《監察法》執法檢查的實施機制

(四川大學 法學院，成都 610041)

《監察法》第五十三條第二款規定：“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查?！备骷壢舜蟪Ｎ瘯M織開展《監察法》執法檢查，是對本級監察委員會(以下稱“監察委”)進行監督的一種法定形式，同時也是各級國家權力機關所面臨的一個新的法律監督課題。監察權性質和監察工作特性決定了《監察法》執法檢查的監督內容與監督程序，與其他法律的執法檢查存在諸多不同。《監察法》執法檢查從立法條款轉變為各級國家權力機關的監督行為，尚需完善《監察法》執法檢查具體實施機制，以確保執法檢查發揮其監督實效。

一 《監察法》執法檢查“法律巡視”作用之期待

從2018年3月《監察法》施行至今，只有極個別地方人大常委會組織開展了《監察法》執法檢查，全國人大常委會目前尚未進行《監察法》執法檢查?？傮w來看，這一法律監督權力還未得到各級國家權力機關的普遍行使。2018年，全國人大監察和司法委員會開展了國家監察體制改革和《監察法》實施情況的專題調研，2019年繼續開展監察體制改革和《監察法》實施情況調研。(1)《2018年全國人大監察和司法工作座談會綜述》，《海南人大》2019年第1期。全國人大監察和司法委員會相關負責人表示，全國人大常委會和監察司法委員會今后將“依法有序推進有關人大監督監察工作”。(2)全國人大常委會2018年對監察體制改革和監察法實施情況進行了調研，2019年計劃對監察法實施的新情況、新問題開展專題調研〔參見:《全國人大監察和司法委員會副主任委員徐顯明在十三屆全國人大二次會議上答記者問》，《人民日報》2019年3月11日〕。專題調研是人大監督的法定監督方式，但與《監察法》執法檢查相比，其監督要求較低，監督強度較弱。山西省人大常委會于2018年3月組織了《監察法》執法檢查，其他省級人大常委會至今還未通過執法檢查監督本級監察委的工作。個別地方人大常委會先行嘗試的《監察法》執法檢查實踐表明，執法檢查的主要方式是聽取監察委工作匯報并提出意見建議，執法檢查的重點包括學習宣傳《監察法》、監察隊伍建設、監察機關內部監督制約等情況，執法檢查報告內容及審議意見鮮有向社會公開。(3)山西省人大常委會在其官網公布了《監察法》執法檢查報告及審議意見，但這是極個別向社會全文公布的例子，其他已經組織開展《監察法》執法檢查的地方人大常委會，信息公開的方式為新聞通稿。最早作為國家監察體制改革試點的北京市、山西省、浙江省三地，深化監察體制改革和推進監察工作的經驗比較成熟，但北京市人大常委會和浙江省人大常委會尚未組織開展《監察法》執法檢查。(4)2019年《北京市人大常委會工作報告》指出，2018年以市人大常委會主任專題會議的形式聽取市監察委工作情況，2019年沒有明確安排對市監察委的監督。2019年《浙江省人大常委會工作報告》指出，2018年省人大常委會制定《聽取和審議省監察委員會專項工作報告試行辦法》，聽取省監察委關于貫徹落實監察法情況的專項報告，2019年計劃聽取和審議省監察委專項工作報告。

《監察法》執法檢查國家權力機關是一項新的監督權力與監督方式，執法檢查的對象、內容、程序等有其自身特點，依照《監察法》原則性授權組織開展執法檢查，迫切需要細化和具有可操作性的制度支撐，確保執法檢查依法進行，切實發揮人大執法檢查對監察權和監察機關的監督作用。

首先，執法檢查在國家權力機關的監督權構成體系中，具有重要法律地位，能夠發揮獨特的監督實效。執法檢查是國家權力機關將工作監督和法律監督結合起來的一種行之有效的監督形式。通過執法檢查，不僅監督法律的有效實施，同時監督“一府一委兩院”的工作。自20世紀80年代開始，執法檢查被個別地方人大常委會首先采用，全國人大常委會此后逐步確認了執法檢查作為全國人大常委會一項監督權力，賦予其法律地位，每年度選擇若干法律對其實施情況開展監督。(5)有學者認為，全國人大教科文衛委員會等專委會于1986年開始對文物保護法、藥品管理法等法律的實施情況進行調查，應視為全國人大常委會進行執法檢查的制度雛形。參見：林彥《從自我創設，到政治慣例，到法定權力——全國人大常委會執法檢查權的確立過程》，載《清華法學》2009年第3期。2007年1月施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)規定了各級人大常委會組織開展執法檢查的內容及其具體程序。

