我國耕地生態補償實施的制度環境評價

(南京農業大學 公共管理學院，南京 210095)

一 引言

耕地作為人類生存發展中最重要的生產資料，在農業生產中發揮著非常重要的作用。隨著城鎮化進程的不斷推進，耕地資源質量和數量呈現迅速下降的趨勢，耕地生態環境不斷惡化引起了人們對國家糧食安全的擔憂。為此，國家出臺了一系列法律法規，建立最嚴格的土地用途管制制度，以保護耕地資源。但僅僅依靠單純行政手段進行耕地保護，政策效果往往不盡如人意。而且，通過劃定耕地保護區也限制了農戶發展的權利，與“誰保護，誰受益”的原則相背離，造成了農戶福利的損失。耕地生態補償作為一種平衡耕地保護與經濟發展的政策工具，通過財政轉移支付方式對因承擔耕地保護責任而致使發展受限的相關利益者進行的補償行為(1)趙翠薇、王世杰《生態補償效益、標準——國際經驗及對我國的啟示》，《地理研究》2010年第4期，第597-606頁。。2016年，國務院辦公廳發布了《關于健全生態保護補償機制的意見》，將建立多元化生態補償機制從國家層面正式提出；同年，農業部等多部委聯合發布了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》。這些政府文件的出臺，為耕地生態補償制度的建立提供了政策依據。目前雖然在國家宏觀層面的耕地生態補償機制尚未完全建立(2)謝高地、曹淑艷《生態補償機制發展的現狀與趨勢》，《企業經濟》2016年第4期，第32-35頁。，但在成都、蘇州、上海、浙江、中山等地區層面已經開始了不同形式的耕地生態補償試點探索，為我國耕地生態補償制度的全面建立提供了不同的模式借鑒。

國外在生態補償方面的探索起步較早，譬如有美國的土地休耕計劃(CRP)、英國環境敏感區項目(ESA)、日本的稻田休耕轉作項目、哥斯達黎加的森林生態補償項目(PSA)等眾多生態補償實踐，其中不乏成功的案例，也有失敗的教訓。根據威廉姆森制度層級理論，生態補償作為位于底層的利益分配機制設計，其機制的運作效果依賴于與之相適應的制度基礎。換言之，耕地生態補償實施的成功與否，在很大程度上取決于適合其運行的制度環境是否完善。不同國家的政治體制、法律制度、產權安排等正式的制度環境以及風俗文化、歷史傳統、道德信仰等非正式制度以及根據制度形成的治理安排均存在著較大差異，這也就造成了生態補償機制在不同國家運行的效果不盡相同。制度環境是構建生態補償機制的先決性條件，為進一步推動我國耕地生態補償的建立與完善，探討實施其所需的制度環境是否完善，在當前形勢下尤為必要。

