新中國農業經營制度的變遷

胡小平1，鐘秋波

(1.西南財經大學 中國西部經濟研究中心，成都 611130;2.四川師范大學 社科學報編輯部,成都 610066)

農業是國民經濟的基礎，農產品的充足供給是保持社會安定和國民經濟穩定運行的基本條件。新中國70年的實踐證明，要保持農業生產的穩定發展，必須建立一套符合客觀經濟規律要求的農業經營制度。農業經營制度決定了農業生產各種資源配置的基本方式以及相應的分配制度,能否有效地發揮各種資源的效率，是檢驗農業經營制度優劣的標志。對農業生產的經營模式和經營效率產生影響的因素很多[注]農業生產力水平和技術手段決定了農業生產的現代化程度和經營模式；工業化、城市化的進程會改變農村的資源稟賦，當勞動力不斷涌入城市之后，農村人均耕地資源數量的變化會引起農業生產經營規模的變化；生產社會化的發展,信息技術的擴張，會改變農業生產的社會化服務條件，降低生產者獲得信息的交易費用，使農業生產者能夠更有效地與市場對接，等等。，但是對農業經營制度起決定性作用的是生產要素的所有制形式。生產要素歸誰所有，誰就有處置、使用它的權利，就可以按所有者的意愿來決定采用什么樣的經營制度。在公有制和私有制這兩種不同的所有制條件下，農業經營制度有很大的差別。一般而言，公有制大多采取集體統一經營方式，而私有制基本采取自主經營方式。

為建立一個有效的農業經營體制，我們進行了反復的探索，新中國農業經營制度變遷的過程也是我們在實踐中逐步認識有中國特色社會主義的基本特征、最終找到一條正確發展道路的過程。新中國農業經營制度的變遷大體經歷了兩個階段：第一個階段是從個體分戶經營向集體統一經營演變(1949-1977)，這一階段有近30年時間；第二個階段又從集體統一經營回歸到家庭承包經營(1978至今)，這一階段到目前為止已實行了40余年。

一 從分戶經營到集體統一經營的演變(1949-1977)

(一)土地改革時期(1949-1952)

中華人民共和國成立以后，迅即在新解放區開展了大規模的土地改革運動。到1953年春，全國主要地區的土地改革基本完成。通過土改，每個農民都擁有了土地，實現了新民主主義革命 “耕者有其田”的目標。農民成為土地主人以后，恢復了延續上千年的小農分戶經營模式，同時其自身的缺陷也立即顯現出來。由于農民個體經營能力的差異以及自然災害、疾病等外部因素的影響，農村出現了兩級分化現象：一部分經營狀況好的農戶開始在致富的道路上迅速發展，有成為新富農的趨勢；而另一部分經營狀況差的農戶則出現了生活困難，甚至不得不出賣剛剛分到手的土地，這意味著任其發展下去，就有可能重新回到新民主主義革命以前的狀況。

(二)農業合作化時期(1953-1957)

為了防止農村兩級分化現象的蔓延，在土地改革結束后不久，中國農村經歷了一個短暫的農業互助組階段[注]在根據地組織勞動互助的基礎上，1952年中國共產黨為了克服很多農民在分散經營中所發生的困難，開始提倡“組織起來”，按照自愿和互利的原則，發揮農民互助合作的積極性。，但在1953-1954年各地就陸續開始了農業合作化運動[注]土改完成得早的老解放區先行一步，土改完成得晚的新解放區隨后跟上，1953-1954年，全國步調一致地開始了大規模的農業合作化運動。。合作化運動的目標就是組織起來集體經營，建立社會主義農業，防止開倒車、走回頭路。

農業合作化的第一步是建立初級農業生產合作社。初級社把農民的土地集中起來，實行統一經營、統一分配。這樣當然就不會再產生兩級分化現象，與此同時，這也改變了農戶個體經營的基本模式，開始了農業生產由個體經營向集體統一經營方式的轉變。實行集體經營、統一分配，在當時還有一個重要作用，就是保證了從1953年開始的糧食統購統銷制度的順利實施。初級社雖然實行了集體經營，但并沒有觸動土地私有制，土地在初級社的分配中享有“入股分紅”的權利。顯然，要建立社會主義的農業，保持生產資料私有制的初級社就只能是一個過渡措施。

