公物法視野下高速公路通行收費及其法治化

摘 要：高速公路屬于公物，高速公路所有者或管理者與使用者之間的關系屬于公物利用法律關系。因此，應在公物法視野下界定高速公路通行費，突出體現高速公路的公共屬性。在對高速公路通行費進行法律規制時，應加強公物立法工作，將高速公路納入公物法的調整范疇，積極構建政府、高速公路管理者和經營者、高速公路使用者之間良好的互動機制，確保高速公路通行費的合理性。同時，還應建立高速公路通行費爭議的公法救濟機制，保障高速公路使用者的基本權益。

關 鍵 詞：公物；高速公路；高速公路通行費

中圖分類號：F542 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）01-0117-07

收稿日期：2018-10-15

作者簡介：張福剛（1979—），男，河南固始人，河南財經政法大學法學院副教授，法學博士，研究方向為憲法學基本理論、行政法學。

基金項目：本文系河南省哲學社會科學規劃項目“河南省地方債務憲法規制研究”的階段性成果，項目編號：2018BFX001。

當前，我國已基本形成了一套較為完備的規范公路收費行為的法律規范體系。針對高速公路通行費的收繳問題，無論是中央立法還是地方立法抑或部門立法，都設立了嚴格的、多元化的規制措施。但是，高速公路通行費的收繳矛盾并沒有因立法的不斷完善而得到有效緩解，相反，在新近高速公路使用過程中，因高速公路通行費收繳問題所產生的爭議較之以前呈現遞增之勢，轟動一時的“天價過路費案”便是這一問題的注腳。高速公路通行費收繳矛盾的背后，不僅僅是現有的立法在執法層面是否得到有效貫徹的問題，更深層次的則是這些規制高速公路通行費的法律規范對通行費的定位是否準確的問題。立法對高速公路通行費能否進行準確定性，關系著有效化解當前高速公路通行費收繳矛盾以及徹底解決偷逃高速公路通行費違法行為等問題。

一、高速公路的公物性質

（一）法律規范中的高速公路

高速公路的法律地位比較特殊，一方面，高速公路與其他民法規范中的物一樣，基于對其使用、管理等行為產生普通的民事權利或義務。如《國家賠償法（草案）》中關于橋梁、道路等國有公共設施，因設施、管理欠缺發生的賠償問題可適用《民法通則》等請求民事賠償的規定即屬此類。另外，在行政法理論中，行政機關非基于行政權能之行使，而為平等主體間之行為，依法享有民事權利，承擔民事責任，在此法律關系中，高速公路的所有者或管理者與其他企業、機關、社團法人的法律地位并無二致；另一方面，使用者利用高速公路時，其與高速公路的所有者、管理者等之間的關系既有民事法律關系，還存在民事法律關系以外的其他關系。如《公路法》第50條關于超限車輛須經縣級以上地方人民政府交通行政主管部門的批準方可在公路、公路橋梁上行使的規定，足見高速公路的所有者、管理者等與利用者之間的關系顯然不是一般的民事關系。在高速公路利用過程中，由于高速公路的特殊性決定了特定的高速公路利用關系具有明顯的行政法律關系特征。

在我國現行的法律規范體系中，高速公路應屬于我國立法術語中的公共財產，尤其是在公路投資體制改革以前，理論界和實務界對這一判斷基本一致。這種定位是依據《憲法》和《土地管理法》進行判斷的，在我國國有土地和集體土地二元土地所有制結構下，高速公路的修建需要建立在高速公路所在土地權屬國有的基礎上，加之我國絕大多數高速公路是由地方政府融資興建的，因此，在所有權歸屬上，高速公路的國有財產屬性是毋庸置疑的。雖然隨著公路收費制度和特許經營制度的建立，包括政府還貸公路以及國內外社會資本通過BOT、TOT等方式參與經營性公路建設的出現，使得原有高速公路產權歸屬一度受到質疑，①但是，相繼出臺的《民法通則》《公路法》《收費公路管理條例》均秉持了憲法對作為公路之一種的高速公路及其產權歸屬進行界定的基本精神，將高速公路作為公共財產納入法律的調整范圍。

