新中國農村土地制度改革70年：經驗、挑戰與展望

劉雨露1，黃 敏

(1.成都文理學院 經濟學院，成都 610401；2. 四川師范大學 經濟與管理學院，成都 610101)

土地是民生之本、財富之源和發展之基，農村土地制度改革是我國全面深化改革“四梁八柱”中的基礎和關鍵所在。當前，我國已經進入發展關鍵期、改革攻堅期、矛盾凸顯期，我們面臨的矛盾更加復雜，既有過去長期積累而成的矛盾，也有在解決舊矛盾過程中新產生的矛盾，大量的還是隨著形勢環境變化新出現的矛盾。(1)習近平《辯證唯物主義是中國共產黨人的世界觀和方法論》，《求是》2019年第1期，第1-8頁。農村土地深化改革過程中的行為主體千變萬化，涉及到的利益關系千絲萬縷，面臨的問題也更加錯綜復雜。本文試圖對農村土地制度改革70年來的實踐經驗進行總結，深入了解農村土地改革工作中的現象和本質、形式和內容，辯證分析農村土地制度改革的階段性特征，準確把握農村土地制度改革不同階段的新變化和新特征，使理論研究更加符合客觀實際。在此基礎上，基于新時期農村深化改革的各項需求，理清農村土地制度深化改革所面臨的新挑戰，并展望農村土地制度深化改革的攻堅方向，以期在農村土地制度改革實踐和理論提升方面有所貢獻。

一 農村土地制度改革70年的簡要歷程

新中國成立70年來，農村土地制度改革牢牢把握社會主義初級階段的基本國情，推動了農村土地制度的不斷完善和發展。本文按照農村土地產權的權屬差異將新中國成立以來的農村土地改革歷程劃分為四個階段，分別為農村土地農民所有制階段、農村土地集體所有制階段、家庭聯產承包經營階段、農村土地“三權分置”改革新階段。

(一)農村土地農民所有制階段

在新中國成立之初，按照1947年10月開始實施的《中國土地法大綱》，我國實行耕者有其田的土地制度，并于1950年6月28日在中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，再一次強調了農民土地所有制的法律地位。1954年9月20日,《中華人民共和國憲法》的頒布，標志著農村土地農民所有的制度得到進一步鞏固，農民對土地、房屋以及其他生產資料的所有權受國家法律保護。農村土地農民所有制的確立，極大地解放了農業生產力，適應了新中國成立之初經濟社會發展的需求，徹底瓦解了中國長達兩千多年的封建土地制度，真正實現了“耕者有其田、居者有其屋”，為新中國經濟復蘇奠定了重要的制度基礎。

(二)農村土地集體所有制階段

農民土地所有制建立后，全國大部分區域農業生產逐步恢復，經濟總體情況得以好轉，但也有部分區域恢復生產面臨著勞動力、耕畜和農具極度缺乏的實際問題。部分地區為了避免農田荒廢，自發采取了生產互助的勞作形式，包括勞動力互助、耕畜和農具共用等簡單形式的合作。然而，由于農民自發組織的勞動合作收益范圍有限，加上農業生產的特殊周期性和時效性，許多地方仍然存在因耽誤播種、收割期而導致農業生產損失的現象。1951年12月15日，中共中央印發了《關于農業生產互助合作的決議(草案)》,肯定了農民的合作互助生產形式，并建議農業生產由農民個體向集體轉變，鼓勵集體組織在農業生產中發揮組織調配的積極作用。之后，初級農業生產合作社在全國迅速推廣，名義上，農民仍然保留對土地的所有權，但實際上由合作社進行統一規劃、統一管理、統一生產，農民不得自由流轉土地使用權或擅自改變土地用途，農村土地制度過渡到集體所有制時期。

(三)家庭聯產承包經營階段

人民公社時期，農業生產按照“一平二調”的方式進行收益分配，農民生活則按照“大鍋飯”的方式維持，導致農民生產積極性下降，農業生產發展緩慢，經濟總量增長疲軟，亟需打破舊的農業經營體制，激發農業生產新動能。為了改善生產生活現狀，各地農民自發進行了包產到組、包產到戶、包干到戶的改革探索，群眾的大膽探索在實際生產中產生了顯著的成效。1980-1985年間，國家出臺了一系列政策和通知，逐步肯定了包產到戶的群眾自發性制度創新，并在全國進行推廣。從農村土地的性質而言，農村土地集體所有的基本性質沒有改變，但農民獲得了對承包地的承包經營權，農民按照“交夠國家的、留夠集體的、剩下自己的”的分配原則獲取農產品收益。家庭聯產承包制的建立再一次激發了農民的生產積極性，農業生產效率得到極大地提高。

