新時代法治政府建設芻議

摘要：建設法治政府，推進依法行政，不僅是新時代全面深化改革的內在要求，也是全面推進依法治國的重點難點，更是法治中國建設的應有之義。如何加快建成法治政府，是新時代各級政府的迫切任務。以黨的領導為根本保證、以依法行政為根本要求、以基本標準為根本依據、以制度完善和能力提升為根本途徑理應成為法治政府建設需要注意的幾個問題。

關鍵詞：黨的領導 法治政府 依法行政 標準 制度 能力

黨的十九大提出習近平新時代全面依法治國的思想、基本方略及實踐任務，并明確指出，要建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法。黨的十八大以來，法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進，法治政府建設卓有成效，但全面依法治國任務依然繁重。法治政府的基本建成不僅成為2020年全面建成小康社會的標志之一，而且成為完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義，成為建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的試金石。

一、黨的領導是法治政府建設的根本保證

黨的十九大報告明確指出，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，要堅持黨對一切工作的領導，必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。在新修改的中國共產黨黨章和中華人民共和國憲法修正案中，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征均被寫進并被重申。

黨的領導是社會主義法治最根本的保證和根本要求，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。在我國，各級黨政機關從來分工不分家，黨的領導體系和政府治理體系相輔相成，法治政府和服務型政府建設更是相互促進、良性互動，“全心全意為人民服務”是各級黨政機關及其工作人員必須銘記的根本宗旨。因此，法治政府建設必須堅持黨的領導，這是黨的領導、人民當家做主、依法治國三者有機統一的具體要求和生動體現。

二、依法行政是法治政府建設的根本要求

為什么要依法行政，這是由行政的性質和法律的特點所決定的。因為行政的本質并非僅僅是單純地執行法律，而且包含了政策擬定與決定的成分，行政自由裁量權在本質上是一個立法過程，即對受行政政策影響的人們相互之間的利益沖突進行調節。法律的特點在于其明確性、規范性、公開性、穩定性，正因如此，是法律控制行政還是行政主導法律，答案便不言自明了。行政主導法律，則法律容易變成實現地方利益、部門利益的手段，行政容易滑向“利維坦”，導致公權侵犯私權，法律變得“碎片化”。法律控制行政，即政府依法行政，做到權由法定，權依法使，行政權力須始終秉持為民服務的目的。政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事。[1]這不僅是法治政府的要求，更是法治國家、法治社會的必然。

行政既要保持壓力，以防公權力對私權利的侵犯，行政也要保持動力，保證公權力為民服務。最好的政府并不是管事最少的政府，而是能夠促進生產提高人民福利的政府。[2]依法行政必須要與依憲施政、簡政放權相結合，其中依憲施政是依法行政的前提，簡政放權是依法行政的基礎。因此，政府依法行政，不僅在于防止權力濫用，而且在于發揮權力效益。

三、基本標準是法治政府建設的根本依據

何謂法治政府，黨的十八屆四中全會決定明確指出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。法治政府建設自此具備了基本標準。《實施綱要》再次強調到2020年，基本建成法治政府的總目標，同時規定了法治政府的衡量標準：即政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高。這是對法治政府建設的總目標即基本標準的細化。

所謂職能科學，也就是政府的管理權限應該合理設置和配置，實現職能和機構法定化。政府權力不能沒有邊界，各級政府的職權必須規范化和法治化，行政機關不僅要依法行使權力，更要依法提供公共服務。

所謂權責法定，即是“法無授權不得為”以及“法定職責必須為”，這是行政機關的第一要務，行政機關的職權只能來自于憲法和法律的授予，不得自我設定和修改職權范圍，要嚴守權力邊界，既不能越權，更不能濫權，同時，政府機構理應承擔的責任也必須法定化，不僅依法全面履行職責，并且要為失職行為承擔法定責任。

所謂執法嚴明，是指行政機關依照法定職責必須為的原則，依法全面履行自己的職責，懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域的執法力度，完善程序，明確流程，嚴格規范，防止權力濫用、誤用和權力設租尋租。