（二）高速公路性質的理論分析

從某種意義上說，為了實現行政目的，公共財產與域外公法理論及實務領域中的公物大致相當。自法國18世紀創設現代公物制度以來，公物以及公物利用的問題開始進入國內外研究者的視野，尤其是隨著現代行政法學的興起，給付行政理論研究不斷深入，以承載服務行政理念為核心價值的公物理論得到不斷地完善。現代意義的公物制度最早可以溯及到羅馬法關于公共物與私有物的劃分理論，羅馬法從所有權的角度對公物利用進行了較為精準的界定。在羅馬法看來，公物為不屬于任何人所有的無主物，任何人不得取得其所有權，但每個人有利用公物的權利，這種利用不具有排他性，更無權處分任何一部分公物，甚至國家也僅僅是公物的管理者、維護利用秩序者而不是所有者。羅馬法的公共物與私有物劃分理論深深地影響了法國的公產制度，甚至直接成為法國行政法公產理論的基礎。出于對王權管理公產的不信任，以普魯東、狄驥為代表的20世紀以前的法國理論界對于公產所有權均持否認態度。隨著法國王權統治以及傳統法實證主義的式微，以奧里烏為代表的行政所有權公產理論在法國理論界開始為大多數學者接受并影響著法國的實踐。法國最高行政法院在1909年的一個判決中承認了巴黎市對其公共道路的所有權。1957年《國有財產法典》規定：“國有財產中，由于本身性質或由于政府指定用途而不能作為享有私所有權的屬于公產。其他的財產屬于私產。”這種立法安排在2004年的相關法令中得到進一步強調。法國的公產在某種意義上類似于德國的公物（或公法設施）。按照德國行政法學之父奧托·邁耶對公法設施的權威定義，公法設施主要是一種客觀上與人員類似的物質手段，為公共行政主體所掌握并用于特定的公共目的。設立公法設施的主要目的是以使用關系的形式、為公民和除公共行政之外的其他法律主體提供特定的服務。[1]對比德法關于公物的不同概念，一般認為行政法意義上的公物主要指行政機關為履行行政任務所提供的直接供一般人民通常利用或特別利用之公共用財產。[2]據此，公物需具備以下幾個特征：第一，公法設施由行政工作人員和物質手段（大樓、設施、技術設備）共同組成的獨立的行政機構。第二，公法設施應當執行特定的行政任務，特別是給付行政。第三，公法設施通常具有使用人，即通過反復或者持續進行的適用關系而接受設施所提供的服務的人。第四，公法設施必須直接供公眾使用，其所有或管理機關不得將其私有化，即公物的融通性受到限制。第五，債務人管理的公物，如果因為推行公務所必須或其轉移違反公共利益的，債權人不得為強制執行。

高速公路作為公路的一種，完全符合公物的要件：第一，高速公路開通的目的是為了滿足社會公眾的出行便利。第二，高速公路無論是由地方政府投資設立的高速公路公司提供，還是由私經濟主體提供，都必須納入公路行政主管部門的統一管理和支配，通行費收取標準也由有關行政機關審批。第三，《公路法》《收費公路管理條例》的絕大多數規定都屬于高權性公法法律規范。比如跨區作業的聯合收割機、運輸聯合收割機等免交車輛通行費的規定即屬于公法規范。另外，在公物所要求的“命名”（公用的意思表示）這一形式要件上，《公路法》及《收費公路管理條例》也對收費高速公路項目的審批、收費標準的批準等方面做了規定。

總之，無論高速公路的所有權歸屬于地方政府或地方政府設立的高速公路公司，還是歸屬于混合所有制企業或私有企業，以及高速公路是否收取通行費，它們在公法學上都屬于公物，都應受公法的制約，都應按照公物法的基本原理、基本原則和基本制度進行規范和治理。

二、公物利用與高速公路通行收費

（一）公物利用中的法律關系

在公物利用中，公物利用法律關系主體由公物所有人、公物管理人、公物養護人和公物利用人四方當事人組成。一般而言，公物所有人、公物管理人和公物養護人往往并不總是一致的，但三者以行政主體的身份出現在公物利用法律關系中成為常態。在公物利用過程中，行政主體扮演著不可或缺的角色，一方面，行政主體具有公物管理權，負責公物的維護、管理和運行；另一方面，行政主體具有公物警察權，即在利用人違反法律、法規的規定或公物利用規則時，或者其利用行為影響了其他利用人的正當利用時，行政主體作為公物秩序的維護者有權對違法行為人進行處罰，從而與利用人之間產生行政法上的權利義務關系。在德國、法國及我國臺灣地區，由于秉持大陸法系關于公私法劃分的一貫做法，將公物利用法律關系納入公法范疇并受公法規則的調整成為通說。[3]除此之外，在公物利用過程中還有可能出現行政主體以平等主體的身份與利用者建立私法關系。公物提供者一旦選擇采取契約等私法方式完成行政任務時，則公物提供者在公物利用法律關系中的權利、義務、地位將在一定程度上受到私法規范的制約。在公法私法化的總體趨勢下，按照現代司法為最終解決途徑的基本理念，有限承認公物利用糾紛的司法保護又是公物法發展和完善的必然趨勢。