(四)農村土地“三權分置”的制度創新

20世紀后期，城鄉二元經濟體制逐步被打破，“兩權分離”的農村土地制度弊端不斷顯現。在資源環境“硬約束”、生態系統“超負荷”的背景下，農業污染問題加重，農產品質量安全風險加大；在農產品價格“天花板”封頂、生產成本“地板”抬升的背景下，農產品國際市場競爭力減弱，農業“大而不強、多而不優”的問題更加突出；在經濟發展動能轉換的背景下，依靠轉移就業促進農民增收的空間收窄，農民家庭經營收入和工資性收入增速放緩。近年來，國家把解決好“三農”問題作為全部工作的重中之重，積極探索農村土地產權制度改革的微觀傳導機制，優化農民生產行為，增強農業從業主體的行為動力和發展活力。2014年，農村承包地“三權分置”的制度探索正式啟動，突破了農業經營權的流轉限制，有效遏制了農地拋荒、撂荒的現象；2018年，以滿足農民追求土地財產價值訴求為目標的農村宅基地制度探索拉開帷幕，“三權分置”的理論制度創新并非一蹴而就，該理論具有深厚的歷史基礎，是對現行農地制度的繼承和發揚，其目的在于實現公平與效率的統一。(2)陳錫文、韓俊《中國特色“三農”發展道路研究》，清華大學出版社2014年，第65頁。

二 農村土地制度改革70年的歷史經驗

新中國成立70年來，“為誰改革-為何改革-如何改革”始終是農村土地制度改革的邏輯主線。總體而言，農村土地制度改革適應了工業化、城鎮化背景下人口流動所引起的農村土地要素與勞動力要素重新配置的需求，適應了城鄉社會經濟發展催生的土地功能多元化與價值顯化需求，對農業農村以及社會經濟發展起到了重要的推動作用。農村土地制度改革在不同時期的具體任務和改革目標具有一定的差異，但改革的總體方向是確定的，而且各時期的改革具有連續性和一致性。無論哪一階段的制度變遷，農村土地制度改革都始終堅持社會主義道路與方向，充分尊重人民群眾的主觀能動性，形成了具有中國特色的農村土地制度改革經驗。

(一)堅持公平與效率辯證統一的基本原則

馬克思歷史唯物主義觀和辯證唯物主義觀強調公平與效率的辯證統一。馬克思主義的公平觀具有階級性、動態性和生產性，生產資料公有制是實現公平的前提條件，在“各盡所能、按需分配”的共產主義社會才能實現真正的公平。(3)郭威、王聲嘯、張琳《改革開放以來我國公平觀與效率觀的政治經濟學分析》，《經濟學家》2018年第10期，第23-33頁。效率則是“勞動過程中的一種變化，這種變化能縮短生產某種商品的社會必要勞動時間，從而使較小量的勞動獲得生產較大量使用價值的能力”(4)馬克思、恩格斯《馬克思恩格斯選集》第三卷，人民出版社1995年，第245頁。。新中國成立70年來，公平與效率的協調始終是農村土地制度改革需要解決的關鍵問題，農村土地制度也與時俱進地調適著各項改革措施。近年來，城鄉二元經濟發展格局逐漸被打破，農村土地制度改革的政策目標逐步由以保障農村社會穩定轉向賦予農民更多的權利。黨的十八大進一步提出“初次分配和再分配都要兼顧公平和效率，再分配更加注重公平”(5)中共中央文獻研究室編《十八大以來主要文獻選編(上)》，中央文獻出版社2014年，第35頁。。

回顧新中國成立70年來農村土地制度改革歷程，我國在協調農村土地制度公平與效率的內在關系方面積累了豐富的經驗。農村土地制度的改革始終致力于尋找“公平”與“效率”之間的平衡，在追求更高效的制度安排以創造更多物質財富的同時，追求農村生產資料和物質財富的公平分配以體現和諧的農村社會關系。公平性方面，我國構建社會主義土地制度的初衷是消除兩極分化，從而實現維持社會秩序穩定、保護農民切身利益的政治目標。因此，盡管農村土地制度不斷變遷，但我國農村土地產權關系始終維持福利保障的“公平”性質，農村土地在權屬性質上也傾向于維護這種平等關系的社會福利資源。效率方面，改革開放以后，我國建立了社會主義市場經濟體制，客觀要求要素流動更加自由、效率提升更加顯著，這就要求市場這只“看不見的手”在資源配置中發揮更大作用，但同時又需要政府這只“看得見的手”在效率提升中防范風險。