此后，執法檢查作為各級人大常委會的一項法律監督權力被普遍行使，其監督作用與監督實效不斷得以強化。例如，十一屆全國人大常委會組織了21次執法檢查(6)吳邦國《全國人民代表大會常務委員會工作報告(2013年)》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2013年第2期。；十二屆全國人大常委會把“加強執法檢查擺在監督工作突出位置，自2015年以來每年執法檢查項目增加到6個”(7)張德江《全國人民代表大會常務委員會工作報告(2018年)》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第2期。。截止2019年5月，十三屆全國人大常委會已經對《統計法》等9部法律實施了執法檢查。全國人大常委會委員長栗戰書明確指出,人大執法檢查就是“法律巡視”,是行使憲法法律賦予的監督權、保證法律得到有效實施的一把“利劍”。(8)栗戰書《以法律的武器治理污染 用法治的力量保衛藍天—在大氣污染防治法執法檢查組第一次全體會議上的講話》，載《中國人大》2018年第10期。這一權威提法，在我國以往的人大監督制度和人大監督工作中沒有出現過，凸顯出在新時期人大及其常委會權力監督體系中執法檢查所具有的監督地位和國家權力機關新的監督要求?！侗O察法》執法檢查是監督《監察法》是否得到全面有效實施的具體“法律巡視”，應發揮其作為國家權力機關法律監督“利劍”的作用。

其次，組織開展《監察法》執法檢查，能夠激活和帶動國家權力機關運用其他監督形式監督監察機關。依據《監察法》第五十三條規定，人大及其常委會對本級監察委的監督方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、對監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。(9)有學者認為，聽取監察機關工作報告是人大監督最直接最有效的方式之一。參見：張云霄《國家監察體制改革法治化進程初探》，載《法學雜志》2018年第5期。在這4種監督形式中，執法檢查具有以下顯著特點：監督內容較為廣泛，執法檢查的議題和檢查事項可以圍繞《監察法》的各部分內容確定；監督機關是執法檢查的組織主體，監督的能動性與主動性更加顯著；開展監督的工作鏈條和時間跨度較長，有助于發現監察工作中存在的問題；執法檢查發現的突出問題，可以確定為監察機關專項工作報告的議題而進行持續監督。在聽取和審議執法檢查報告時，人大代表和常委會組成人員可以就監察工作中的有關問題，向與會的監察機關相關負責人提出詢問，常委會組成人員可以依照法定程序提出質詢。可見，《監察法》執法檢查可以同時將人大監督的法定監督形式予以綜合運用，以強化監督的實效。

最后,全國人大常委會及時開展《監察法》執法檢查所產生的監督示范效應，能夠促使地方人大常委會更加積極地組織開展《監察法》執法檢查?！侗O察法》的法律性質與立法目的與其他法律有本質不同，它是“反腐敗國家立法，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律”(10)李建國《關于〈中華人民共和國監察法(草案)〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第2期。。制定《監察法》是總結新時代反腐敗實踐經驗，為新形勢下反腐敗斗爭提供堅強法治保障的創制之舉。各級人大常委會通過《監察法》執法檢查對本級監察機關進行監督，同時常委會機關公務員又是本級監察機關的監察對象，這種特殊的監督權力關系，在其他法律的執法檢查中是不存在的。目前，《監察法》執法檢查的監督程序尚未統一規定，全國人大常委會作為最高國家權力機關，開展《監察法》執法檢查所選擇的監督檢查重點，所遵循的監督程序，所形成的工作機制，對地方各級人大常委會開展《監察法》執法檢查具有重要的指導作用和借鑒意義。全國人大常委會《監察法》執法檢查所產生的監督示范效應，有助于地方監察機關提高接受同級人大監督的意識。

一部法律正式施行后，何時組織開展執法檢查及其后的執法檢查頻次，由各級人大常委會根據每年度執法檢查工作計劃確定?！侗O察法》沒有明確規定執法檢查的監督頻次，《監督法》沒有也不可能對此作出規定，但是并不意味著《監察法》執法檢查的時間窗口可以延后，恰恰相反，各級人大常委會宜盡早安排對其實施情況開展執法檢查。

二 《監察法》執法檢查監督的內在邏輯

《監察法》執法檢查的監督功能定位，是國家權力機關與監察機關在監督法律關系上的集中反映，既與執法檢查的監督內容直接相關，又決定著執法檢查的監督實效。對監察機關而言，《監察法》執法檢查是其接受外部監督的一種具體方式；對國家權力機關而言，《監察法》執法檢查屬于法律監督和工作監督，既是一項監督權力，又是一項法定職責。它們都統一于憲法上“國家的一切權力屬于人民”的根本性授權，是人民行使民主監督權利的新途徑。