所謂公開公正，一是行政行為必須公開，因為陽光是最好的防毒劑，一切見不得人的事情，都是在陰暗的角落里干出來的，公開作為限制行政、監督行政的一種手段，是公正廉潔辦事的一種保障，為了使行政權力及其行使不變質，必須使權力運行公開透明；二是行政行為必須公正，當行政機關的決定或公權力的行使可能使當事人受到不利影響時，必須聽取對方意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護權利，因為任何人都有為自己辯護和防衛的權利，于此同時，行政機關及公權力行使者必須貫徹和遵循職能分離原則，不能自己作為自己案件的法官。

所謂廉潔高效，從經濟政治角度而言，唯有廉潔才可能高效，廉潔是高效的必要前提，從行政法治角度而言，政府不僅必須在法定的權限內行使權力，還必須廉潔高效地行使權力。

所謂守法誠信，因為守法是政府的底線，法律面前無特權，只有政府守法才會帶來全民守法；而誠信是政府的形象，信賴保護是政府應該遵循的原則，商務誠信、社會誠信須以政府誠信為前提，政府的公信力、執行力也同樣須以政府誠信為保證。

上述六項標準不僅為法治政府建設提供了根本依據，而且明確了政府改革的基本目標和手段。

四、完善依法行政制度體系與提高依法行政能力是法治政府建設的根本突破

首先是完善依法行政制度體系。

制度之所以重要，是因為人的有限性，制度的反向約束力成為人克服自身有限理性的保障。政府必須立良法、去笨法、除劣法，防止立法部門化和地方化，要以法治行政取代文件行政，提高政府立法質量，構建系統完備、科學規范、運行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型。

一是完善行政組織法律制度，研究制定機構編制法，推進機構、職能、權限、責任法定化，讓政府做正確的事。要遵循法治、分權、效率原則，根據憲法和法律規定創設、分配及調整行政權力，推行政府權力、責任、負面清單制度。一方面，不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定；一方面，對于法律賦予政府的職能，政府必須依法全面履行。健全政府組織法體系，使機構改革跳出非常態的改革循環圈，改善目前由于組織法規定過粗導致的授權不嚴、操作困難、職能不清、過程不明、財政軟約束等問題，進一步推進各級政府事權規范化、法律化。

二是完善行政程序法律制度，推進機構設置、重大行政決策、行政執法、行政權制約和監督、政務公開程序化，讓政府正確地做事。如果說行政組織法著眼于控制授予政府權力的范圍，那么行政程序法則是著眼于規范政府權力的行使。行政程序作為一種妥協性的制度機制，可以大大提升行政行為的可接受程度，對于防止恣意濫權、提高行政效率、充分發揚民主、避免損害發生具有重要意義。

其次是提高各級政府特別是各級公務人員的依法行政能力。

公務人員依法行政能力實質上是一種防腐反貪能力，是一種高效便民能力，也是一種公共治理能力。各級政府依法行政的水平和程度，歸根結底取決于執掌公權力的公務人員尤其是各級領導干部依法行政的能力。“正確的路線確定以后，干部就是決定的因素”，所以必須抓住領導干部這個全面依法治國的“關鍵少數”。

在我國，領導干部帶頭學法、模范守法、帶頭依法辦事既是樹立法治意識的關鍵，也是保證憲法法律實施的前提。提升各級政府公務人員的依法行政能力與提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力必須相輔相成，這不僅由于我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規均是由行政機關執行，更為重要的是黨管干部原則是我國干部人事制度最為鮮明的政治特色。

法治政府建設是一個系統工程，正如習近平總書記所說，依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政。因此必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實行法治政府建設與創新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合，全力推進法治中國建設。

參考文獻：

[1]張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究[M].北京：法律出版社，1996：612.

[2]王明揚.美國行政法（上）[M].北京：中國法制出版社，2005：98.

（作者簡介：韓楓，研究生，副教授，單位：中共合肥市委黨校，研究方向：法理學，公共管理學，馬克思主義中國化等。）