(二)堅持農村土地集體所有制的核心地位

1874年，馬克思在《〈巴枯寧國家制度和無政府狀態〉一書摘要》中首次提出集體所有制的思想，主張“從農民土地私有制向集體所有制的過渡”，也同時提出了這種過渡的辦法應該是“讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡”。(6)馬克思、恩格斯《馬克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社1964年，第144頁。實際上，正是人民群眾自發性制度變遷需求，推動了農村土地制度改革的不斷發展和完善。改革開放以后，農村土地制度改革從“不許包產到戶、不許分田單干”到“不許分田單干”，默認“包產到戶”，再到肯定包產到戶是“社會主義集體經濟的生產責任制”。(7)胡小平、鐘秋波《新中國農業經營制度的變遷》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第4期，第50-57頁。實踐證明，農民自發的通過經濟的道路來實現向農村土地集體所有制的轉換是成功的，也印證了馬克思關于農村土地集體所有制過渡方式的科學性。

作為農村改革和發展的根本經濟制度，農村土地集體所有制蘊含著社會主義性質與產權制度效率的雙重邏輯，這種政治邏輯與經濟邏輯的沖突成為農村土地產權制度發展與完善的隱性矛盾。20世紀90年代到21世紀初，學界聚焦集體產權界定模糊、產權主體“虛設”等問題，在認識上產生了重大偏差，曾出現了一股土地私有化思潮，認為在集體所有的制度框架下，家庭承包責任制只能刺激農民在傳統生產方式下達到近似的X低效率(8)楊曉凱《中國改革面臨的深層次問題——關于土地制度改革》，《戰略與管理》2002年第5期，第1-12頁。；一些較為激進的學者甚至提出“土地私有化時間已經成熟”，“土地制度改革不能再拖延”的觀點(9)彭海紅《警惕土地私有化思潮對農村土地集體所有制的沖擊》，《紅旗文稿》2016年第7期，第12-23頁。。不可否認，改革開放以來，我國農村社會生產力和人民生活水平實現了歷史性跨越，農村社會經濟發展的內涵不斷發生變化，但我國社會主義初級階段基本國情沒有變，農村土地實行集體所有制仍然是社會主義公有制在農村的基本表現形式。新中國成立70年來，黨中央始終毫不動搖地堅守農村土地集體所有制的改革底線，確保農村土地制度改革的社會主義性質。特別是黨的十八以來，習近平總書記多次強調“農村土地集體所有制是農村基本經營制度的‘魂’”，“不能把農村土地集體制度改垮了”。(10)中共中央文獻研究室《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年,第39頁。這實際上捍衛了農村土地集體所有制的制度根基，規避了土地制度改革“越軌”行為，穩定了農村的生產關系，為進一步增強農村土地制度的靈活性、釋放農業農村生產力創造了前提。

(三)堅持農民主體地位的制度供給導向

新中國成立70年來，農村土地制度改革始終以人民立場審時度勢地做出調整。新中國成立之初，為消除封建剝削，全國實行“耕者有其田”的土地制度，在土地革命的經驗基礎上將土地分給無地少地的農民；為進一步解決當時農戶生產分散、人畜農具不足等現實困難，農村土地的經營方式從農民個體經營轉變為互助合作經營，農村土地制度由農民所有轉變為集體所有；為了解決人民公社時期農民生產積極性受挫的問題，將農村土地經營制度變為農民家庭聯產承包責任制；為了適應城鎮化和工業化進程中農村勞動力轉移后的土地財產價值訴求，“三權分置”的重大制度創新為賦予農民更多權利提供了制度基礎。習近平提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的新時代發展理念，其根本落腳點在于“共享”，即“讓廣大人民群眾共享改革發展成果”。(11)中共中央文獻研究室《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，第39頁。唯有如此，才能進一步調動全體人民發展的積極性、主動性、創造性，真正實現“依靠人民創造歷史偉業”。

