淺析環保執法下的信賴利益保護原則

周江月

摘要：保護環境是我國的一項基本國策，但在環保執法背景下，一些獲得行政許可的企業被無故關停，企業利益得不到保護。針對這一現象，本文通過分析信賴利益保護原則的在環保執法過程中的應用，分析我國環保執法中存在的問題與成因，探討一下在環保執法背景下如何利用信賴利益保護原則維護企業利益，并提出相關建議。

關鍵詞：環保執法 信賴利益保護原則 企業利益

“綠水青山就是金山銀山”。現階段，加強環境保護，加強生態文明建設早已深入人心，我國的環保執法工作也取得了顯著的進步。但在環保執法背景下，一些地方執法機構對企業采取“一律關停”，“先停再說”的做法，以環保執法為由直接對企業實施停工停產停業，極大地損害了企業利益。相關部門既要治理好環境，也要保護好相關企業的合法權益，才能打好污染防治攻堅戰，實現社會經濟與環境保護的協調發展。在環保執法背景下，本文提出利用信賴利益保護原則保護企業合法權益的依據與政策建議，從而為解決現階段環保執法主體平時不作為，督察時亂作為的“一刀切”工作問題，利用信賴利益保護原則維護企業的合法權益提出相關建議。

一、信賴利益保護原則的概念、構成及演變

信賴利益保護原則是我國行政法的重要原則之一，在現代福利國家中，國家和人民之間應當存在信賴關系，這有利于維護社會秩序的穩定性和社會生活的可預測性。信賴利益保護原則不僅有利于保護相關企業的利益，更有利于建設誠信政府，提升政府公信力，加快法制化建設進程。信賴利益保護原則的含義是“非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷，變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”①

信賴利益的構成要素如下：行政主體收益性的行政決定構成信賴基礎，行政相對人因信賴行政行為而采取的處分行為構成信賴表現，信賴基礎和信賴表現構成信賴利益。若此信賴利益基于合法的行政決定而產生，就是值得保護的善意信賴。若侵害善意信賴的行為本身合法，則使用信賴保護原則保護信賴利益，若侵害善意信賴的行為本身違法，則使用依法行政原則保護信賴利益。信賴利益保護原則的要素大概可用下圖來加以說明②：

信賴利益保護原則最初受到大陸法系國家與地區民法中的誠信原則的直接影響，二戰之后，行政法的信賴利益保護原則在誠信原則的基礎上有了進一步的發展。信賴利益保護原則首先在德國得以確立，1956年德國行政法院在“安寡金”一案中首次提出關于信賴利益保護原則的內容。1976年德國在《行政許可法》中對信賴利益保護原則進行了明文規定。之后德國制定的《租稅通則》與《聯邦建設計劃法》等法律均體現出信賴利益保護的思想。隨后各國也紛紛將信賴利益保護原則確立為行政法的重要原則之一。這些國家在此基礎上將信賴利益保護原則繼承發展和完善。③

二、我國現行法律中對信賴利益保護原則的規定及存在的問題

我國現行法律并沒有直接對信賴利益保護原則進行規定，而是通過相關的法條來體現信賴利益保護的原則。如我國《行政許可法》第八條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。”但同時，也強調了行政管理部門處于公共利益的需要，可以變更或撤銷行政許可。我國《國家賠償法》也有相關的規定，如在第四條規定中，強調行政機關及其工作人員在行使職權時“違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰的”可以申請國家賠償。對于環保執法而言，我國《環境保護法》第六十八條也規定，違反本法查封、扣押企業事業單位和其他經營者的設施設備的直接責任人員將受到記過降級，甚至撤職開除的處罰。體現了對環保執法主體執法權力的約束，有利于企業依據此法維護自身的合法權益。但總體而言，我國在信賴利益保護方面的立法還存在很多問題需要解決：

（一）對利益衡量未進行具體的規定

《行政許可法》第八條只規定了因為公共利益行政機關變更或撤回已經生效的行政許可，并未指出公共利益與之前行政許可批準的企業利益孰輕孰重。未經過詳細的利益衡量，只憑公共利益的名頭犧牲私人利益，恐怕有失偏頗。個別地方政府借公共利益之名，卻行私人利益之實。如果進行具體的利益衡量，則能體現法律本身的公平與正義。

（二）立法質量亟待提高④

雖然《中華人民共和國行政許可法》2004年7月1日版已經確立了信賴保護原則，但立法層面還有許多不完善的地方。在目前的環保立法方面，對信賴利益的保護還遠遠不夠，目前的立法傾向更偏向于環境執法，而在強調保護企業合法利益方面存在顯著不足。環保立法應具備相應的前瞻性以免朝令夕改挫傷企業積極性。在涉及環境行政許可的《環境影響評價法》和《排污許可證條例》中尤其要盡快完善信賴利益保護原則的立法工作。

