規的界限

黨的主張(黨的政策)與黨內法規是一對既相互聯系又相對獨立的概念。黨的主張是指中國共產黨為了實現人民的意志和利益，以權威形式規定在一定的歷史時期內所遵循的路線方針政策及其措施，黨的主張又可稱之為黨的政策[19]。黨的主張或黨的政策具有兩方面的鮮明特性：一方面，對國家政權機關而言，黨的主張和意見是建設性、導向性和號召性的；另一方面，黨的主張體現了黨的領導權威，對保障黨規和國法的實施以及協調黨規國法關系發揮重要作用[20]。黨內法規是中國共產黨內部監督和規范黨員與黨組織活動的規章制度，是黨內部進行自我治理、自我監督的重要媒介，是從嚴管黨治黨的制度依據，是實現黨內治理民主化和法治化的制度依托。黨內法規和黨的政策關系密切，二者在階級本質、指導思想、基本原則等方面保持一致，但在制定主體、規定內容、穩定程度、實施手段等方面有明顯差異[21]。黨內法規和黨的政策之于軟法有著不同的界定，黨內法規不宜定位為軟法，而黨的政策從某種意義上可以視為軟法③。一部分承載著人民意志和利益要求的黨的政策可以通過法定的程序轉換為國家法律，依靠具有國家強制力的國家法律調整和規范國家和社會生活。當然，“并不是所有的政策都需要轉化為法律，或者說，并不是所有的社會關系都需要法律調整，政策有獨立存在的價值和空間”[22]，還有一部分黨的政策可以直接以政策的形式服務于社會治理乃至國家治理的方方面面。從軟法孕育的背景和價值理念出發，后者可以歸為軟法的范疇。比如，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》是典型的政黨性政策的表現形式，其中提出的創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展等發展理念，可以直接以政策的形式指引和推動著國家和社會的發展。簡言之，“政黨性政策具有公共性，它指向公域，旨在規范、調整黨內與黨外的公共關系”[4]195。黨的政策所具備的外部性特征決定了它不同于黨內法規，其通過國家以“軟法”形式實現對公共治理的作用，而規范黨組織與黨員行為的黨內法規不能成為國家實施的規范，當然在理論上不宜定性為軟法。

三 黨內法規的科學定位

黨內法規的定位應立基于中國特色社會主義法治體系，從完善和發展中國特色社會主義制度，推進黨和國家治理現代化的角度，將黨內法規與國家法律視為并行不悖、相輔相成的中國法制度規范，二者合成黨和國家治理體系和治理能力現代化制度基礎。黨的十八大以來，“黨內治理現代化—依規治黨—依法執政—依法行政—依法治國—國家治理現代化”的治理體系日趨成熟，如何讓其中的法治邏輯促進黨規國法有機統一，推進依規治黨和依法治國有機統一，是實現黨和國家治理體系和治理能力現代化的重大課題。

(一)黨內法規：黨內治理現代化的制度基石

治理現代化已經成為一個全球性命題，無論全球治理、大黨治理、大國治理還是地方治理、基層社會治理，都有一個現代化的問題。黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”確立為全面深化改革的總體目標，黨和國家治理現代化成為新時代治國理政的目標導向和行動路線。在國家治理現代化進程中，無論是政府管理、公共治理、社會自治都離不開黨的領導，黨的執政、黨的領導、黨的建設需要黨內治理現代化，沒有黨內治理科學化、民主化、法治化，就不可能有國家和社會治理現代化。中國共產黨作為一個超大組織型政黨，是全面領導和長期執政的政黨，同時又是一個超強制度型政黨，通過全面從嚴治黨、依規管黨治黨，推進科學民主依法執政，實現依規治黨和依法治國有機統一，致力于黨和國家治理體系和治理能力現代化。基于中國政治路線和邏輯、法治方針和道路，實現黨的治理現代化必須成為優先戰略。中國共產黨唯有率先推進以自身現代化為旨歸的改革和調適，推動黨內治理的科學化、民主化、法治化，才有可能領導國家和社會治理現代化進程。黨內治理現代化無疑是國家治理現代化的邏輯前提和關鍵所在，在一定意義上講，黨內治理現代化與國家治理現代化是一個同構的過程，通常所說的國家治理體系和治理能力現代化，實質上就是“黨和國家”治理體系和治理能力現代化[23]。