在農村土地改革過程中，中國共產黨充分尊重農民意愿，始終堅持農民主體地位的制度供給導向。面對農民打破“三級所有”的人民公社制度、構建“包干到戶”制度的變革需求，農村土地制度及時地調整制度供給導向。為了維護農民土地權益，確保家庭經營制度的基礎性地位，黨中央強調“穩定農村土地承包關系”、“土地承包關系長久不變”，極大地穩定了農民土地生產經營預期。學界對這種以柔性制度供給實現農民利益保護與利益發展的制度供給方式給予了高度評價，稱其為一種高效的“政策補位”，對完善農村集體產權制度發揮了巨大作用，為喚醒農村和農民“沉睡”的資源價值創造了制度條件。(12)馬池春、馬華《農村集體產權制度改革的雙重維度及其調適策略》，《中國農村觀察》2018年第1期，第24-35頁。

(四)堅持問題導向的適宜性改革思路

新中國成立70年來，農村土地制度變遷的歷史進程滿足了不同時期農村社會生產力發展的差異性需求，充分體現了生產關系適應生產力發展、制度效率提升倒逼改革的科學路徑。新中國成立之初，通過農業合作化形成了農村土地集體所有的制度格局。事實證明，這種借助行政命令而非經濟聯動的辦法實現的制度變遷，背離了農民組織合作的初衷，無法適應農村生產力發展的要求。1978年改革開放大幕揭開，鄧小平同志將“解放生產力、發展生產力”作為全黨全國開展工作的第一要務，但同時也強調工作的目標是“消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富?！?13)中共中央文獻編輯委員會《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年,第136頁。。為了打破人民公社遺留下來的體制桎梏，黨的十三大提出“在促進效率提高的前提下體現社會公平”，有效解決了當時農業生產發展乏力、農民生產積極性不足、農民生活水平低下的現實問題，對改革開放后農村社會經濟的長期穩定做出了重要貢獻。面對新時期“兩權分離”的農村土地制度與顯化土地財產功能價值方面的制度矛盾，農村土地產權制度開始由“兩權分離”向“三權分置”轉變(14)杜偉、黃敏《關于鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的思考》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第1期，第12-16頁。。這一農村土地制度改革的重大創新，不僅順應了農民群眾保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，還激活了農村土地資產。縱觀我國農村土地制度70年的改革歷史，從“耕者有其田”的農村土地所有制到人民公社的集中生產，從“包產到戶”的積極推行到“穩定承包經營權”、“鼓勵經營權流轉”、“農村集體土地確權”的制度調適，再到實施農村土地“三權分置”的制度創新，農村土地制度的改革始終堅持問題導向的適宜性改革思路。

三 農村土地深化改革面臨的“四大挑戰”

近年來，隨著社會基本矛盾的變化，我國社會經濟發展進入“新常態”，農業農村發展面臨著保障生態建設、保護耕地資源、保證農民持續增收、保持經濟健康高質量發展的重大任務，新一輪農村土地制度改革探索面臨著“四大挑戰”。

(一)農地流轉增速下降影響農業適度規模經營進程

現階段，農地流轉釋放出增速下降的重要信號。浙江、上海、江蘇、黑龍江等省市相繼進入農地流轉速度下行通道，全國農地流轉增速迎來“拐點”。而農地資源還遠未達到規模經營水平，實現農業現代化的任務十分艱巨。抑制農地加速規模流轉的主要因素來自于收益、生產條件、機械化水平的不足。經營收益方面，2018年1-6月，農產品價格同比上漲僅3.5%，市場價格仍處于低位，價格調控政策滯后效應明顯。機械化方面，我國適宜種植的土地分散，農機科創動力不足，“無機可用”、“有機難用”的問題在廣大種植區域，特別是丘陵地帶普遍存在。機械化不足抑制農地規模經營成本優勢的顯現，制約土地流轉規模，進而抑制農地生產率。生產條件方面，農業稅全面取消后，村集體財政自主性降低，公共服務的自主供給能力不斷減弱，在一些自然條件相對惡劣的地區，由地方政府主導的農地流轉項目甚至出現了“有供無需”的情況。職業分化使農戶間的生產合作越來越難以達成，原有農業互助合作體系逐漸化解，農業水利灌溉、機械化推廣成本陡增，農地經營難度加大。