(一)監察機關行使監察權須依法接受國家權力機關監督

監察權是依據憲法授權，專門監督所有行使公權力的公職人員的一項國家權力設置，是深化國家監察體制改革，健全黨和國家監督體系的重大制度創新。各級監察機關作為行使國家監察職能的專責機關，在依法行使監察權的同時，按照“打鐵必須自身硬”的要求，接受本級黨委的統一領導和監督，同時依法接受本級國家權力機關監督、民主監督、社會監督、輿論監督，以及監察機關內部專門設立的監督機構的監督。習近平總書記指出：“紀檢監察機關不是天然的保險箱，監察權是把雙刃劍，也要關進制度的籠子，自覺接受黨和人民監督，行使權力必須十分謹慎，嚴格依紀依法?！?11)習近平《在新的起點上深化國家監察體制改革》，《求是》2019年第5期。國家監察委員會主任強調，各級監察機關“不是超級權力機構”(12)楊曉渡《紀委和監察委合署后并非超級權力機關》，《人民日報》2018年3月6日第12版。?！侗O察法》規定監察機關應當接受本級人民代表大會及其常委會的監督，屬于國家權力機關的有權監督和法律監督，“是對監察機關的監督機制中最主要、最核心的環節”(13)張杰《〈監察法〉適用中的重要問題》，《法學》2018年第6期。。監察機關通過《監察法》執法檢查接受本級人大監督，確保監察權的正確有效行使。

(二)執法檢查監督實效的保障需避免監察監督過度介入

《監察法》執法檢查的監督內容主要是《監察法》的實施情況，監督對象主要是本級監察機關而非“一府兩院”，一般不涉及企業、事業單位和其他組織。(14)《監察法》執法檢查會對本級檢察機關、審判機關，以及政府執法部門執行該法律的相關工作進行監督，但主要監督對象是本級監察機關。執法檢查中發現其他機關執行《監察法》存在的問題，也應在執法檢查報告中一并提出?！侗O察法》執法監察作為國家權力機關一種新的法律監督和工作監督形式，需要處理好以下三個問題。

第一，常委會委員在執法檢查中行使監督權，同時他們屬于監察對象，需要合理、妥善地處理好這一交叉監督關系。作為《監察法》執法檢查組成人員的常委會委員，開展執法檢查屬于履行職務行為；常委會會議上審議執法檢查報告，委員們發表審議意見，向監察機關有關負責人詢問，或者聯名提出質詢案，均是以個人名義行使監督權。與此同時，絕大多數常委會委員因具有公務員身份而作為監察對象，本級監察機關對他們的依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行監督，并對它們的職務違法和職務犯罪行為開展調查和處置。如何消減相互交叉監督的掣肘，減輕監督機關的工作顧慮和委員個人的思想顧慮，需要合理的制度設計。對此，有學者認為，監察機關對本級人大常委會的公務員的監察應當十分審慎，“監察機關不得介入權力機關職權的‘核心領域’”(15)秦前紅《國家監察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，《探索》2017年第6期。；監察機關“監察的是公職人員行使公權力的職務行為，該公職人員所屬的單位不是監察委員會的監察對象”(16)《監察委監察的是“人”而不是“機關”》，《中國紀檢監察報》2017年11月13日。。筆者認為，在《監察法》執法檢查中，常委會委員代表本級國家權力機關依法行使對本級監察機關的監督權，屬于依法履職行為，監察機關不宜對其進行監督。監察機關對常委會委員執法檢查的監督意見如果持有異議，應進行報告和工作溝通，而不能對委員的履職行為進行監督監察。

第二，人大代表參加《監察法》執法檢查的監督難點(17)由國家工作人員兼任的人大代表，行使公權力，具有公職身份，享受公職待遇，應該作為監察對象；普通公民擔任人大代表，行使代表權利，非公職身份，不享有公職待遇。。各級人大常委會可以邀請本級人大代表參加執法檢查。人大代表參加本級國家權力機關的執法檢查，已經成為代表閉會期間活動的一項重要載體。人大代表參加《監察法》執法檢查監督監察機關，他們是否作為監察對象，在一定程度上對執法檢查的監督實效產生一定影響?！侗O察法》沒有明確規定人大代表是否屬于監察對象。對此，學術界有兩種不同觀點。一種觀點認為，人大代表不應納入監察對象，對人大代表的違紀違法行為可通過建立人大內部紀律懲戒機構予以追究(18)參見：秦前紅《國家監察法實施中的一個重大難點：人大代表能否成為監察對象》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期。；對普通人大代表的監督屬于人大及其常委會的職權(19)參見：胡錦光《論監察委員會“全覆蓋”的限度》，《中州學刊》2017年第9期。。另一種觀點認為，監察委員會能夠監察人大代表，監察委員會在監察人大代表時存在監察職責、監察措施、監察程序三方面的限度。(20)郭文濤《監察委員會監察人大代表的理論與論證》，《西南政法大學學報》2018年第4期。人大代表符合監察對象的實質條件，監察人大代表時存在一定的職權限度。(21)李孟銳《論作為監察對象的人大代表》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2019年第2期。只有人大代表利用代表身份作出法律禁止的行為時，人大代表才成為監察對象。(22)譚宗澤《論國家監察對象的識別標準》，《政治與法律》2019年第2期。筆者認為，人大代表不作為監察對象，更有利于其履行代表職務。人大代表受邀參加《監察法》執法檢查，對監察工作和監察機關提出建議、批評和意見，屬于參加行使國家權力的具體履職行為，行使代表監督權，本質上代表人民的意志和利益。并且，《代表法》等法律已經明確規定了對人大代表違法犯罪行為的處理，如果人大代表作為監察對象，可能會抑制其參加執法檢查監督的積極性與能動性。