黨內治理現代化事實上是政黨內部政治運行機制和治理能力的自我優化升級，是由黨內傳統的治理模式向現代治理模式的轉變，主要體現為黨內政治生活的制度化、民主化和法治化。黨內政治生活制度化，主要表現為黨內政治生活運行的制度約束和保障，強調黨的制度建設的重要意義，形成配套的制度規范，通過各種制度規范的剛性約束，規范黨內政治生活運行狀態，從而有效避免黨內政治活動的任意和無序，為黨內治理現代化奠定基礎；黨內政治生活民主化，強調以黨內民主集中制為根本組織原則和實現黨內民主的根本制度規范，保障全體黨員以直接或間接方式參與、管理和決定黨內事務，充分發揚黨內民主的優良特性；黨內政治生活法治化，強調黨內決策權、執行權、監督權制度化安排，貫徹權責一致的原則，突出黨員在政治生活中的主體地位，保障知情權、選舉權、參與權、表達權、監督權等黨員民主權利，由此形成黨內治理法治化的兩條主線，將黨內權力和黨內權利納入法治軌道，運用法治思維和方式實現限制權力與保障權利之間的平衡[24]。概言之，黨內政治生活制度化、民主化和法治化構成黨內治理體系和治理能力現代化的核心要義、基本內涵和實現形式。

制度—法治—治理—善治是黨內治理現代化的基本邏輯。黨內治理現代化離不開以法治為核心的黨的制度建設的規范和促進，主要體現為黨內法規制度基礎上的黨內法治對黨內治理及其現代化的基礎保障作用。換言之，黨內法規是黨內治理體系和治理能力現代化的制度基石。遵循黨內法規進階黨內法治，黨內法治推動黨內治理現代化的現實邏輯，黨內法規是推動黨內治理現代化的前提和基礎，黨內治理現代化是黨內法規的動態表達和目標追求。黨內法規之于黨內治理現代化的重要意義主要體現為三個方面。第一，黨內法規提升黨的制度建設水平，有利于黨的制度體系的科學化、規范化、制度化。黨的制度建設是黨的建設的重要組成部分，黨內法規制度建設是重中之重。黨的十八大期間，共制定修訂92部中央黨內法規，包括2部準則、14部條例，占195部現行有效中央黨內法規的近50%，制定修訂黨內法規數量之多、質量之高皆前所未有[25]。目前已初步形成以黨章為核心，以準則、條例為主干，以規則、規定、辦法、細則為分支的制度框架體系，為黨的系統建設、全面領導、長期執政和黨內治理現代化奠定了堅實的制度基礎。第二，黨內法規促進黨內民主政治生活的開展，為黨內民主建設提供制度規范依據。黨內法規為黨內民主集中制、黨員主體地位、黨員權利提供制度規范和保障。比如，2004年頒布實施的《中國共產黨黨員權利保障條例》，是在堅持民主集中制原則的基礎上制定而成，內含黨員權利、保障措施、責任追究等內容，進一步明確了黨員享有的各項權利，規定了黨員權利保障的舉措，對侵犯黨員權利的行為明確了追究程序和方式。第三，黨內法規奠定黨內法治制度基礎，是黨內法治建設的內在基礎性依據。管黨治黨的法治化意味著黨內治理向現代化邁進，以黨內法規為基礎性依據，通過規范和約束黨組織與全體黨員的行為，防止黨內權力恣意濫用，全面從嚴治黨，依規管黨治黨，遵循黨內治理的一般規律和一般法治原理，實踐黨內治理和黨內法治的特殊邏輯，不斷推動黨內治理法治化進程。