農業合作化的第二步是把初級社轉變為高級社[注]1955年下半年開始，農業高級合作化運動在全國被強行推動。。高級社是在把幾個乃至更多的初級社合并之后建立起來的。高級社的社員更多，合作經營的規模也更大。與初級社相比，高級社的生產組織形式沒有大的變化，根本的變化是取消了土地入股分紅，消滅了土地私有制，實現了生產資料公有制。高級農業合作社的農業生產資料(其中最主要的就是土地)實行集體所有；生產經營活動根據國家下達的農產品統購派購任務來組織進行，合作社的生產成果在完成國家的統購派購任務后在社內按勞分配。至此，我國農業完成了從分戶經營到集體統一經營的演變，按照傳統的社會主義理論建立起了社會主義的農業經營制度。

(三)人民公社時期(1958-1977)

在當時機械、教條地理解社會主義的情況下，形成了一種“左”的指導思想，認為生產資料的公有化程度越高，越能體現社會主義的優越性，在生產力水平還很不發達的情況下就喊出消滅“三大差別”(工農差別、城鄉差別、腦力勞動和體力勞動差別)的口號，提出要加快向共產主義社會過渡，“跑步進入共產主義”。1958年，農村高級社合并為人民公社。人民公社把十幾個甚至幾十個高級社、幾千個農民家庭合在一起，辦公共食堂，吃“大鍋飯”，實行“供給制”。生產大隊(相當于高級社)、生產小隊(相當于初級社)的集體財產在公社內部實行無償調撥，“窮隊”“富隊”一律拉平，勞動力按分工的需要在全公社內統一安排。

后來的實踐證明，這種農業經營制度存在著重大缺陷。首先面臨的問題就是無法處理好分配關系。當時把“按勞分配”確定為社會主義社會分配的唯一原則。“按勞分配”要求按照個人付出的勞動量來進行分配，但如何確定人們付出的勞動量卻是一個難題。合作社開始是采取“評工計分”的方式[注]評工計分即由社員們共同對每個人每天的勞動進行評議后確定個人每天的工分值，作為年終分配的依據。。這種方式費時費力，效果又不好，還時時引發爭吵。演變到后來，只能妥協，實行按全勞力(其中男女又略有差別)、半勞力為統一標準記工分，不再評工計分。這就變成了平均主義分配，沒有考慮個人勞動能力的差異。這種分配方式剛開始時，挫傷的是勞動能力最強的那部分人的積極性，而后來必然發展到所有的人為了怕吃虧都向勞動能力最差的人看齊，其結果是挫傷了所有人的勞動積極性。人們追逐的目標不是高效率的勞動，而是最低效率的勞動，“按勞付酬”變成了“按酬付勞”。由于違背了客觀經濟規律，付出的代價就是農業生產力受到了嚴重破壞，導致了1959-1961年的“三年困難時期”。

從農業合作化運動開始，農民就曾多次自發地要求回到家庭經營責任制度上來，1956、1959、1961年在一定范圍內出現過“包產到戶”的情況[注]“包產到戶”第一次出現于1956年左右，最具有代表性和典型意義的是浙江省永嘉縣；第二次出現于1959年，在湖南、甘肅、河南、安徽、四川、浙江等省，包產到戶以不同形式出現；第三次出現于1961年，安徽省試驗的“包產到組，責任到人”的責任田最為典型。，但當時 “包產到戶”被認為是分田單干、走資本主義道路，在 “左”的思想指導下，農民的“包產到戶”要求都被壓制下去。由于農業生產力受到嚴重破壞這一客觀事實，也迫使黨中央根據實際情況去糾正前幾年的失誤。在總結了人民公社失誤的教訓以后，黨中央對人民公社的核算制度進行了調整，1962年2月13日下發的《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》，正式明確了人民公社的基本核算單位應該定在生產隊(小隊)一級。[注]陳錫文、羅丹、張征《中國農村改革40年》，北京：人民出版社，2018年，第31頁。但這種調整并不是要放棄人民公社體制，而是叫做“三級所有，隊為基礎”，即農業生產資料以生產隊為基礎的生產小隊、生產大隊、人民公社三級公有體制，相當于回到了初級社。農業經營制度最終定型，此后一直運行了近20年。