(二)農村集體土地資產與農民收入結構不匹配

農村集體資產清產核資測繪數據顯示，截止2017年底，全國農村集體經濟組織擁有各類土地資源66.9億畝，賬面資產2.86萬億元(15)《韓長賦主持召開全國農村集體產權制度改革部際聯席會議第二次全體會議強調聚集工作重點 加強部門協作 按時完成農村集體產權制度改革各項任務》，2019年3月14日發布，2019年3月15日引用,http://www.moa.gov.cn。，然而，大多是“死資產”，資源利用提升空間巨大，農村集體土地資產亟待盤活。但工商資本參與農村土地市場交易傾向于一次性租金鎖定，對農民權益保障不充分。從趨勢上看，2014-2018年，農村居民人均可支配收入年增長率從17.88%下降至8.6%，農民增收迫切需要拓寬新渠道、尋找新動能。從收入結構上看，2017年，農村居民人均財產性凈收入為303元，僅占農村居民可支配收入的2.2%，是城鎮居民人均財產性凈收入的9.3%。(16)數據根據國家統計局網站(http://www.stats.gov.cn.)獲取的相關數據計算所得。其中，2014-2017年數據為年鑒數據，2018年數據為《2018年國民經濟和社會發展統計公報》數據。從農地經營權流轉來看，現階段農民財產性收入增收的主要渠道是農地經營權流轉，現階段的農地流轉主要有兩種模式：一種是農戶通過土地流轉，收取租金，租約一般長達10到20年，土地后期的增值收益與農戶無關；另一種是社會資本牽頭成立農業企業、農民合作社等農業產業化組織，工商資本一股獨大，農戶無話語權。可見，盤活農村“沉睡”資產，增加農民財產性收入，優化農民收入結構，實現可持續增收的任務仍然艱巨。

(三)面臨基本農田保護與建設用地緊張的雙重壓力

長期以來，農村為城鎮化、工業化建設用地供給做出了巨大貢獻，大量建設用地指標從農村流入城鎮，導致農村建設用地緊張。以四川省洪雅縣為例，根據洪雅縣統計局提供的數據，該縣以集體征收方式征收農村土地11003畝，其中用于三農建設發展用地1586畝，僅占14.4%。面對農村建設用地供給緊張的局面，農村基本農田的保護工作也面臨諸多現實壓力。同時，受到成本收益抑制，農民種糧積極性未能從根本上得到提升，許多“資本下鄉”的農地流轉項目面臨“生存壓力”，出現了較為明顯的“非農化”、“非糧化”傾向，基本農田保護任重道遠。耕地占補平衡制度允許省域內跨縣域調劑補充耕地指標，導致大量基本農田置換到了農業縣，部分山地、荒地、河灘地搖身一變成了基本農田，被村民稱為“基本農田上山下河”。黨的十八以來，黨中央在農地保護與建設用地指標調控上進行了諸多政策試點，積累了一些實踐經驗，但大面積推廣應用存在困難。

(四)放活農村宅基地使用權的風險防控亟待完善

全國新一輪農村土地制度改革試點自2015年初啟動以來，放活宅基地使用權成為各地農村宅基地制度改革的主要做法，以租賃形式為主的農村宅基地及農民房屋流轉交易日趨活躍，在盤活農村宅基地資產、彰顯農民宅基地和房屋財產權利的同時，也暴露出宅基地使用主體改變、土地功能擴張與農村集體公共資源有限的現實矛盾。一是與農村公共設施之間的矛盾日益凸顯。伴隨農村宅基地及地上房屋租賃交易發生頻率的增加，大批以經營客棧和餐飲為主的外來經營人員不斷進入，產生了大量的用水、用電和用車需求，導致農村集體原本用于農業生產生活的公共設施供求失衡，引發周邊農戶用電用水緊張、村莊擁堵頻發等問題。二是與農村生態承載量之間的矛盾日漸突出。伴隨民宿客棧文化的興起和鄉村度假需求的增長，許多外來租客出于對經營利潤的追逐，大規模改建、擴建農民房屋，導致村莊傳統民俗文化遭到破壞，商業經營所產生的大量污水、垃圾未有效處置，導致排污系統難以負荷，對當地農村生態承載量造成了嚴重威脅，不利于鄉村經濟、社會、生態的協調發展。

四 新時期農村土地制度深化改革的展望

意愿的制度供給和實際的制度供給通常存在差異，制度均衡在一般情況下只是一種理想狀態，制度非均衡則成為現實經濟中的常態，制度變遷實質上是對制度非均衡的一種反應。農村土地制度改革正是促進制度向均衡狀態趨近的一種動態行為。下一步農村土地制度改革，應樹立更高遠的改革理念，確立更開放的改革思路。

(一)明確“一個根本”，堅持“一個核心”