隨著世界各國生態補償項目(國外稱生態服務付費，PES)的廣泛實施，越來越多國外學者開始關注影響生態補償實施的制度因素。例如Guerra Raissa認為現有研究中，大多數學者傾向于基于生態服務付費的概念來評價項目實施后是否成功，而沒有真正去揭示導致這種成功背后的深層次原因(3)Guerra Raissa, Assessing Preconditions for Implementing a Payment for Environmental Services Initiative in Cotriguau(Mato Grosso, Brazil). Ecosystem Services, No. 21, 2016, pp.31-38.。Slayde Hawkins則從實施生態補償的門檻條件、支持性的制度以及制度優化措施三個方面來評價生態補償實施的制度環境(4)Slayde Hawkins, An Analytical Tool for Assessing Legal and Institutional Readiness for PES. Washington, D.C., Forest Trends, 2011, pp.4-17.。Wunder Sven將生態服務付費制度所需制度前提歸納為經濟、競爭、文化、制度、信息五個方面，并分別論述了每個方面存在的必要性(5)Wunder Sven, Necessary Conditions for Ecosystem Service Payments: Economics and Conservation in the Tropics: A Strategic Dialogue Conference Paper, Moore Foundation/CSF/RFF, San Francisco, 31 January-1 February 2008, pp.3-6.。國內學者對于耕地生態補償的研究主要關注補償標準(6)楊欣、MichaelBurton、張安錄《基于潛在分類模型的農田生態補償標準測算——一個離散選擇實驗模型的實證》，《中國人口·資源與環境》2016年第7期，第27-36頁;楊欣、張晶晶、高欣《基于農戶發展受限視角的江夏區基本農田生態補償標準測算》，《資源科學》2017年第6期，第1194-1201頁。、農戶參與意愿(7)程子良、蔡銀鶯《耕地功能分化視角下農戶參與農田生態補償政策偏好的異質性研究》，《資源開發與市場》2016年第4期，第424-429頁。、利益相關者行為(8)楊欣、蔡銀鶯、張安錄《農田生態補償利益相關群體分析》，《華中農業大學學報(社會科學版)》2017年第1期，第113-119頁;龍開勝、王雨蓉、趙亞莉等《長三角地區生態補償利益相關者及其行為響應》，《中國人口·資源與環境》2015年第8期，第43-49頁。及政策效應評價(9)余亮亮、蔡銀鶯《耕地保護經濟補償政策的初期效應評估——東、西部地區的實證及比較》，《中國土地科學》2014年第12期，第16-23頁。等方面，而在耕地生態補償政策制度環境方面的研究還較少。在當前國情下，生態補償的實施需要哪些制度條件,以及當前全面實施耕地生態補償的制度基礎是否具備，也尚不明確。

二 生態補償制度環境評價指標體系構建

(一)耕地生態補償制度環境的分析框架

從制度分析的角度，威廉姆森認為制度是分層級的，并將制度按照變遷的難易程度將其依次劃分嵌入制度、基本制度、治理機制以及資源配置四個層次(見圖1),其中上級制度層次對下級制度層次產生直接的約束作用，而下級制度的演化也會對上級制度層次產生影響(10)Oliver E. Williamson, The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead. Journal of Economic Literature, Vol. 38, No.3, 2000, pp.595-613.。由于嵌入制度主要包括已經形成傳統、習俗、道德、觀念等非正式制度(11)黃礪、譚榮《中國農地產權是有意的制度模糊嗎?》，《中國農村觀察》2014年第6期，第2-13頁。，其變遷的過程十分緩慢，因此在研究中多被視為不變的。第四層次是在嵌入制度、基本制度和治理機制基礎上，利用新古典經濟學的理論方法對資源配置的效率進行探討，為微觀主體的行為決策提供參考，其變化的頻率是持續不斷的，其并不屬于宏觀制度分析的范疇。因此，這兩個層次在文中并不予以專門討論?；A性制度層次包括司法制度、產權制度、財稅制度以及法律法規等一系列正式制度；治理機制是給定的制度約束下，人們對執行和監管制度的選擇，其中最重要的是對合約關系的監督，包括行動者職能、準入邊界、規制、溝通、收益和信息等一系列規則與制度。該分析框架為制度分析提供新的研究范式，并得到廣泛應用與發展。譬如，羅小芳和盧現祥在威廉姆森所提出的制度分析的框架上，對每個層次之間的內在關系進行系統的論述，并對制度演化變遷的機理進行討論(12)羅小芳、盧現祥《制度演化的層次及其設計分析》，《江漢論壇》2007年第9期，第43-48頁。。郭忠興等同樣依據該分析框架，主要從制度環境和治理結構兩個層面探討了農地抵押貸款交易費用影響因素，并從制度層面提出農地抵押貸款機制的對策建議(13)郭忠興、汪險生、曲福田《產權管制下的農地抵押貸款機制設計研究——基于制度環境與治理結構的二層次分析》，《管理世界》2014年第9期，第48-57頁。。謝平和馬小勇基于四層次制度分析框架，從四個制度層級分別剖析了地方政府債券管理制度，進一步拓展了該理論分析框架的應用(14)謝平、馬小勇《基于四層次制度分析框架的地方政府債券管理制度研究》，《財政研究》2014年第3期，第28-33頁。。因此，本文依據威廉姆森關于制度層級分析框架，從基本制度和治理結構兩個層次建立耕地生態補償的制度環境評判指標體系，通過對現有法律法規、財稅制度、產權制度等正式制度以及相應的治理規則等的梳理，對我國實施耕地生態補償機制建設制度環境條件進行綜合評估，以期為政府推動耕地生態補償制度環境的完善提供理論參考。

圖1.社會分析的四個層次(15)Oliver E. Williamson. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead， Journal of Economic Literature, Vol. 38, No.3, 2000, pp.595-613.