二 從集體統一經營到家庭承包經營的演變(1978年至今)

(一)家庭聯產承包責任制的探索與確立(1978-1984)

我國農業經營制度變遷的第二階段開始于1978年。在經歷了多年的失誤以后，廣大農民和基層干部深切感受到人民公社這一農業經營制度“平均主義”“大鍋飯”的弊病，農村改革也就必然會以分配問題作為突破口。1978年，許多地方自發地出現了“包產到組”“包產到戶”的做法，突破了人民公社“三級所有、隊為基礎”的制度，把農業生產的基本核算單位縮小到了“作業組”和“農民家庭”。與“包產到組”“包產到戶”同時出現的還有安徽鳳陽縣小崗村農民搞的“包干到戶”[注]1978年11月24日晚上，小崗村召開秘密會議，全村村民一致同意實行“單干”。小崗人將全生產隊的耕地、牲口、農具按人口分配給各戶，農民可以在承包的土地上自由耕種，不再由生產隊記工分，糧食在完成國家征購和集體提留外，其余歸農戶自己支配。，即后來說的“大包干”。“大包干”與“包產到戶”的區別在于農民完全擺脫了生產隊的束縛，獲得了生產經營的自主權和生產成果的支配權，從根本上突破了集體統一經營、統一分配的農業經營制度。后來的實踐證明，這是一個具有重大意義的改革，但在當時卻冒著坐牢的風險，只能偷偷地進行。

由于長期以來對社會主義教條式的理解在許多干部的頭腦中已經扎了根，要沖破這種多年來形成的思想桎梏并不容易。1978-1980年間，圍繞“包產到組”“包產到戶”問題，從中央到地方都展開了激烈的爭論。1979年的七省三縣農村工作座談會[注]1979年3月12-24日，國家農業委員會(國家農委)召開七省三縣農村工作座談會，參加會議的有廣東、湖南、江蘇、安徽、四川、河北、吉林省農村工作部門負責人和廣東博羅、安徽全椒、四川廣漢的縣委負責人。，是一次專門討論生產責任制的會議，會議爭論主要集中在對“包產到組”應當堅持什么原則和對“包產到戶”應當采取什么態度兩個問題上。會議期間，發生了“張浩來信”風波[注]1979年3月15日《人民日報》頭版發表了一封署名為張浩的讀者來信，題為《“三級所有，隊為基礎”應該穩定》，來信批評了包產到組的做法不符合社會主義道路，建議中央予以糾正。，在全國農村引起強烈震動。如果說“包產到組”還帶有集體經營的色彩，尚能容忍的話，“包產到戶”就是分田單干、走資本主義道路，是絕對不允許的。“包產到戶”遭到了強烈的反對。那些堅定地推行“包產到戶”的安徽、四川、貴州等地區的領導同志，承受了巨大的壓力。雙方的激烈交鋒出現在1980年1月11日至2月2日國家農委在北京召開的全國農村人民公社經營管理會議上，會議爭論的焦點是包產到戶是姓“社”還是姓“資”的問題。會議上大部分人對“包產到戶”持反對意見，國家農委的主要領導人也站在了反對者一邊。會議后，“左”的思想明顯地占了上風，反對者對“包產到戶”進行了猛烈的批判和圍攻。對此，“包產到戶”的支持者進行了針鋒相對的反擊。但是，全國上下，各省干部和群眾的思想尚未統一，關于“包產到戶”的爭論仍在繼續。1980年3月，萬里調離安徽后,安徽“包產到戶”出現了一次全省范圍的大爭論，在干部群眾中造成了極大的思想混亂。