第三，不應當將本級人大常委會貫徹執行《監察法》情況作為執法檢查監督的一項內容。監察委員會向本級人大常委會機關派駐或者派出監察機構和監察專員，派駐或者派出的監察機構、監察專員有權對人大常委會機關的公務員進行監督、調查和處置。監察機關對他們的監察情況，不應納入執法檢查的范圍。常委會委員在執法檢查中對常委會及個人遵守和執行《監察法》的情況所發表的意見，屬于自我監督，不應作為執法檢查報告的組成部分，對此，可以通過常委會的工作報告向本級人民代表大會報告。

上述分析表明，執法檢查組成人員中的人大常委會委員和相關工作人員作為監察對象，監督主體與被監督主體存在相互交叉監督掣肘，可能使執法檢查人員存在思想顧慮，不敢嚴格監督或者不想監督。筆者認為，執法檢查組開展《監察法》執法檢查，代表本級國家權力機關行使對監察機關的監督權，須根據法定職責、限于法定范圍、按照法定程序要求監督職責，否則就難以保證執法檢查的監督實效，甚至涉嫌失職瀆職。栗戰書指出：“如果執法檢查浮于表面，監督工作蜻蜓點水，現實中存在的大量違法現象和突出問題發現不了，那么，就說明人大及其常委會沒有履行好自己的職責，作為執法檢查的主體，也應承擔相應的責任。”(23)栗戰書《以法律的武器治理污染 用法治的力量保衛藍天——在大氣污染防治法執法檢查組第一次全體會議上的講話》，《中國人大》2018年第10期。

(三)執法檢查的根本目的在于保障人民有效監督一切國家權力

《監察法》執法檢查的直接目的是保障《監察法》得到全面實施，促進監察機關依法正確高效行使監察權，從而有效預防和懲治腐敗，根本目的則是代表人民對國家權力進行監督。黨的十九大報告提出：“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。”(24)習近平《在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2017年版，第54頁。憲法第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！薄斑@是我國國家制度的核心內容和根本準則?！薄叭嗣衩裰鲗Ｕ膰倚再|決定，在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人?！?25)彭真《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第442頁。國家監察機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；全國人大常委會和地方各級人大常委監督本級監察委員會的工作；國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常委會負責，地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關及上一級監察委員會負責。(26)憲法文本中關于國家權力機關監督本級監察委員會的條款包括：監察委員會對本級人民代表大會負責，受人民代表大會監督；人大常委會監督本級監察委員會的工作；國家監察委員會對全國人大及其常委會負責，地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。值得注意的是，憲法沒有對地方各級監察委員會是否對本級人大常委會“負責”作出規定，但這并不妨礙地方人大常委會對本級監察委員會進行法律監督、工作監督和有關人員的職務任免。憲法也沒有規定地方各級人民法院、地方各級人民檢察院對本級人大常委會負責，但后者仍依法開展各種形式的監督。國家權力機關代表人民對《監察法》的執行和遵守情況，通過法定形式進行監督，“拓寬了人民監督權力的途徑，提高了社會主義民主政治化、規范化、法治化水平”(27)李建國《關于〈中華人民共和國監察法(草案)〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第2期。。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求是，任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。《監察法》執法檢查作為國家權力機關代表人民監督權力的一項具體手段，其內在邏輯在于，“國家一切權力屬于人民，行使國家權力的機關受人民監督”這一根本的權力監督理論與憲法規范要求。

三 《監察法》執法檢查內容的體系化構造

《監察法》授權各級人大常委會對其實施情況開展執法檢查，需以《監察法》是否被有效實施為核心，以是否推進落實深化監察體制改革為主線，以監察機關及其監察人員是否正確行使監察權為重點，構建一個完整的執法檢查監督體系。