(二)耕地生態補償指標體系的構建

在基本制度層次上首先要確定土地生態服務權利的歸屬，明確誰是生態補償的“受償者”和“付費者”，并且通過法律、產權、財稅等制度使這些權利得到保障，以達到減少交易費用的目的。因此，該層次應該包括存在完善的環境法律法規體系(16)孔凡斌《生態補償機制國際研究進展及中國政策選擇》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2010年第2期，第1-5頁；Engel Stefanie， Pagiola Stefano & Wunder Sven， Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice: An Overview of the Issues， Ecological Economics, Vol.65, No. 4, 2008, pp.663-674.、產權制度(17)Vatn Arild， An Institutional Analysis of Payments for Environmental Services， Ecological Economics, Vol.69, No. 6, 2010, pp.1245-1252.、財稅制度(18)羅志紅、朱青《完善我國生態補償機制的財稅政策研究》，《稅務與經濟》2009年第6期，第96-100頁。。然而，制度本身的執行、監督等過程中也存在成本，也需要在基本制度環境下尋找其交易費用最小的治理結構(19)譚榮《農地非農化的效率:資源配置、治理結構與制度環境》，南京農業大學2008年，第3-4頁。。這個層次包含邊界規則(20)羅婷婷、鄒學榮《撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉換機制謀劃》，《西部論壇》2015年第2期，第40-46頁。、規制規則(21)楊慶媛、信桂新、江娟麗等《歐美及東亞地區耕地輪作休耕制度實踐：對比與啟示》，《中國土地科學》2017年第4期，第71-79頁。、溝通規則(22)胡旭珺、周翟尤佳、張惠遠等《國際生態補償實踐經驗及對我國的啟示》，《環境保護》2018年第2期，第76-79頁。、收益規則(23)謝花林、程玲娟《地下水漏斗區農戶冬小麥休耕意愿的影響因素及其生態補償標準研究——以河北衡水為例》，《自然資源學報》2017年第12期，第2012-2022頁。、信息規則(24)王文哲、陳建宏《生態補償中的公眾參與研究》，《求索》2011年第2期，第113-114頁。等。

表1.評價指標體系及評判依據

1.基本制度

在生態補償機制建立之初，需要存在有利于生態環境服務交易產生的基本制度環境，以保證生態環境服務交易具有產生和形成的可能性。眾所周知，實施生態補償首先需要有法可依，即在現行的法律或者政策條文中可以找到實施生態補償的依據(25)孔凡斌《生態補償機制國際研究進展及中國政策選擇》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2010年第2期，第1-5頁。。實施生態補償還需要頒布專門的法律法規來明確利益相關主體之間的權利義務關系，通過對不合法行為進行懲戒，從而保障生態補償能順利實施。其次，產權制度安排對于生態補償機制具有重要的意義?？扑拐J為，在一定產權制度基礎上可以通過自由協商、市場交易或者制度安排來解決外部性問題(26)Engel Stefanie, Pagiola Stefano, Wunder Sven， Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice: An Overview of the Issues， Ecological Economics, Vol.65, No. 4, 2008, pp.663-674.。在產權完全界定的情況下，根據耕地資源產權邊界可以明確區分出生態服務的提供者與需求者兩個群體，耕地生態服務產權的設定可以將耕地所產生的生態系統服務價值的經濟效益內部化，長期穩定的土地產權還有利于生態服務的提供者形成長期穩定的收益預期，亦可以減小生態服務補償者所面臨的不確定風險，對參與生態服務的利益主體產生良好的激勵作用。此外，耕地所產生的正向環境效益惠及全社會公共物品，需要得到政府公共財政資金的支持，專項生態補償基金和財政轉移支付作為生態補償的重要籌資途徑，在其中發揮了重要作用。稅收政策作為國家宏觀調控的工具，通過生態補償稅費的征收不但可以有效遏制破壞生態環境的行為，而且可以為生態恢復建設籌集一定的資金，因此建立完善的生態稅費制度是生態補償機制建設的應有之義。