雖然行政機關的上述選擇權有利于提高行政效率，有利于有效完成行政任務和管理目標，但因在選擇過程中自由裁量權存在濫用的可能性，行政機關借用選擇權規避責任，侵害利用人權益的風險在所難免。因此，從有效控制行政權力，保護行政相對人權利的角度看，公物利用法律關系應該嚴格放在公法的框架下進行設計。我國高速公路通行費的征收行為完全符合公法關系的構成要件。首先，高速公路經營管理者向通行者收取通行費的行為是基于法律授權的行為。我國高速公路經營管理機構大都是經過法律授權的管理機關，其行使的部分行政職權來源于交通部門的委托，其與利用者之間的關系也是行政法律關系，《公路法》第8條第4款和第57條為此提供了直接的法律依據。其次，高速公路經營管理主體收取的通行費也不屬于民法意義上的高速公路服務的對價。高速公路通行費是由履行公共服務職能的特定社會組織——公法人或私公益法人，依據法律、法規及行政機關的授權，向高速公路通行者收取的特定計量公共服務的受益費。[4]在此意義上，高速公路通行費的收繳關系仍然屬于行政法律關系的范疇。

（二）高速公路通行收費

既然高速公路通行應納入公物利用的理論分析框架，則隨之對應的即是公物利用不收費原則在高速公路通行法律關系中是否適用的問題。德國公法學認為，由于公物是以增進公共福祉為宗旨，國家提供公物絕不能出于商業目的，因此國家理應堅持無償利用原則，即不收費原則。[5]《日本地方自治法》針對公共設施的利用承繼了德國公物利用不收費原則，該法第244條規定：“普通公共地方團體只要沒有正當的理由，不得拒絕居民利用公共設施。普通公共地方團體就居民利用公共設施一事不得采取不當的歧視性措施。”早期的理論研究也認為高速公路是履行公共服務職能的公物。既然是公物，就應當充分考量和滿足公民的各種權利，始終以服務公共利益為根本原則，貫徹成本最小化原則，并自覺地接受社會和地方人民群眾的監督。因此，不能依據純粹私法上消費者與商品或服務提供者之間的關系來評價和界定高速公路的受益人與高速公路所有人或管理人，進而確認不收費原則在高速公路利用關系中的適用。

事實上，在當前各國高速公路管理實踐中，不收費原則的適用范圍越來越窄，對高速公路的通行車輛適度征收一定數量的通行費已成為世界多數國家高速公路管理的常態。正如經濟學對準公共產品的使用限制所給出的理由那樣，由于部分準公共產品的實際消費過程具有強烈的私人產品性質，所以，如果政府只是免費提供或者只是象征性地收費，人們就可能過度消費該產品，而政府對多供給一些人消費所花費的邊際成本就會很大，從而造成擁擠性的加劇。就高速公路利用而言，高速公路利用具有非競爭性，在適應通行量的范圍內，高速公路利用還具有非排他性。但是，一旦高速公路通行車輛超過了其應通行量，則任何車輛的行使都對其他車輛造成影響，造成使用者擁擠成本的增加。據此，適當的收費不僅可以平衡使用者和未使用者之間的利用關系，彌補其給公共利益帶來的損失，同時也符合有效配置公共資源的原則，并避免因有利于特定人而造成市場主體之間的不平等。我國臺灣地區行政法將這種收費放在對公物使用者課以負擔中予以考慮，如繳納使用費、除害設施或損失補償義務、修筑負擔等。[6]另外，汽車使用量的不斷增加必然帶來高速公路管理和維護成本的上升，加之政府與社會資本合作（PPP）建設、運營高速公路并由此牽涉的高速公路建設的投融資主體社會化、私人化等原因，也使得高速公路通行收費成為當前世界各國高速公路利用的常態。我國20世紀80年代公路管理體制改革以后，高速公路投資手段不斷豐富，銀行貸款、發行股票和債券、利用外資以及轉讓經營權等融資手段的出現，決定了傳統的政府單一的投資體制的結束。我國的高速公路也因此劃分為兩大類型，即以高管局、公路局等為投資主體的還貸型收費高速公路和以國有企業、一般民營公司、外商投資公司投資的經營型收費高速公路。高速公路投資主體基于還貸的壓力抑或盈利的考慮，會向高速公路的利用者收取一定的通行費。相繼出臺的一系列高速公路管理法律、法規也對高速公路通行費的收取依據、標準、年限等問題進行了規定，如《公路法》第58條、第59條等。