(一)監督《監察法》的有效實施

1.檢查《監察法》的實然性效力

實效性是法律存在的首要目標，法律的權威和生命需要實際產生的效果來保障?！叭绻诜梢巹t部分中的‘應然’內容仍停留在紙上，而并不對人的行為產生影響，那么法律只是一種神話，而非現實?！?28)〔美〕E.博登海默《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第255頁?！胺蓪嵸|上并不僅僅是欲然和應然，而且還是民眾生活中的一種實際有效的力量。”(29)〔德〕拉德布魯赫《法學導論》，米健譯，商務印書館2013年版，第14頁。《監察法》是反腐敗專門國家立法，對于實然性效力有十分強烈的追求。執法檢查的首要任務是監督其是否得到全面實施。

《監察法》實然性效力檢查的重點是：《監察法》立法規范是否得到嚴格執行、立法原則是否得到普遍遵循、立法旨意是否得到全面體現。具體檢查指標包括：本地區職務違法和職務犯罪的發生率和下降率；監察對象全覆蓋的實現率；監察派駐機構實際到位情況；對監察對象的日常監督及其實效；主動投案和自首情況；反腐敗國際追逃追贓和防逃工作情況等。全國各地推進深化監察體制改革進程不一致，《監察法》在各級監察機關的實施效果不盡相同。各級人大常委會執法檢查組需要深入調查了解本地區監察工作實際推進情況，既要客觀評價《監察法》實施取得的成效和經驗，全面了解監察工作存在的困難，又要注重發現問題和不足?！皥谭z查不是搞綜合考核考評，不是評先進，不對地方、部門或某項工作作全面評價。執法檢查就是要發現問題，不能走過場，不能搞評功擺好那一套”(30)栗戰書《以法律的武器治理污染 用法治的力量保衛藍天——在大氣污染防治法執法檢查組第一次全體會議上的講話》，《中國人大》2018年第10期。?！侗O察法》執法檢查只有堅持問題導向，真正發現問題，發現真問題，提出的監督意見才具有針對性、權威性。《監察法》實然性效力是《監察法》實施的具體結果，已經存在于現實社會環境之中，通過執法檢查對這一事實進行客觀評價，促使《監察法》的法律效力得到全面發揮。

2.檢查《監察法》的應然性效力

《監察法》的應然性效力是指其作為“法”本身的全部價值與意義。《監察法》應然性效力作為立法者不斷追求的理想圖景，要求《監察法》得到全面實施，監察立法目標得到全部實現。通過組織開展執法檢查，能夠提高《監察法》應然性效力。一方面，《監察法》是國家監察和反腐敗的基礎性法律，需要緊密結合實施情況，收集修改、補充和解釋的合理化建議。執法檢查如發現《監察法》存在立法缺陷和不足，可以向國家立法機關提出修改建議，推動《監察法》不斷發展完善；另一方面，通過《監察法》執法檢查，可以提出新的監察立法建議。國家監察立法是一項系統性工程，離不開大量的立法調研。各級人大常委會通過執法檢查收集新的監察立法建議，能夠有效利用立法資源，提高監察立法質量。比如，全國人大常委會可以在《監察法》執法檢查中，收集正在推進的《政務處分法》等監察立法建議。執法檢查對《監察法》的應然性效力作出評價，既能夠推動已經實施的監察法律的修改，又能夠推動提高新的監察立法質量，實現法律監督與促進立法完善相統一。

3.檢查《監察法》的道德性效力

《監察法》是反腐敗專門立法，強制性、制裁性是其突出特點。同時，將道德、文化和倫理教育作為預防和反腐敗的法律手段，用以強化監察對象主動依法行使權力、接受監督教育的思想意識與行動自覺。《監察法》的道德性效力突出體現在關于國家監察工作方針的立法規范中。比如，“國家監察工作堅持標本兼治、綜合治理”，“懲戒和教育相結合，寬嚴相濟”，“加強法治教育和道德教育，弘揚中華優秀傳統文化”，“構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”等條款規定?！侗O察法》道德性效力的另一個來源是公眾對預防和懲治腐敗的認同、支持與積極參與，以及由此形成的廣泛社會共識，“如果法律規范是處于法律確信而被人們自愿遵守，那么它就具有道德效力”(31)〔德〕魏德士《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第149頁。。國家反腐敗工作成效給予公眾的獲得感、幸福感和安全感越多，他們對《監察法》實施效果的評價就越高,反之亦然。

執法檢查可以從內部與外部兩個視角評價《監察法》的道德性效力。內部性評價主要收集了解監察對象自覺遵守和執行《監察法》的情況，包括是否主動接受廉政教育，是否主動接受監察機關監督，是否開展自我監督，是否主動執行監察建議，監察對象是否堅守理想信念和道德操守等。外部性評價主要是收集了解監察對象之外的企業、社會組織和公眾對本地區《監察法》實施情況和反腐敗工作的總體意見。《監察法》道德性效力內容廣泛，參與評價的主體多元，執法檢查組需要深入開展調查研究，廣泛聽取各方面意見建議后作出整體性評價。