2.治理機制

奧斯特羅姆等認為，復雜的行動場景是由一系列具體規則構建而成，規則影響著人們的行為方式(27)埃莉諾·奧斯特羅姆、羅伊·加德納、詹姆斯·沃克等《規則、博弈與公共池塘資源》，陜西人民出版社2010年，第39-44頁。。其中邊界規則是指決定行為者具備什么資格，如何參與治理活動。通過建立準入機制，可以有效確定生態補償的范圍與規模，從而明確參與生態補償的“付費者”、“受償者”等各方利益相關者。規制規則是指對參與者行為進行管理和制約的一系列規則。譬如設立專門監管機構，對于耕地生態補償項目的實施、補償資金籌集和使用等方面進行監督管理，對生態建設項目實施的效果、相關協議的遵守情況等進行考核評估，規范與約束參與者的行為(28)張晏《國外生態補償機制設計中的關鍵要素及啟示》，《中國人口·資源與環境》2016年第10期，第121-129頁。。溝通規則是指保障各方利益相關者之間進行談判協商的規則。通過建立溝通規則，可以了解各方利益相關者的訴求，對于決策的科學性和可行性具有重要作用。收益規則是激勵責任者履行相關義務的規則。不同激勵政策對于參與者參與意愿有直接影響，因此采用科學合理的補償標準、補償方式，可以增加農戶參與的積極性。信息規則是保障利益相關者的知情權與監督權的有效途徑，也是公眾參與生態補償的內在要求，政府通過對生態補償資金撥付明細、資金使用、參與農戶相關責任等進行公示，可以增加生態補償整個流程的信息透明度，減少尋租現象及搭便車行為的發生。

三 評價對象及結果分析

(一)評價對象

耕地生態補償在國內學術界還未形成一個共識性的概念，馬愛慧等認為耕地生態補償是將長期忽略的耕地生態系統服務功能的部分價值補償給耕地保護者(29)馬愛慧、蔡銀鶯、張安錄《耕地生態補償實踐與研究進展》，《生態學報》2011年第8期，第2321-2330頁。。張皓瑋等認為耕地生態補償是對于農戶保護耕地過程中公平發展機會的喪失而進行的補償(30)張皓瑋、方斌、魏巧巧等《區域耕地生態價值補償量化模型構建——以江蘇省為例》，《中國土地科學》2015年第1期，第63-70頁。。吳萍等認為耕地生態補償是政府對于特定區域農戶季節性休耕、輪作所喪失的經濟損失予以補償(31)吳萍、王裕根《耕地輪作休耕及其生態補償制度構建》，《理論與改革》2017年第4期，第20-27頁。。本文研究中所指的耕地生態補償是一個廣義的概念，既包括政府對(地下水漏斗區、重金屬污染區及生態嚴重退化地區)實施耕地輪作休耕、退耕還林還草以及施用有機肥料和低毒生物農藥的農民提供資金補助等方式予以補償，也包括政府通過財政轉移方式對承擔生態保護和耕地保護責任以及經濟發展受到限制地區內的組織和個人給與補償。本文以耕地生態補償建立的制度環境為研究對象，結合河北、蘇州、成都、甘肅等地的實踐探索，將耕地生態補償機制細分為休耕輪作補償、耕地生態保護補償、耕地數量保護補償三種類型。

(二)數據來源

本研究中評價生態補償準備制度的資料數據主要來源于：(1)中央和地方政府頒布的生態補償相關法律法規、政策文件以及生態補償實施工作報告等資料，由政府門戶網站收集整理；(2)生態補償試點項目區的實施背景、具體做法等相關數據資料，主要通過地方政府網站、政府新聞網站、中國環保非政府組織(NGO)官方網站等媒體進行獲取；(3)部分資料來源于蘇州市農業委員會的部門調研和成都彭州市耕地保護基金實施的相關農戶訪談。