事實最能說明問題。20世紀80年代初，凡是搞了“包產到戶”的地方，農民的積極性都被充分地調動起來，農村形勢遠遠好于沒有搞“包產到戶”的地方。在先行一步地區的示范帶動作用下，“大包干”終于迅速地在全國普及開來。從中發〔1980〕75號文件[注]1980年9月14-22日，中共中央召開各省、市、自治區黨委第一書記座談會，會議通過了《關于進一步加強和完善農業生產責任制幾個問題》(即中發〔1980〕75號)，文件指出：“在那些邊遠山區和貧困落后的地區，長期‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩定。”詳見：中共中央文獻研究室編《三中全會以來重要文獻選編(上冊)》，北京:人民出版社，2011年，第472-474頁。開始，此后又在1982、1983、1984年連續三年的中央一號文件[注]1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》(第一個“中央一號文件”)，文件正式肯定了包產到戶、包干到戶的社會主義性質；1983年1月2日，中共中央印發《當前農村經濟政策的若干問題》的通知(第二個“中央一號文件”)，從理論上對聯產承包責任制進行了論證；1984年1月1日，《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》(第三個“中央一號文件”)，強調“要繼續穩定和完善聯產承包責任制”，規定：“土地承包期一般應在十五年以上”。詳見：中共中央文獻研究室編《新時期經濟體制改革重要文獻選編(上)》，北京:中央文獻出版社, 1998年，第92-111、168-185、196-211頁。中對聯產承包責任制予以了肯定。到1983年底，全國90%以上的生產隊都實行了家庭聯產承包責任制(即“大包干”)。至此，我國的農業經營制度實際上已完成了第二階段的演變。

家庭承包經營責任制是中國農民在中國共產黨領導下、在建設社會主義農業實踐中的一項偉大創舉。它在堅持生產資料公有制的前提下，遵循實事求是、一切從實際出發的原則，尊重客觀規律的要求，充分調動起了廣大農民的生產積極性，使中國農業發生了翻天覆地的變化。人還是那些人，土地也還是那些土地，在資源條件、生產技術條件都沒有發生變化的情況下，由于制度創新的作用，農業生產力出現了爆發性的增長，短短2-3年時間就徹底改變了新中國成立以來農產品供給一直處于緊平衡的狀態。1984年，我國人均糧食擁有量達到390.29公斤[注]中華人民共和國農業部計劃司編《中國農村經濟統計大全1949-1986》，北京:農業出版社,1989年，第127頁。，創造了歷史最高水平。自此以后，中國人的糧食實行定量供給的日子一去不再復返。

(二)家庭聯產承包責任制的完善(1985年至今)

1985年，中國的農業生產形勢發生了重大變化。農村改革的成效使多年以來農產品供應緊缺的狀況有了很大改善，廣大農村面臨著從計劃經濟向市場經濟轉變的有利時機。在這樣的背景下，1985年中央一號文件[注]1985年，中央一號文件《中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》強調聯產承包責任制和農戶家庭經營要長期不變，要繼續完善土地承包辦法和林業、牧業、水產業、鄉鎮企業的責任制。詳見：中共中央文獻研究室編《新時期經濟體制改革重要文獻選編(上)》，第317-326頁。對推進農村改革提出了一系列指導意見。其中，十分關鍵的一條就是對已經實行了30多年的農產品統購派購制度進行改革，對糧食、生豬、水產品和大中城市、工礦區所需要的蔬菜，由過去的統一收購(不準農民自己到市場上出售)改為合同定購和市場收購，定購以外的糧食等農產品，農民可以自由出售。在生產上，任何單位都不得再向農民下達指令性生產計劃。這個重大的改革把市場調節機制引入了農業生產領域，廣大農民被推向市場，成為了我國計劃經濟向市場經濟轉變的先行者。