(二)監督國家監察體制改革的推進落實

深化國家監察體制改革是一項長期而艱巨的任務。監察委員會“入憲”、《監察法》的制定及其相關法律的修訂，標志著監察體制改革的第一階段任務基本完成。(32)劉艷紅《〈監察法〉與其他規范銜接的基本問題研究》，《法學論壇》2019年第1期。持續深化監察體制改革，要求全面貫徹實施《監察法》。《監察法》得到全面實施，也必然為深化監察體制改革創造有利條件，提供法治保障?！侗O察法》執法檢查的一項重要任務是，監督推進落實監察體制改革情況。

首先，檢查本級監察機關完成改革目標任務情況。監督中央重大決策的落實情況，始終是人大執法檢查的一項重要工作。十一屆全國人大常委會在2009年工作報告中明確提出：“要把推動中央重大決策部署貫徹落實作為人大監督工作的重中之重?！?33)吳邦國《全國人大常委會工作報告(2009年)》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2009年第2期。十二屆全國人大常委會將“堅持黨的領導，推動中央重大決策部署落實”作為人大開展執法檢查須遵循的四項原則中的第一項原則(34)張德江《在全國人大常委會食品安全執法檢查組第一次全體會議上的講話》，《中國人大》2016年第8期。。十三屆全國人大把“推動黨中央決策部署貫徹落實”作為人大監督的首要目的(35)栗戰書《在第十三屆全國人大常委會第四次會議上的講話》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第4號。?！侗O察法》執法檢查應當首先監督檢查本級監察機關是否高質量完成中央和上級監察機關制定的改革目標任務。監察機關組建改革已經全部到位，各級監察機關需堅持目標導向和問題導向，在實現反腐敗標本兼治和健全國家監督目標體系上推進改革。監察體制改革試點地區的監察機關，還應充分發揮先行先試的“探路者”作用，創造更多可復制可推廣的經驗。

其次，檢查推進監察體制改革的法治化與監察工作體制機制運轉情況。重點檢查完善統一決策、一體運行的執法工作機制，建立健全監察工作流程，開展內部權力運行的監督制約情況，落實紀法貫通、法法銜接工作舉措等情況，并對監察機關的制度規范、內控機制建設和工作機制創新提出意見建議。

最后，檢查深化監察體制改革的協同推進機制。對監察工作的資源力量整合、措施手段運用、跨地區跨部門協調、其他機關對監察機關行使職權的支持配合以及監察機關的履職條件保障等工作協同情況提出意見與建議。深化監察體制改革，客觀上存在“破與立”、“改當下”與“立長遠”的矛盾，執法檢查過程中，對本級監察機關落實改革任務作出客觀精準的評價，對于符合改革原則目標、有效預防和懲治腐敗的創新性舉措給予支持。

(三)監督監察機關和監察人員的依法履職

監察機關是《監察法》的專門實施機關，監察人員是行使監察權的法定主體。監察機關與監察人員的履職行為產生特定法律后果，直接影響《監察法》的實施效果。只有首先實現對監察機關與監察人員的有效監督，才能有效監察公職人員，保護公民權利。《監察法》執法檢查可以適用合法性標準、合理性標準和效率性標準，檢查監察機關和監察人員的履職情況。

1．合法性標準

合法性檢查標準主要對監察機關和監察人員依法履職和正確行使監察權情況作出具體評價。監察機關及其監察人員是行使國家監察權、預防和懲治腐敗的專門主體，嚴格依照法定職責、法定程序行使權力是第一要求。《監察法》規定“國家監察工作嚴格遵照憲法和法律”、“監察人員必須模范遵守憲法和法律”，表明監察人員遵守國家法律的強制性義務比司法人員要更為嚴苛(36)《法官法》第十條規定“法官應當嚴格遵守憲法和法律”，《檢察官法》第十條規定“檢察官應當嚴格遵守憲法和法律”，它們與《監察法》規定監察人員“必須模范遵守憲法和法律”相比，后者對義務主體的強制性更高，義務履行能力的要求更為嚴格。監察權是專門監督權力的權力，監察人員必須對憲法法律抱有極高的忠誠與審慎態度。。執法檢查首先要監督檢查監察機關及其人員遵守和執行《監察法》的情況，檢查的具體事項包括：是否依照《監察法》和有關法律的規定履行監督、調查、處置職責，是否存在怠于履行職責情況；是否嚴格遵照監察權限和監察程序，依法行權；是否與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約；是否自覺接受國家權力機關的監督和其他形式的監督；是否保障當事人的合法權益；監察人員違法行權是否依法得到處理等。合法性評價標準的直接依據是《監察法》的具體條款和其他制度規范。由于國家監察立法尚處于完善階段，《監察法》執法檢查的合法性檢查標準的內涵有待于監察法專門立法的出臺進一步細化。