(三)評價指標取值及結果

基于中國當前實施的法律法規、財稅制度、產權制度等方面的法律與政策文件以及地方的具體做法，分別從基本制度和治理機制兩個層次對我國當前的制度環境進行梳理，從總體上評判我國實施耕地生態補償實施的制度環境情況。具體而言，若某一項指標存在對應的政策制度依據，則表明該項指標已經具備相應制度條件，表示該項指標目前實施生態補償的制度條件已經具備。反之，當某一項指標未觀測到對應的相關政策制度，則表示不具備該項條件，表示在當前的制度條件下某些方面還處于空白狀態，并不能滿足耕地生態補償機制運行的需求(用“無”表示)。具體評價結果如表2所示。

表2.耕地生態補償指標評價結果

補償激勵河北:季節性休耕按500元/畝補償;貴州:每年按500元/畝補償經農業部門確定需要保護的水稻田,按400元/畝補償按基本農田每年400元/畝,一般耕地300元/畝補償信息公開河北農業廳門戶網站、甘肅農業信息網、貴州市農業委員會門戶網站蘇州市農業委員會門戶網站、蘇州市財政局門戶網站成都市國土局門戶網站、“成都國土”微信公眾號、96625熱線電話

(四)評價結果分析

1.正式制度

在政策法規層面，《環境保護法》從法律上對耕地生態補償的實施提供了法律依據，國務院及相關部門出臺的《關于健全生態保護補償機制的意見》《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》等一系列行政法規和部門規章文件，為輪作休耕補償機制的實施提供了良好政策保障，而耕地生態保護補償和耕地數量保護補償在國家政策層面缺少相關的政策支持。在地方法規方面，僅蘇州市出臺了《生態補償條例》及實施細則等地方性的法規，而其他兩種耕地生態補償的地方實踐尚未將耕地生態補償實施的內容細化于地方法規條文之中，難以對地方生態補償的實施起到規范作用。

在土地產權制度方面，國家出臺了《關于開展農村承包經營權登記試點工作意見》等文件，推動了農村土地確權登記工作的開展，全國共有28個省全面推進土地確權登記頒證工作，各項工作均處于收尾階段。通過頒發土地產權證書，從法律上形成長期穩定的產權關系，為農戶持續獲得耕地生態補償提供產權保障。然而，目前正式法律條文并未對耕地生態補償的權利進行明確界定，生態補償權到底從屬于所有權、承包權還是經營權目前尚不明確，不同的權利界定則會造成不同的受償主體，從而影響利益相關者的行為響應。

在財稅制度方面，生態補償需要大量持續的資金支持，休耕輪作試點的資金最主要來源于中央政府財政轉移支付，國家可以為其提供雄厚的資金保障。而耕地生態保護補償和耕地數量保護補償則主要依靠各自地方政府財政支持，當前耕地生態補償的籌資渠道相對比較單一，這就造成耕地生態補償和耕地數量補償只能在地方財政雄厚的小范圍地區實施。在生態稅費方面，目前僅存在新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅等生態補償性質的稅費，而專門的耕地生態補償稅費體系有待進一步完善。

2.治理機制

由于不同類型的耕地生態補償實施的目的不同，因此準入的條件也各不一致。輪作休耕補償是在耕地生態環境退化與糧食供給充裕的背景下實施的，以達到“藏糧于地”的目的。實施區域包括河北省黑龍港地下水漏斗區、湖南長株潭重金屬超標重度污染區、貴州和云南石漠化區、甘肅生態嚴重退化地區，但是在各個地方均尚未建立起完善的準入規則，休耕的規模和范圍主要依賴上級政府的指標。而耕地生態補償與耕地數量補償則不受補償指標約束，是面向轄區內符合條件的耕地，已經建立起較為完善的準入機制。