通過黨內法治推進黨內治理，走向黨內善治，是推進黨內治理體系和治理能力現代化的另一表述。黨的十九大報告指出，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。“‘良法’是高級形態法治的價值標準和理性追求，‘善治’是高級形態法治的運作模式和實現方式，二者構成了國家治理的一體兩面”[26]。正如良法善治是國家治理現代化的基本遵循，良規善治亦是黨內治理現代化的必然進路。進一步推進科學立規、民主立規、依法立規，以良規促成黨內法治、保障黨內善治，是黨內治理現代化的必由之路。

(二)黨內法規：與國家法律并行的法規范

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，一方面將黨內法規體系和國家法律體系一并納入中國特色社會主義法治體系，把黨內法規的戰略定位提升到新的高度；另一方面強調黨內法規與國家法律的銜接和協調，二者同為建設社會主義法治國家有力的制度支撐和法治保障。黨內法規體系與國家法律體系作為中國特色社會主義法治體系的兩個分支，二者相互獨立而存在，擁有各自的作用板塊和領域。與此同時，黨內法規和國家法律互不替代、互不抵觸，協同致力于全面依法治國，共同推進黨和國家治理體系和治理能力的現代化。

黨內法規的定位既要立足于文本依據，又要契合中國特色社會主義法治實踐。一方面，黨內法規不是國家法律的組成部分。有學者曾從應然和實然兩個角度出發提出“黨規是法律”的觀點。從應然角度講，黨規的法律性來自于憲法所確立的中國共產黨領導和中國共產黨章程；從實然角度講，黨規具有強制約束力，因為中國共產黨掌握著暴力力量并以暴力做后盾[27]。亦有學者提出將黨內法規統稱為“中共法規”，通過明確黨內法規的法律階位和效力等級、確定黨內法規所遵循的立法原則和立法權限的邊界、科學設計黨內法規的監督審查機制三個環節，將黨內法規納入國家法律體系[28]。很明顯，將黨內法規與國家法律混為一體，忽視了黨的十八屆四中全會《決定》明確將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系而非中國特色社會主義法律體系的意義，不僅無助于黨內法規的準確定位，還可能引起黨內法規是否屬法的反復性爭論。另一方面，黨內法規不等同于政黨法。盡管黨內法規與政黨法在價值理念、目標指向等多個方面具有高度的相似性甚至一致性，比如二者都旨在防止政黨權力濫用，保障黨員權利，規范政黨運作機制等等，但是二者在制定主體、作用對象、規范方式、效力范圍等方面有顯著區別。黨內法規的制定主體是中國共產黨內部的權力機關，而政黨法的制定主體則是國家立法機關；黨內法規的作用對象僅限于中國共產黨各級黨組織和黨員，政黨法的作用對象則包括中國共產黨和各民主黨派。事實上，相較于制定一部政黨法，黨內法規更適用于中國特色社會主義法治實踐。制定政黨法的本質目的在于，“用法律來實施對政黨的政治控制與組織控制，約束政黨行為，防止政黨林立、無序競爭，防止政黨成為社會沖突的工具，維護既有政治秩序或達到預期政治秩序”[29]。不少國家的政黨法歸根結底還是用國家法律規制政黨行為，調和不同黨派之間的紛爭，保障政治秩序的穩定與良性運轉。中國的政黨規范對完善和發展中國特色社會主義政黨政治具有重要意義，但政黨法無法替代黨內法規。作為與國家法律并行的黨內法規，是政黨通過內部制度規范管黨治黨，促進和保障政黨自主、自律、自洽與自治屬性的制度規范體系。