然而，向市場經濟轉變不是一個簡單的過程，過去習慣了按照國家指令性計劃進行生產的農民，突然面臨著要由自己根據市場的需求做出生產決策，根本無法適應這一突然來到的重大變化。[注]事實上，不光是廣大的中國農民，在隨后進行的城市經濟體制改革中，城市的工商企業在突然面向市場時也都一度手足無措。從事家庭經營的小農戶，有一個天然的缺陷是“市場幻覺”。他們認為，中國人口眾多，廣闊的市場一定能夠吸納自己狹小的經營規模生產出來的產品。也就是說，中國的市場那么大，自己生產出來的那么一點產品，哪里會賣不出去？當這種“市場幻覺”成為小農戶的一致行為時，就會出現農產品的供給過剩。1985年，各地的農民都普遍面臨著“賣糧難”“賣豬難”的困境，由此引發了關于“小生產”如何與“大市場”接軌的討論。新的形勢迫使人們開始思考家庭聯產承包責任制如何進一步完善的問題。

1985年以來，家庭聯產責任制的完善主要圍繞著三個方面展開：一是推進農業產業化經營，二是推進農民專業合作組織，三是推進農業適度規模經營。

1.推進農業產業化經營

為了解決小農戶獲取準確的市場信息難度大、成本高的問題，借鑒西方發達國家把農業的生產、加工、銷售全產業鏈整合在一起的“一體化經營”成功經驗，我國從20世紀80年代中期開始推廣農業“一體化”經營模式。在生產、加工、銷售這三個環節中起骨干和領頭作用的企業被稱為“龍頭企業”。龍頭企業根據自身掌握的市場信息，與農戶訂立產銷合同，農戶按照合同進行生產，由此形成了市場引導龍頭企業，龍頭企業帶動農戶的產業組織形式。以銷售企業為龍頭的一體化被稱為“貿工農”一體化，以加工企業為龍頭的一體化被稱為“產加銷”一體化。為了保證原料的穩定供給，有些龍頭企業還建立了原料生產基地，把農戶組織起來成為生產基地的成員，并為基地成員提供技術指導和服務，有的還為基地成員提供生產資金支持。隨著一體化經營實踐的不斷深化和完善，1995年，在山東省“貿工農”一體化成功經驗的基礎上，提出了“農業產業化”的概念，后來又進一步將這個概念完善為“農業產業化經營”。農業產業化經營是我國繼家庭聯產承包責任制之后誕生的一種新型農業生產經營方式，是農業經營制度的又一次創新。20世紀末21世紀初，這是一種效果較好的把農民帶入市場的經營模式，在國家政策的大力扶持下，培育出了一大批“龍頭企業”，他們成為我國農業生產的一支重要力量，為保障農產品供給做出了很大貢獻。

但是，農業產業化經營模式也存在著一定的缺陷，問題的關鍵在于產業化經營中各個環節的利益聯結方式十分松散。國外一體化經營的各個環節大多采用的是股份合作的方式，參加各方以自己的生產要素入股，形成了利益共享、風險共擔的利益聯結體，而我國的農業產業化經營大多沒有形成這種利益分享機制。我國農業產業化經營中的生產、加工、銷售等環節是通過銷售合同聯結在一起的，這種契約式的連接方式非常松散，抗風險能力差。一旦出現市場風險，各個環節力求自保，違約現象十分嚴重，受損失最大的往往是處于產業鏈上游的小農戶。此外，在訂立銷售合同時，小農戶幾乎沒有話語權，行業利潤的大頭都被龍頭企業拿走。農民雖然被帶入了市場，但增收效果并不明顯。農業產業化經營要能夠獲得長期、穩定的發展，必須重新構建合理的利益分享機制，使產業鏈上的各個參與方都能獲得公平合理的收益。同樣，作為農業產業化經營的深化形式——農業產業融合，也必須做好這一點，才有可能向前推進。

2.推進農民專業合作組織

針對農業產業化經營中利益連接機制松散、農民增收效果不理想的問題，在實踐中又產生了一種新的經營模式，即農民自己組織起來面對龍頭企業。這種農民自己的組織叫做農民專業合作組織，農民專業協會和專業合作社是主要的兩種形式。