（三）行政補償標準亟待明確、統一

我國在現階段，立法還沒有明確規定環保執法過程中的行政補償問題，在《國家賠償法》中規定的行政補償的范圍還很窄，補償標準也并不統一，補償機制和程序并不是十分完善，這都直接影響到了行政相對人的補償是否能落到實處。在保護企業合法利益方面還遠遠不夠。

三、我國環保執法過程中存在的問題

環境保護是我國的一項基本國策，但是在地方環保執法工作過程中，一些執法機構采取“一律關停”，”先停再說”的一刀切做法，而一些企業已完成合法程序的辦理，并經過整治達到了環保標準，企業承擔的經濟損失卻難以得到補償。如今信賴利益保護原則在環保執法中仍存在著缺失現象。

例如，因國家新出臺法律法規的頒布或產業結構的調整所造成的信賴利益保護不足，2005年12月1日出臺《江蘇省環境噪聲污染防治條例》第36條規定在城市噪聲敏感建筑物集中區域內，禁止從事機械切割鋼材，鋁合金等金屬材料；機械加工木材石材等非金屬材料以及其他干擾居民正常休息的工業活動。因此原集中區域的企業被關停。1997年6月5日，國家經濟貿易委員會、國家環境保護局、機械工業部公布了第一批嚴重污染環境的淘汰工藝與設備名錄15項，相關企業就此關停。這些企業由于國家新出臺的法律法規和地方產業結構的調整不得不關閉停產，卻沒有得到對應的補償，體現了在環保執法中信賴利益保護原則的缺失。還有，為維護公共環保利益的需要，發生突發環境事件所導致的企業信賴利益保護不足問題。北京奧運會期間，出于公共利益的考量，北京的一部分化工企業調整生產時間，生產工序，甚至限產、停產。2007年江蘇太湖藍藻事件發生后，公共江蘇環太湖流域已經關閉1200家化工企業，對這次突發環境事件進行了緊急處理。這些企業由于維護公共環保利益的與處理突發環保事件的需要犧牲了私人利益。

因此，我國目前亟需改進環保立法模式⑤，提高執法隊伍的素質，從而在環保執法過程中，實現對企業信賴利益的保護。我國還缺乏有關環境行政系統性的立法，現階段我國環保立法以實體法為主，程序法較少。但如果進行程序化立法，會大大提高環保執法的質量和效率。我國環保立法一直堅持宜粗不宜細的原則性立法，使得其法律法規操作性和實用性不強。隨著經濟的發展，環保執法面臨著越來越多的困難與挑戰，這無形之中對環保執法主體的素質水平要求拔高，但市場上對環保執法工作人員的需求卻在增加。這使得環保執法隊伍中出現良莠不齊的現象，拉低了執法隊伍的整體素質。由于缺乏專業知識，一些地方執法機構便使用征收排污費，罰款，發放許可證等方式進行環保執法，過程簡單粗暴，效果自然也不會太理想。

四、結論及政策建議

通過以上分析可以發現，目前我國環保執法中，對企業信賴利益的保護還存在諸多的不足，包括信賴利益保護立法存在不足、執法過于一刀切、環境執法人員素質不高等問題。要想解決這些問題，必須要從環保執法主體、行政相對人兩個方面進行改進：

從環保執法主體方面看，要增強執法人員的環保執法觀念，依法行政，切實貫徹落實法律法規。堅持法定職責必須為，法無授權不可為。勇于負責，敢于擔當，堅決糾正不作為，亂作為，堅決克服懶政，怠政，堅決懲處失職瀆職。相關部門應建立健全決策問責和糾錯制度，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。建立領導干部實績考核制度，據此進行獎懲和晉升提拔。調動相調動相關部門的積極性。精簡我國環保執法機構，提高環保機構的行政效率。

從行政相對人方面看，要盡快完善各類手續和證件，以便為接下來的拆遷談判提供證明和依據。尋求專業律師的幫助，提出合理的索賠要求。利用法律武器維護自身的合法權益。

注釋：

①國家司法考試輔導用書編輯委員會主編：《2012年司法考試輔導用書》（第二卷），法律出版社2012年版，第534頁

②王貴松：《依法行政原則對信賴利益的保護——益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案分析》，交大法學，2015年，第1期，第167-175頁。

③朱海文、楊汝華：《論行政法的信賴利益保護原則》，文山學院學報，2016年，第1期，第87-90頁。

④周杰：《論環境行政中的信賴保護原則》，安徽大學學報（哲學社會科學版），2009年，第6期，第97-101頁。

⑤王曦、楊興：《試論環保執法的現實障礙及其法律對策》，環境資源法論叢，2004年，第178-188頁。

（作者單位：湖北省宜昌市第一中學）