2．合理性標準

合理性檢查標準主要是評價監察機關在行使監察權的過程中，是否根據《監察法》立法目的和立法規范的原則性授權，以及實際監察工作需要，科學公正、積極高效地行使了監察權。檢查的具體事項包括：行使監察權是否遵循了慎之又慎、自我約束嚴之又嚴的總體要求；在立法尚未規定的制度空白地帶，作出的自由裁量是否合理；在對監察對象的嚴管與厚愛、激勵與約束、懲戒與防范等方面是否做到兩者兼顧；是否探索創新了深化改革、健全法治、有效制約和監督權力的工作舉措；對公職人員是否開展了有效的廉政教育、法治教育、道德教育和中華優秀傳統文化教育；是否切實提高監察人員的能力素質和職業倫理等。在監察體制改革持續深化和國家監察立法尚不完善的現實條件下，監察工作中必然存在依法行權與合理裁量、改革創新與規范守成的矛盾，因此適用合理性檢查標準需要綜合考慮多種因素。

3．效率性標準

追求效率是嚴厲懲治腐敗的必然要求，黨的十八大以來反腐敗的顯著成效來自于反腐敗的持續高壓態勢。《監察法》將構建“集中統一、權威高效”的國家監察體制確定為立法目標之一。監察權的高效運行能夠有效強化反腐敗威懾力，有助于構建“不敢腐”“不想腐”的長效機制。適用效率性標準檢查監察權運行與監察機關工作效率的具體事項有：是否通過執行《監察法》把黨對反腐敗工作集中統一領導的體制機制進行固化；監察權的行使是否實現對公權力和公職人員的全覆蓋及其有效性；是否整合現有國家反腐敗工作力量，集中反腐敗資源；在規范行使權力的前提下是否有效減少辦案時限，提高辦案質量；是否節省查辦案件的人力物力財力等公共資源等。值得注意的是，追求效率是監察權的內在屬性，但不可片面追求效率而忽視依法嚴格規范行權。各級監察機關要“嚴格按照規定權限、規則、程序開展工作”(37)趙樂際《在中國共產黨第十九屆中紀委第三次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2019年2月21日第4版。。對《監察法》實施的效率性檢查，必須統一于合法性檢查，不宜單獨對監察機關的工作效率作出評價。

四 《監察法》執法檢查監督的保障與協同機制

(一)本級黨委：對《監察法》執法檢查的政治領導與支持

國家權力機關依法組織開展《監察法》執法檢查，對本級監察機關和監察人員進行監督，執法檢查權的具體行使與監督實效的保障，需要本級黨委的政治領導與工作支持。

首先，黨委領導和支持本級人大組織開展執法檢查，是貫徹黨對人大工作領導原則的具體要求，必須始終堅持。各級人大常委會黨組對重大問題向本級黨委請示報告，定期向本級黨委報告工作，黨委對人大依法履職給予支持，已經有了制度化規定。(38)《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定：“全國人大常委會黨組要定期向中央報告工作”，“研究涉及全局的重大事項或作出重大決定要及時向黨中央請示報告”，省級人大常委會黨組“重大事項和重要情況及時向同級黨委請示報告”。黨委對本級人大常委會組織開展《監察法》執法檢查進行政治領導和工作支持，是執行《監察法》關于“堅持黨對國家監察工作的領導”立法規范的具體行動。個別地方人大常委會在執法檢查監督實踐中，貫徹執行了黨委對本級人大工作的政治領導原則。例如，山西省人大常委會組織開展《監察法》執法檢查中，省委主要負責人親自部署、親自把關、親自審定，從政治和全局的角度保證了強有力的組織領導。(39)參見：《山西省人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國監察法〉實施情況的報告》，《山西省人民代表大會常務委員會公報》2018年第4號。

其次，黨的紀律檢查與國家監察的高度統一性決定了《監察法》執法檢查，需要本級黨委給予工作支持。黨的紀律檢查與國家監察工作在組織形式、職能定位、決策程序等方面深度交叉。紀委監委合署辦公，一套人馬，兩個牌子，體現的是黨內監督和國家監察“一體兩面”，具有高度的內在一致性和互補性。各級黨委履行反腐敗領導責任和主體責任，對《監察法》在本地區的實施產生直接影響。黨委定期聽取本級監察委的工作匯報，黨委書記定期主持研判問題線索、分析反腐敗形勢，聽取重大案件情況匯報；監察機關作出立案審查調查決定、給予政務處分等重要事項須向本級黨委請示匯報?！侗O察法》執法檢查中發現的問題，容易并存于紀委與監察機關，難以徹底分開；常委會審議執法檢查報告提出的意見建議，對本級黨委領導紀檢監察工作具有促進和幫助作用。