農民專業合作組織起到了把農民組織起來、共同致富的作用，在較大程度上克服了龍頭企業與農戶利益聯結松散、利益分配不合理的弊病。組織起來以后的農民，增強了與龍頭企業簽訂產銷合同的談判能力；通過組織起來，擴大交易規模，降低了交易費用，節約了成本；在專業合作組織內部實行民主管理，增強了組織的透明度和認同度；在分配上實行按股分紅，建立起了利益聯結緊密的共同體。有的專業合作組織在內部“能人”的帶動下，逐漸延伸產業鏈，直接從事農產品的加工和銷售，具備了產業化經營的雛形。在國家政策的大力扶持下，農民專業合作組織數量迅速增長[注]截至2011年末，全國共成立農民專業合作社50.9萬個，平均每個行政村成立合作社0.9個；截止2017年底，我國納入統計調查的農民專業合作社總數達175.4萬個，比2016年底增加19.1萬個，增長12.2%。詳見：國務院發展研究中心農村部課題組《穩定與完善農村基本經營制度研究》，北京：中國發展出版社，2013年，第50頁；佚名《2017年農民專業合作社發展情況》，《農村經營管理》2018年第10期，第22-23頁。，成為與農業產業化經營并行發展的一種經營模式。

農民專業合作組織的進一步發展，需要解決兩個問題。一是內部治理機制的完善。當專業合作組織達到一定規模時，必然形成委托-代理關系。如何有效地監督代理人，是至今還沒有解決好的問題。在實踐中，那些缺乏有效監管制度的專業合作組織，聽任村長一人做主，民主管理落不到實處，最終結果是專業合作組織名存實亡。二是許多專業合作組織缺乏“德才兼備”的領頭人。專業合作組織的領頭人必須具備較強的經營能力，才能在激烈的市場競爭中生存下去，而這個能力很強的領頭人又必須具備一心為公的道德品質，才能保證每個成員的利益不受侵犯。在我國當前的農村中，這種“德才兼備”的人才數量太少，成為農民專業合作組織發展壯大的“短板”。

3.推進適度規模經營

家庭聯產承包責任制不僅使農民獲得了生產經營自主權，也使農民獲得了自主支配自己勞動力的權利。在一些市場經濟(當時叫做商品經濟)率先發展起來的地區，非農產業的收入高于農業生產，部分農民開始向非農產業轉移。由于糧食生產的經濟效益最低，他們首先放棄的是糧食生產。為了穩定糧食生產，1984年，“中央一號”文件提出“鼓勵土地逐步向種糧能手集中”[注]中共中央文獻研究室編《新時期經濟體制改革重要文獻選編(上)》，第198頁。，鼓勵愿意種糧的農民通過集中別人不愿耕種的土地來擴大生產規模。當時有不少人都看到了這是我國改造傳統農業、建立現代農業的重要契機。但是，種田規模的擴大受到我國人均耕地少這個資源條件的限制，在我國不可能大規模發展西方發達國家的現代化農場，因此，在實踐中創造出了“適度規模經營”這個具有中國特色的農業經營概念。所謂適度規模經營，就是指通過擴大經營規模來增加農民種糧的總收入。雖然由于規模擴大，耕作的精細化程度降低，畝均純收入可能下降，但生產規模擴大帶來了總收入的增長，農民獲得了規模效益，這樣就能把他們穩定在土地上，也就穩住了糧食生產。至于農民的經營規模能夠擴大到什么程度，要根據當地農業勞動力向非農產業轉移的實際情況決定。勞動力轉移多的地方，規模可以大一些；勞動力轉移少的地方，規模可以小一些。既要鼓勵規模經營，又要根據當地的情況“適度”地推進。