三、高速公路通行收費的法治化

（一）高速公路收費存在的問題

⒈經營與管理主體不清，權責不明。部分高速公路的經營管理主體角色定位不清，有些政府公路主管部門既承擔著政府的管理職能，又承擔著本該由事業單位或企業承擔的某些職能，尤其是生產經營職能。加之高速公路管理缺乏服務意識和監督機制，片面強調高速公路的壟斷性和國有性，要求公眾支持公路建設、遵守道路規則、維護公路權益，卻忽視公眾利益和自身的服務責任，導致公眾要求的高質量的高速公路服務品質無法滿足，甚至高速公路使用人被亂收費或收費后無法體驗高速公路的快捷、舒適、高效的服務等現象往往很難找到相應的責任主體。

⒉收費標準不統一且缺乏公眾參與。高速公路收費標準多由地方政府批準，由于沒有統一的定價方法和統一的批準機構，收費標準的確定帶有很大的隨意性。收費標準偏高或收費標準不統一等問題，不僅使收費高速公路經常受到輿論譴責，而且相應提高了公路運輸成本，影響了公路運輸的競爭力。另外，從行政決策民主與科學的角度，多數地方政府確定高速公路通行費的收費標準時很少引入公眾參與機制，這也降低了收費標準的客觀性與合理性。

⒊收費權配置不合理。我國高速公路立法對高速公路通行費的收取進行了規定，如《公路法》第58條、第59條均成為我國高速公路收費最直接的法律依據。但是，對于這種直接影響公路利用人財產權益的立法行為，根據法律保留原則，對收費權的具體設立應嚴格由最高立法機關全國人大或全國人大常委會行使。但遺憾的是，《公路法》在作出上述安排后，在第68條又規定：“收費公路的具體管理辦法，由國務院依照本法制定。”實際上是將收費權的立法控制問題授權給了國務院。這種立法安排在制度設立之初即為收費權的具體實施埋下了隱患。

⒋減免高速公路通行費的規定存在問題。根據《收費公路管理條例》，在國家規定的綠色通道上運輸鮮活農產品的車輛，可以適當降低車輛通行費的收費標準或者免交車輛通行費。根據該規定，2015年全年，成都市共減免車輛75萬余輛，減免車輛通行費3645萬余元。①遼寧省從2005年至2011年累計減免的車輛通行費則高達15.43億元。問題是這些減免出來的通行費如何分擔？由政府進行補償，顯然缺乏上位法依據。在此情形下，經營者或管理者必將通過提高收費標準或延長收費期限將減免出來的通行費分解由其他利用者承擔以收回投資，這勢必加重了其它公路利用者的負擔，也顯失公平。

（二） 高速公路通行費收費行為的法律規制

⒈引入“規費”的概念，突出高速公路的公物屬性。“只有明確其行政性收費的性質，才能將舊有分散于各條高速公路經營管理企業的分散收費歸于政府統一收費，從而實現基于管養需要長期收費之目的。”[7]由于通行費收費主體多為事業單位，實踐中容易造成高速公路利用法律關系屬性的誤判。將“規費”作為法律術語，比行政事業性收費更易于界分收費行為的法律屬性，有助于主體法律地位的定性。況且，在我國規范性文件中已經大量引入“規費”的概念，為“規費”成為法律術語提供了立法先例。①

⒉加強公物立法工作，將高速公路納入公物法的調整范疇。針對高速公路管理問題，我國雖然制定了關于高速公路管理及通行費收取的法律、法規和規范性文件，但是，現行的立法并沒有站在公物法的角度對高速公路的設置、管理、利用、收費等進行系統規制，“不僅在很大程度上削弱了公物在人權保障方面的作用，也使公物管理權成為我國公民人權面臨的一種新威脅。”[8]因此，我國應借鑒大陸法系國家的公物管理經驗，加強公物立法工作，對高速公路的公物性進行立法確認，在基本理念上強化高速公路的公法規制意識，明確高速公路屬于公共服務性質的公物，以防止因基本屬性界定不清導致高速公路管理制度的異化。