最后，黨委對《監察法》執法檢查的領導和支持，重點在于把握政治方向與督促監督意見的整改落實?！侗O察法》執法檢查屬于國家權力機關對本級監察機關的法律監督和工作監督，在監督出發點和監督目的上，與黨委對本級監察機關的監督高度一致，都是為了促進《監察法》的全面實施，促進監察機關工作。但是，《監察法》執法檢查不同于黨委監督和黨內監督，而具有人大監督的鮮明特性。《監察法》執法檢查內容、范圍與監督程序均來自法律授權，須嚴格依照法律規定進行監督；執法檢查的過程由執法檢查組實地檢查、常委會聽取和審議執法檢查報告、監督意見的落實整改及反饋、執法檢查后的跟蹤檢查等環節構成；執法檢查不干涉監察機關具體工作，不對監察個案發表意見；執法檢查信息需要依法向社會公開。因此，黨委需要從政治上和監督實效保障方面支持本級人大常委會依法開展《監察法》執法檢查，執法檢查的組織實施由常委會及其執法檢查組依法負責。各級黨委應高度重視《監察法》執法檢查發現的主要問題，督促本級監察機關整改落實執法檢查報告與常委會的審議意見建議，對整改落實不力的及時予以糾正。監察機關將整改落實情況向本級人大常委會作反饋報告前，應向本級黨委報告。

(二)上一級監察委：在職責范圍內研究處理執法檢查報告及其審議意見

地方人大常委會組織開展《監察法》執法檢查，需要協調處理的另一個監督關系是上一級監察機關在職責范圍內處理執法檢查監督的重大問題。地方各級監察委對本級人大及其常委會和上一級監察委負責，并接受其監督。同時，上級監察委領導下級監察委的工作，“地方各級監察機關對上一級監察機關負責，與上下級紀委之間的領導和被領導關系是相匹配的”(40)中共中央紀委檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室編寫《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第83頁。。地方監察委與下一級監察委是監督與被監督、領導與被領導的法律關系?！侗O察法》共有11個條文對此進行了明確規定。監察機關的上下級領導關系，既體現在安排部署工作等宏觀指導層面，又體現在案件管轄、履職監督和人員任免提名等具體工作中。(41)十八屆三中全會《決定》提出：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告?！薄吨袊伯a黨紀委檢察機關監督執紀工作規則》第九條明確規定：“地方各級紀檢監察機關對作出立案審查調查決定、給予黨紀政務處分等重要事項，應當向同級黨委請示匯報并向上級紀委監委報告，形成明確意見后再正式行文請示。遇有重要事項應當及時報告。”下級監委主任、副主任提名考察以上一級紀委監委會同組織部門為主；上級監察委領導下級監察委領導內容與范圍。參見：《〈中華人民共和國監察法〉案例解讀》，中國方正出版社2018年版，第89頁。上級監委除了可以督促下級監委嚴格依法辦事、公正履職外，更重要的是當下級監委在履職過程中遇到各種障礙和阻力時，能及時提供支持和幫助，有效減少或排除干擾，保障反腐敗工作的順利開展。(42)覃春娥《如何把握好監察機關上下級領導關系——加強上級對下級監委的領導》，《中國紀檢監察》2018年第10期。

因此，地方監察機關是否全面執行《監察法》與上一級監察機關的正確領導和有效監督密切相關。對于執法檢查中發現的重大問題和審議執法檢查報告中的意見建議，地方監察機關應當向上一級監察機關報告，上一級監察機關督促下一級監察機關整改落實；監督意見在上一級監察機關管理職責范圍之內的，上一級監察機關應當接受并予以整改落實。

五 結論

《監察法》執法檢查是國家權力機關依法行使的一項新的法律監督和工作監督權。監察權性質和監察工作特性決定了《監察法》執法檢查的監督目的、監督內容與監督程序具有鮮明特征。各級人大常委會在“寓支持于監督”的監督原則指向下，及時組織開展《監察法》執法檢查，監督《監察法》的全面實施，監督監察機關依法嚴格行權，推動國家監察體制改革的持續深化?！侗O察法》執法檢查探索積累的經驗，有助于各級國家權力機關通過其他法定監督形式監督本級監察機關。在新的起點上，推進國家反腐敗工作的法治化、規范化，既需要持續深化監察體制改革和進一步完善國家監察立法，更有賴于通過《監察法》執法檢查監督，確保國家反腐敗立法得到正確執行和嚴格遵守。