推進適度規模經營，不僅需要勞動力向非農產業轉移這個前提條件，更重要的是需要對家庭承包經營責任制進行改革。20世紀80年代中期，中央的文件雖然鼓勵土地向種糧能手集中，但又多次強調農村社員承包的土地“不準轉讓、出租”。為了解決這個矛盾，農民和基層干部創造了“土地流轉”這個概念，通過土地流轉來實現土地經營權的轉讓。在不同的地區和不同的經濟發展階段，土地經營權的轉讓也曾出現過“無償”和“有償”等形式。

最終突破土地流轉限制的是農村土地的“三權分置”改革。“三權分置”明確了土地所有權、承包權、經營權屬于三種不同的可以獨立行使的權利。家庭承包經營責任制完成了土地所有權和承包經營權的分離。“三權分置”改革在這個基礎上又進一步完成了承包權與經營權的分離。如果說家庭承包經營責任制還不算真正把土地所有者和經營者的身份剝離開(因為經營土地的農村社員本身也是村集體土地的所有者之一)，而承包權與經營權分離以后，真正地做到了承包人(土地所有者)與經營者的分離。土地的經營者可以不再是土地的所有者，這就為非本村村民的外來經營者經營本村的土地掃清了障礙。“三權分置”至少帶來了以下四個方面的好處。

(1)既放活了土地經營權，又堅持了農村土地的集體所有制。堅持農村土地的集體所有制是我國的基本政策。堅持土地公有、禁止土地買賣，是防止中國歷史上多次出現過的土地兼并現象的有效措施。在“三權分置”的情況下，無論經營者的土地經營規模有多大，他得到的只是土地的經營權，就不會發生土地的所有權轉移到少數人手中的現象。這對于保持農村社會的穩定有著非常重要的作用。

(2)土地承包權成為一種實實在在的用益物權，使農民的土地所有權得到了實現。在農村土地公有制條件下，土地的集體產權是不能分割給個人的。“三權分置”以后，通過土地確權頒證，以承包經營權的形式細化了土地產權，明確了土地承包權為本村村民的專有權利，并可以用它來獲得收益。承包權已具有所有權享有的一切權利(除了自由買賣以外)，農民在集體土地所有權中的收益真正得到了實現。此外，農村土地經營權的轉讓與城市土地經營權轉讓的一個重要區別是，土地的增值收益在承包期滿以后將以極差地租Ⅱ[注]級差地租有兩種形式，即級差地租I和級差地租Ⅱ。級差地租I是指等量資本投在等面積的土地上，因土地肥力和位置的不同造成生產率差異而形成的超額利潤；級差地租Ⅱ是指等量資本連續投在同一塊土地上，因投資生產率有差異而形成的超額利潤。詳見：〔德〕馬克思《資本論》第三卷，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，北京：人民出版社, 1975年，第731-771頁。的形式留給農民(而不是像城市中，土地增值收益被土地經營者拿走)，保護了農民的土地權益。

(3)有利于資源優化配置。土地、資金、技術、勞動力是農業生產的基本要素，我國發展現代農業的一個瓶頸就是缺乏有效的資源配置機制。以上幾大要素不能有效地組合在一起的障礙，就是土地承包權與經營權沒有剝離。一方面，有土地的人沒有資金，不想種地；另一方面，有資金又想種地的人卻沒有土地。土地“三權分置”消除了這個障礙，促進了農業生產要素的優化組合，把農村的閑置土地利用起來，有利于解決土地撂荒問題，推進適度規模經營，發展現代農業。

(4)有利于發揮農業補貼的作用。發展農業、保持農產品的充足供給，是各國政府宏觀調控的一個重要目標。但只要市場上的農產品處于供給充足狀態，農業生產的效益必然就很低，甚至出現虧損。因而要保持農產品充足供給，政府就應當對農業生產者提供補貼。在西方發達國家，農民收入很大一部分來自政府補貼。我國自加入WTO以后，不斷加大了對農業的補貼。但是，過去農業補貼一直是按土地面積發放，有相當大一部分沒有補貼到經營者手中，而是補貼到了有些不再從事農業生產的土地所有者頭上。土地承包權與經營權分離以后，土地經營者的身份明確了，農業補貼就可以直接對生產經營者發放，真正發揮農業補貼對生產的促進作用。