依循“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度，法度必循法治”的現實邏輯，遵循“堅持依法治國和依規治黨有機統一”的基本原則，全面從嚴治黨與依規管黨治黨相結合成為治國理政和依法治國的關鍵所在。全面從嚴治黨不僅要依據國家法律進行外部管控，更要依靠黨內法規實現黨內自我規制。這就需要以嚴格的黨內法規制度規范為基礎實現中國共產黨內部治理的規則之治，尤其需要將法治一般原理和價值理念融入黨內法規制度，著力構建黨內法治的進階形態，推動黨內治理制度化、法治化、程序化。當然，法治中國宏偉目標的實現，既要逐步提高依規治黨的法治化水平，實現政黨的法治轉型，又要不斷提高依規治黨與依法治國的系統兼容性和機制協調性[30]。推進黨規國法進入不僅并行不悖而且相輔相成的境界，推動依規治黨與依法治國有機統一，實現黨內法治與國家法治之間的內在聯動，是實現黨和國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。

四 結語

全球治理現代化是大勢所趨，黨內治理現代化和國家治理現代化亦是如此。一個擁有近9000萬黨員、設有460萬各級各類組織的大黨，一個全面領導和長期執政的政黨，一個把握國家前途和民族命運的政黨，唯有實現自身治理的科學化、民主化、法治化，才能對國家治理現代化乃至全球治理現代化產生引領和示范作用。黨內法規作為管黨治黨的制度規范，是深化依規治黨、推進依法執政和推動黨和國家治理現代化進程的制度保障。對于黨內法規的定位，應當堅持合理性—改革、創新性—發展、規范性—穩定的有機統一，黨內法規的適用必然有一定的范圍和界限，既不能與國家法律隔斷聯系，也不能將黨規國法混同，將黨內法規不加區分地適用于一切國家機關、社會組織和公民。毫無疑問，黨內法規是一個極具中國特色話語體系的基礎概念，作為歷史和現實客觀存在的制度現象，無法全然運用西方政黨和法治理論詮釋其性質和功能。只有全面把握黨內法規制度現象的產生和發展過程，科學闡釋黨內法規制度演進邏輯和發展規律，準確把握黨內法規之于黨和國家治理現代化的價值，才能給予黨內法規以合理定位，才能使其有效釋放推動黨和國家治理現代化進程的不可或缺的制度能量。

注釋：

①王振民認為，“法”是一個更為廣泛的概念，除了國家制定的“法律”之外，還有很多其他的“法”規范(參見：王振民《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》，載《中國高校社會科學》2013年第5期)；強世功認為，從“實效憲法”的角度看，黨章作為規范性憲章，就其內容和發揮的政治作用而言，必須被理解為中國不成文憲法的有機組成部分(參見：強世功《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時代》2009年第12期)；屠凱認為，黨內法規具有法律與政策的二重屬性(參見：屠凱《黨內法規的二重屬性:法律與政策》，載《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期)；歐愛民認為，黨內法規具有雙重特性，既“姓黨”也“姓法”(參見：歐愛民《黨內法規的雙重特性》，載《湖湘論壇》2018年第3期)。

②武小川從五個方面論及黨內法規“軟法論”的局限性：第一，軟法理論并不涉及特定社會規范的名稱問題，黨內法規屬于軟法，并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性；第二，高度抽象的軟法理論無法解釋黨內法規區別于其他社會規范的特性；第三，軟法理論與黨內法規在理念上并不一致；第四，軟法和黨內法規在形式特征上有顯著差異；第五，軟法理論不能及時回應黨內法規被納入法治體系的時代內涵(參見：武小川《“黨內法規”的權力規限論——兼論“黨內法規”軟法論的應用局限》，載《中共中央黨校學報》2016年第6期)。

③學界對黨的政策是否屬于軟法尚未達成一致看法，羅豪才教授認為黨的政策性規范屬于軟法。依據規制形成主體的分類，把軟法分為國家機關制定的規范、國家機關與社會公眾共同制定的規范、社會團體自主制定的規范、黨制定的政策性規范等。姜明安教授則認為軟法外延的范圍不宜過于寬泛，社會規則、政策、道德、理念等不可歸入軟法范疇。本文主張部分黨的政策可歸為軟法。參見：羅豪才等《軟法與公共治理》，北京大學出版社2006年版，第9頁；姜明安《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學》2006年第2期。