政府采購制度的完善和發展

程嘉偉

摘要：財政資金的收支是政府日常運營的重要基礎和活動。政府采購作為財政支出的重要形式，在政府的經濟調控以及日常工作中發揮著至關重要的作用，政府采購的規范性、專業性直接影響著政府工作效率高低。本文回顧香港政府采購制度在香港的發展，并總結了內地政府采購制度面臨的發展問題。在總結香港經驗的基礎上提出了對完善我國內地政府采購制度的路徑選擇建議。

關鍵詞：香港經驗 政府采購制度

在2003年《政府采購法》實施以來，我國越來越重視規范政府采購行為，內地地區也在不斷探索、改革新的政府采購模式并于2015年頒布《政府采購法實施條例》，但是，上述法律法規的頒布與實施，并未完全解決我國政府采購制度存在的問題。香港地區依托“一國兩制”的制度優勢及優越的自身經濟條件，其政府采購制度起步較早，體系更加完善。本文以香港地區為研究對象，剖析香港政府采購制度發展歷程及現狀，總結其先進經驗，同時結合內地政府采購制度的現狀及缺陷分析，為我國政府采購的合理化、規范化提出相應的路徑選擇建議。

一、香港地區政府采購制度概述

（一）發展歷程

1979年香港加入關貿總協定，成為“政府采購協定”的締約成員并加入《世界貿易組織政府采購協定》；1997年7月1日香港回歸以后，依托“一國兩制”制度，香港實行相對獨立的政府采購制度?！皬目傮w上看，目前香港特別行政區的政府采購制度，從原則精神、政策目標到具體安排，與《世界貿易組織政府采購協定》基本一致，為本地和外地供應商、服務承辦商提供了一個公開、公平的競爭環境?！盵1]

（二）發展現狀

香港政府采購高等教育制度之所以得到迅速、高質量發展，離不開其機構體制的高效靈活。香港地區實行獨立的政府采購政策，政府采購的主管機構是財政司，主要采用中央采購制度，由財政司所轄庫務局之下的政府物流服務署代理，不涉及任何中介機構。同時，香港政府采購遵循向公眾負責、合乎經濟效益、公開公平競爭等原則，從而保證政府采購活動的順利進行。[2]

（三）香港特區政府采購制度經驗總結

1.專業化的人才隊伍

在香港中央采購制度下，政府物料采購不涉及任何中介機構，這也意味著政府采購活動主要由公務人員參與管理，或由社會人員在公務員的把關之下有限參與。因此，打造專業化采購管理人才隊伍顯得尤為重要。

香港特區政府主要通過三個制度來實現：第一，實行統一的采購職業資格制度，將采購能力進行多個分級，人員晉升與相應專業資格、文憑掛鉤；第二，采購官制度，不同層級的采購官員對于不同采購數額的權限不同，從而保證采購的效率與規范性；第三，完善的培訓制度，為不同層級采購人員提供相應的專業知識培訓，促進采購人員的素質提高，保證了專業化水平。[3]

2.國際化的法律法規體系

香港特區具有完善的、與國際對接的政府采購法律體系。首先，香港特區本身是“關貿總協定”締約方，同時也加入《世界貿易組織政府采購協定》（Government Procurement Agreement），因此，香港特區的政府采購活動的所遵循的最高原則便是GPA的規定；其次，是《香港特區基本法》對采購資金的相關規范；再次，是根據基本法所制定的《公共財政條例》對公共財政管理進行規定；最后，是根據該條例制定的《物料供應及采購規例》，對采購活動進行細化規定。[4]同時，香港還根據GPA的規定設立有專門的投訴機構，負責獨立處理政府采購中的投訴行為。[5]

二、我國內地政府采購制度簡述

（一）發展歷程及現狀

我國于20世紀90年代末開始在北京、上海、重慶、等地區推行政府采購制度，從1996年初至1998年底，我國共有23個?。ㄊ?、區）的373個地市（縣）開展了政府采購工作。2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》正式生效。[6]2015年頒布《中華人民共和國政府采購法實施條例》對我國的政府采購行為作出了進一步規范。

我國政府采購為政府主導社會參與模式，政府采購的功能體現政府的宏觀政策，政府采購的管理者是政府及相關部門。各級人民政府的財政部門負責對政府采購進行監督管理，主要的政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購等。此外，政府采購遵循公開透明、公正、公平競爭和誠實信用的原則。

（二）現行制度缺陷分析

1.預算管理不力

依據《中華人民共和國政府采購法》第六條：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行。依照批準的預算進行政府采購是政府采購制度的基礎”。[7]一方面，政府采購應明確納入預算，同時政府采購活動必須嚴格按照事先規定的用途和核定的金額執行。另一方面，政府采購資金是國家財政預算資金，政府采購行為也必須要實行預算管理，與預算資金有機結合。然而，當前我國面臨著隨意采購、不能形成規模采購效益等問題，部分采購單位責任意識缺失，采購效果并不理想。政府采購預算往往缺乏計劃、統籌，相對粗放。究其原因實是監督缺乏依據而導致的監管不力，對法律的執行力不強。