農村土地“三權分置”是我國農業經營制度的又一次重大創新。它既堅持了家庭承包經營責任制，又消除了農民大量進城以后農業生產資源優化配置的障礙，是對家庭承包經營責任制的完善。它所產生的制度紅利將在未來我國農業生產發展的進程中逐漸顯現出來。

三 結論

制度創新是生產力發展的重要推動力。生產力中最積極最活躍的因素是人，勞動者的生產積極性是一切社會財富的源泉。制度創新的目的就是盡最大可能地激發起勞動者的積極性，推動生產力不斷向前發展。我國農業經營制度變遷的過程就是制度創新的過程，就是去探索怎樣調動農民的積極性、找到一個最適合生產力發展的生產關系，找到一個最能調動農民積極性的農業生產經營體制的過程。從分戶經營到集體統一經營，又從集體統一經營到家庭聯產承包責任制的確立，從小而全且分散的小農經濟體系到推進農業產業化經營、農民專業合作組織與適度規模經營，新中國農業經營制度經歷了近70年的變遷。我國農業經營制度的變遷是沿著曲折反復的道路逐步演變過來的，是中國農民從中國農村的實際出發，經過不斷的實踐和探索而最終選擇的一條適合我國農村現狀的一種生產方式，是具有中國特色的社會主義農業經營制度。這個經營制度對有中國特色的社會主義理論的貢獻是：它用鮮活的事實證明在社會主義生產資料公有制條件下，集體經營不是唯一的選擇，農民家庭經營也是一種有效的經營模式。

“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看要有兩個飛躍：第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包責任制，這是一個很大的前進，要長期堅持不變；第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這又是一個很大的前進，當然這是很長的過程。”[注]《鄧小平文選》第三卷，北京:人民出版社,1993年，第355頁。中國的改革是從農村開始并率先取得突破的，而中國農村改革首先從改變農業經營制度入手，在推行“包產到戶”和“包干到戶”等責任制形式的基礎上，逐步形成了家庭聯產承包經營制度，這是中國農村改革初期的核心內容。家庭聯產承包責任制是我國農村經營管理體制最重要的改革，是中國特色社會主義理論的重要組成部分。家庭聯產承包責任制的產生和推廣，使農村改革成為了中國改革真正的起點和推動力量，對中國的經濟制度改革產生了深遠的影響。

1991年，黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》中，把我國的農業經營制度表述為：“以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制”，并明確肯定它是作為“我國鄉村集體組織的一項基本制度”。[注]中共中央文獻研究室編《新時期經濟體制改革重要文獻選編(上)》，第713頁。后來，鑒于“聯產”事實上已不存在，1998年10月14日，黨的十五屆三中全會審議《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》時，對我國農村基本經營制度的表述正式修訂為“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”[注]《中國共產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議公報》，(1998-10-14)[2010-06-06]，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65402/4429278.html。。2008年，黨的十七屆三中全會指出，農村基本經營制度“是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”，“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。[注]《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，(2008-10-12)[2019-06-06]，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/8194418.html。2013年，十八屆三中全會提出：“要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利”[注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，(2013-11-12)[2019-06-06]，http://www.xinhuanet.com//politics/2013-11/12/c_118113455.htm。。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是按照一切從實際出發、實事求是、尊重客觀經濟規律、尊重農民的意愿、充分調動農民生產積極性的原則，在實踐中反復探索形成的農村基本經營制度。這一基本經營制度經過了40余年改革實踐的檢驗，必須毫不動搖地堅持，并在發展過程中不斷完善。2019年中央一號文件強調“堅持家庭經營基礎性地位，賦予雙層經營體制新的內涵。”[注]《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，(2019-02-19)[2019-06-06]，http://www.moa.gov.cn/ztzl/jj2019zyyhwj/2019zyyhwj/201902/t20190220_6172154.htm。可見，進一步穩定和完善以家庭經營為基礎的農業經營制度，是保障農民權益、推動農業農村現代化的必然要求。