在規制規則方面，三種不同類型耕地生態補償分別出臺了相應的實施方案和細則，細化了開展耕地生態補償活動的相關內容、程序以及相關注意事項，為其實施提供確實可行的指導。耕地生態補償前期的監管、巡查以及后期的問責機制已經初步建立，但政府機構中并未成立針對耕地生態補償專門的監管部門，而是依靠不同職能部門多頭監管，難以對資金使用、項目的實施等進行有效的監督和管理。此外，基于耕地生態保護補償和耕地數量保護補償的耕地生態補償政策，實施績效考核機制并不完善，缺乏相關的第三方機構或部門參與。

我國耕地生態補償屬于政府主導型，補償對象、補償標準以及補償方式等均由政府來確定，農戶、村集體等核心利益主體與政府之間缺乏有效溝通與反饋機制，難以反映受償主體的合理訴求。在信息規則方面，各地耕地生態補償的實施情況主要通過門戶網站發布，公眾可以及時了解相關信息。

四 結論與建議

(一)主要結論

我國目前正在探索建立多元化生態補償機制，國內對生態補償實施的制度環境的探討關注較少。本文通過構建以法律制度、產權制度、財稅制度以及邊界規則、規制規則、溝通規則、收益規則以及信息規則等為要素的制度環境評價指標體系，梳理耕地生態補償試點實施的政策文件以及相關做法，對耕地生態補償實施的制度環境進行實證分析。研究結果表明，休耕輪作補償在法律制度層面已經具備了部分制度條件，而耕地生態保護補償和數量保護補償則在部門規章及地方性法規層面缺乏相應的法律制度支持。目前部分省份相繼完成了農村土地承包權、經營權等的登記頒證工作，但對提供生態服務的利益相關者獲得收益的權利并未進行清晰界定，產權制度還有待進一步完善。在財稅體系中，當前休耕輪作補償主要依靠中央財政支持，而耕地生態保護補償和耕地數量補償則主要依靠地方政府財政，籌資渠道相對單一，難以彌補長期實施的生態補償所需的資金缺口。在目前的稅收制度中尚未設立耕地生態補償專門稅種，僅僅在耕地數量保護補償中存在生態補償性質的稅費。

總體而言，耕地生態補償在治理機制層面已經基本具備了相應的條件，但部分治理規則還需進一步完善。耕地生態保護補償和耕地數量保護補償已經建立相對完善的準入制度，而休耕輪作生態補償的準入條件需進一步完善。與此同時，各地相繼出臺耕地生態補償的實施規范，在專門的監管機構的設立、政策實施績效考核制度方面并不完善，缺乏相應的利益相關者談判協商平臺，但在補償激勵與信息公開方面已經比較完善。

(二)政策建議

在基本制度層面，相關部門需要加快出臺耕地生態補償的指導方案，推動耕地生態補償實施條例等專門性政策法規的出臺，對利益相關主體的權利義務、補償標準、范圍、程序等內容予以明確，規范利益主體的行為活動，為耕地生態補償實施提供法律與政策依據。有序推進當前資源產權制度的改革，通過法律條文賦予耕地生態服務的提供者合法的生態補償權利，明確權利主體，保障耕地保護者的利益不受損失。此外，既要加強中央政府對地方實施耕地生態補償的財政支持力度，還要鼓勵地方政府之間橫向的財政轉移支付，完善生態稅費制度，探索耕地生態補償多元化籌資渠道。

在治理機制層面，根據生態環境狀況以及糧食供應情況動態確定休耕輪作生態補償準入的范圍與規模，進一步完善相關的準入機制。整合不同政府部門職能，理順部門之間的權責關系，由專門的監管機構負責耕地生態補償資金監管、項目實施等進行巡查工作，并對違法違規行為進行依法處理。充分發揮科研機構、環保企業、環境非政府組織(NGO)等第三方機構在技術支持方面的專業優勢，完善耕地生態補償實施的績效考核機制。建立耕地生態補償談判協商機制，讓參與耕地生態補償的農戶、村集體等參與決策，反映利益受償群眾的合理訴求。充分發揮新聞媒體、網絡在輿論監督、信息發布等方面的積極作用，構建多渠道信息發布機制，促進生態補償信息公開化、透明化，保障公眾的知情權。