2.機構人事缺陷

目前我國采購專業人才存在缺口，政府采購隊伍的專業性不強，因此往往不能做出正確的決策導致政府采購行為效率低下。我國的政府采購制度發展還在初期階段，在地方的從事政府采購的工作人員往往缺乏相關采購知識與經驗。政府采購對從業人員專業性要求極高，我國政府正缺少這樣一支適應市場經濟發展，高效、高質量完成采購計劃的專業人才隊伍，這一定程度上限制了《政府采購法》全面推行實施。

從采購監管機構來看，目前相關法律人才缺失也造成監管部門處于被動局面，制約著對于政府采購監管工作的深入進行。

3.問責體系缺失

雖然在《政府采購法》中相關法律法規闡述了采購過程中構成違法、犯罪的情況，然而對違法、犯罪行為的認定、處分、問責可執行力不強，缺少了具體實施的細則。對責任人的確定、違法行為的判定處分檔次不一，難以劃分，給不法分子以投機、僥幸之心，甚至逃避法律的處罰。根據現有相關規定，對于采購人、采購代理機構及其工作人員履職失誤、錯誤決策、領導不力等情況的相應問責規定缺乏，故難以實施問責。由此可見政府采購問責體系亟待健全，相關的法律法規亟待完善。

三、對內地政府采購制度改革的啟示

作為世貿組織成員，中國卻至今沒能成功加入《政府采購協定》。我國政府在相關方面也做出了諸多努力，但始終未能符合其要求。因此，除了一方面與歐美等WTO成員國就采購范圍、采購內容等方面進行不斷討價還價之外，還應該結合自身制度上的缺陷，同時從香港的先進經驗中獲得啟示，進一步完善我國的政府采購制度。主要應從以下三方面入手：

（一）完善預算管理，加強采購監督

首先，建立健全預算審核機制。各采購機構嚴格按照《政府采購法》規定，執行財政部門對于采購預算管理要求，制定政府采購計劃。做好政府采購預算與執行的監管工作，加強對預算資金去向的跟蹤考察，執行期間預算內的預算項目、預算金額不得隨意調整更改，確保政府算資金落實到位。對于沒有采購預算計劃、采購不按照預算執行的應不予批準采購，并問責責任單位。

其次，推進“管采分離”。設立專門的預算監督管理機構，與采購部門相獨立運行，同時設置直接采購部門，減少中間部門的設置，建立專門部門進行專業化、職能化采購，有利于政府采購行為向專業高效發展，采購行為更加面向市場，給予專業部門一定自主權，有利于政府進行宏觀調控。

（二）加快人才培養，提高專業水平

香港特區政府采購制度的成功很大程度上依賴于一支專業化的人才團隊，因此，加快采購專業的人才培養對我國政府采購未來發展至關重要。第一，讓基層采購人員參加采購專業培訓，并對全部門業務人員進行培訓；第二，搭建采購實戰平臺，理論聯系實踐，積攢經驗；第三，適當引入企業現代采購管理的理念，貫徹計劃、組織、協調、控制管理理念。

（三）健全法律法規，對接國際標準

“健全完善的法律體系是一切購買流程規范的必要條件和法律保障?！盵8]當前我國政府采購行為產生的突出問題是政府采購行為缺乏具體法律的約束、指導?，F有的《政府采購法》、《合同法》、《招投標法》；財政部頒布的《集中采購機構監督考核管理辦法》等已經無法滿足社會需求，難以解決實際采購過程中出現的具體問題。這就需要建立健全大量的配套法規，盡快的解決法律滯后于社會發展問題。更為重要的是，要盡快對接GPA的相關規定，參照香港模式，設立專門的招投標投訴管理機制，完善問責體系，從而更好地扼制采購中的“尋租”行為，保證法律和制度的進一步推行。

四、結語

綜上所述，距我國加入世貿組織已經16年，作為WTO框架體系重要成員的政府采購協議在我國卻并沒有得到如期的推行。我國政府采購領域的完善和合理化尚有很長的路要走。因此，就近選擇香港政府的政府采購制度發展經驗，適時適當進行本土化創新，結合我國當前的制度現狀，從預算、效率、人才培養、問責、國際化等方面進行相應改革，從而推動我國政府采購制度的進一步完善和發展。

參考文獻：

[1]麻志華.香港特區的政府采購制度[J].經濟研究參考，2002，（78）：21-24+38.

[2]黃永康，李清源.香港特別行政區政府采購的管理體制[J].中國政府采購，2001，（01）：51-57.

[3]白積洋.香港特區政府采購制度的可取之處[J].中國政府采購，2016，（03）：66-69.

[4]王茜.政府采購中非招標采購方式的法律規制研究[D].成都：四川省社會科學院，2016.

[5]林宏.香港特別行政區政府的采購制度[J].中國政府采購，2002，（05）：42-45.

[6]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005：382-384.

[7]中華人民共和國政府采購法.第六條[S].2002-6-29.

[8]董楊，句華.政府購買公共服務質量保障問題研究[J].中國行政管理，2016，（05）：010.

（作者單位：湖北省武漢市第六中學）