⒊強化高速公路的公共性，確保社會義務的履行。高速公路具有消費的公平性和必需性等特質，高速公路通行費的高低直接影響高速公路利用人的切身利益和基本權益。長期以來，政府通過指令性的價格控制手段來維持高速公路的低價運營。高速公路引入民營資本，多元的投資主體必定要以一定的投資回報為前提，這樣高速公路必將面臨履行社會義務和實現利潤最大化的矛盾。對此，高速公路管理人就應增強服務意識，充分考量和滿足公民的基本權利，始終以服務公共利益為根本，貫徹成本最小化原則，并自覺地接受社會的監督。另外，在立法上賦予高速公路管理人公法人地位與性質，特別是管理使用過程中高速公路管理人本身承擔的法律義務及享有的權力，盡可能減少或限制高速公路管理人自行創設規則、自行決定使用者地位的權利。

⒋積極構建政府、高速公路管理者和經營者、高速公路使用者之間良好的互動機制，確保高速公路通行費的合理性。基于高速公路在實際使用過程中具有強烈的私人產品性質，如果政府收費過低，就會導致人們過度利用，增加政府高速公路服務的邊際成本，也會加劇高速公路的擁擠。相反，定價過高則會直接侵害高速公路使用者的財產權。由于高速公路進入經營的時間、公路企業的融資成本、投資回報率、公路資產的壽命周期和折舊方法等問題沒有公認的、可操作的處理理論、技術和方法，所以，政府如何進行接力定價非常困難。對此，可以借鑒美國和法國對公用事業的價格監管的做法。美國調控公用事業價格以考慮經營者的收益、社會承受能力、透明度、對社會總體經濟增長的影響及調價理由和措施的公開性為原則。[9]法國公用事業的價格由社會中介機構測算得出，經過市政議會討論通過，并對價格和企業收入定期復核調整，因公用事業產生爭議由專門的仲裁機構進行解決。[10]我國高速公路通行費的定價應以專業的中介機構測算為參考，定價程序要盡可能體現決策的民主性，同時整個決策程序要公開、透明，必要時要引入聽證程序，加強高速公路使用者對決策程序的參與，確保定價的科學性、合理性。

⒌完善高速公路利用爭議的公法救濟機制。對于高速公路管理人實施高速公路管理行為引發的爭議，應納入行政監督救濟范疇，通過行政復議、行政監察等方式加強行政機關內部監督。根據高速公路管理者與利用者之間的行政法律關系特性，將其爭議納入行政訴訟渠道具有重要意義。在立法中明確公物利用者的行政相對人的法律地位，明確其在公物利用行政法律關系中的權利，摒棄實踐中長期將高速公路利用者定性為消費者的錯誤理念。在利用者的權利救濟方面，立法也將面臨新的安排。如前所述，公物利用關系本來應該屬于行政法律關系，從保護利用者權益的角度考慮，應該將其納入行政法的調整范圍之內，但目前學術界和司法實踐對于收費高速公路的使用是否為“合同”有不同看法，且該問題在法律法規中仍屬空白，而最高人民法院對不同案例的司法解釋也有所不同。①將高速公路利用關系解釋為私法關系，雖然在短期內能有效解決利用者在其基本權益受到侵害后無法尋求法律救濟的立法尷尬，但是，從高速公路行政法規制的長遠來看，這種做法則無異于飲鴆止渴，完全背離了高速公路法律規制的基本邏輯。

【參考文獻】

[1]（德）哈特穆特·毛雷爾著.行政法學總論[M].高家偉譯.法律出版社，2000.

[2][6]翁岳生.行政法（上冊）[M].中國法制出版社，2002.

[3][5]侯宇.行政法視野里的公物利用研究[M].清華大學出版社，2012.

[4]冉富強.高速公路通行費的合法性探析[J].貴州社會科學，2014，（04）.

[7]顧大松.公路收費制度不宜由行政法規確定[J].法學，2015，（10）.

[8]肖澤晟.公物法研究[M].法律出版社，2009.

[9]王海玲.西方公用事業價格管理[J].價格月刊，2002，（05）.

[10]徐宗威.法國城市公用事業特許經營制度及啟示[J].城市發展研究，2001，（04）.

（責任編輯：王秀艷）

Abstract：Highway belongs to public property，the relationship between the owners or managers of highway and users of highway is public property using legal relationship.Therefore，we should define highway tolls in the perspective of the public property law，and incarnate it's public nature.In the legal regulation on highway tolls，should strengthen the public property legislation，bring highway into the adjustment of public property law，build effective interactive mechanism between the government，the highway management and operators and highway users，to ensure the rationality of highway tolls. At the same time，we should establish public law relief mechanism for highway tolls controversial，guarantee the basic rights of highway users.

Key Words：highway；highway tolls；public property