一是明確農民權益不受損的改革根本。農村土地制度深化改革必須明確以農民為根本，切實保障農地經營者的土地權益。完善各類農地經營者權益保障律法，培育農地經營合作組織，讓愿意經營和有能力經營農地的“新農民”有更好的發展空間。以盤活農村土地“三權”為目標，探索統分結合雙層經營的多種有效實現形式，建立完善農村土地“三權分置”和股權量化制度，讓“資源變資產、資金變股金、農民變股民”，增強農民話語權，增加農民財產性收入，優化農民收入結構。二是堅持發展農地適度規模的工作核心。我國農業不適合走歐美發達國家的大規模經營模式，應進一步推動土地經營權規范、暢通流轉，帶動小農戶發展適度規模經營，建立健全鄉村產業用工制度，優先吸納小農戶就近就地務工就業；針對農地流轉中的諸多抑制因素，需要優化要素流動與配置，縮短農地規模經營發展周期。

(二)協調“二元關系”，兼顧“二維目標”

一是協調農戶與工商資本的關系。在市場化改革深入推進的背景下,農業經營者需要通過規?；徒M織化提高市場議價能力,通過農業技術創新的引入和擴散提高產品供給質量。完善工商資本下鄉的資格審查、項目審批和風險保障金制度，構建資金流向鄉村、留在鄉村的長效機制。探索統分結合雙層經營的多種有效實現形式，形成工商組織、農戶“共進、共富、共舞”的新局面。二是兼顧公平和效率雙重目標。優化“政府管治”與“市場配置”協同運作，強化集體組織對農地流轉的指導干預，建立閑散農地收儲機構，鼓勵本集體農地“集中連片”流轉。明確土地承包期內的配置權應屬于農戶，資本、技術、企業家等外部要素與農村土地的結合需遵循市場原則，并接受相應的契約約束。健全農產品市場運營體系，發揮市場機制的決定性作用，提升農地經營收益空間，保證農地流轉效率。

(三)用好“三塊錢”，育好“三類人”，念好“三字經”

一是用好財政、金融、社會“三塊錢”。用好財政專項資金，打通農地經營權抵押貸款融資途徑，細化引導城市工商資本下鄉的政策舉措，構建資金流向鄉村、留在鄉村的長效機制，讓農村聚財氣、改革有底氣。二是培育新型職業農民、農業科技人員、返鄉農民“三類人”。打破傳統觀念，鼓勵具有農業科技知識和農業種植經營技術的人員到農村發展新型農業，成為新型職業農民，為農業農村的優先發展積蓄人力資本。三是念好“優、綠、新”三字經，推進農業高質量發展。注重農業生產質量的提升，生產優質的農產品，貫徹綠色發展的全新觀念，為農業發展創造產銷結合的新型交易平臺，鼓勵新業態在農業生產領域的發展和推廣。只有讓農業有效益、農民有收益，才能推進“要我護田”向“我要護田”轉變，形成“興農護田”的長效機制。

(四)強化“四項服務”，助力“四化互動”

一是強化產業對接、風險規避、平臺建設、設施完善“四項服務”。實現農業供給側結構性改革項目與農地流轉經營之間的有效對接，減少無效供給，增強農業供給側結構性改革紅利輻射范圍；提供農地流轉風險規避服務，對流轉出去的土地進行監督管理，及時掌握村組農戶土地流轉信息，降低農地流轉糾紛發生率；建立健全農地流轉平臺，整合各地各類農村產權交易所、服務平臺、信息中心等服務資源，建立網絡狀、多功能的農地流轉中介服務體系；完善農地經營基礎設施，特別是丘陵地區水利、灌溉設施，提高農機、農具技術研發投入，切實提升農地規模經營效率。二是助力農業機械化、規模化、專業化、現代化“四化互動”有序推進。機械化是實現農業現代化的第一步，應下功夫提升農機普及率，體現農地規模經營成本優勢，激發農業規模經營內生動力，促進農地可持續流轉、農業分工加速轉型，加快農業生產專業化進程，不斷優化各類資源要素配置效率，形成“四化互動”的良好局面，最終實現農業現代化。以“三權分置”、“增減掛鉤”等為融通渠道，打通農用地和農村建設用地改革，統籌農地、征地、宅基地、經營性建設用地農村“四塊地”整體改革。唯有如此，才能穩步推進農村土地制度改革，使其成為支撐鄉村振興戰略、助推現代化目標實現的核心動力。