從碎片化到協同：統計管理體制改革的協調化進路

顧建亞 章迪平

摘要：國家治理現代化要求深化統計管理體制改革，其中治理的協調化、高效化是國家統計現代化的重要表征。統計管理體制中的重疊與碎片化現象阻礙了統計工作的協調統一，體現為雙重領導體制下的職權重疊交叉，高度分工下的碎片化管理與重復勞動，機構隊伍建設、調查項目的冗余交叉或分散脫節，數據資料的矛盾不銜接、信息共享不到位以及“信息孤島”等。深度協同是推進統計協調化之現實路徑，需要構筑和發展政府統計跨部門協同模式，發揮統計機構的主導作用，創新優化協調機制，以進一步增強政府統計治理能力，保障統計數據的質量提升和有效利用。

關鍵詞：統計管理體制;協調化;重疊與碎片化;跨部門協同;統計機構

中圖分類號：C829.2

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0024-008

一、引言

建設現代化統計，加快構建與國家治理體系和治理能力現代化相適應的統計管理體制機制，是做好新時代統計工作題中之義。統計管理體制是統計工作一項帶有根本意義的基礎性制度，有效的統計管理體制可以幫助各個組織系統協調彼此的工作，提升統計效率。其中，協調化是現代化統計體制改革的一個重要維度，然而，與政府其他監管領域一樣，統計管理亦存在重疊與碎片化問題，成為統計治理現代化的一大障礙，直接影響統計工作的協調性、科學性和權威性。

在我國，一些理論與實務工作者，對現代化統計管理體制改革進行了持續研究。袁達毅（2015）認為，國家治理現代化強調的重點是“現代化”，即從傳統向現代轉型和發展的過程與狀態，其中，現代化國家治理體系是一個協調、有效的治理體系，并需要推進國家治理能力的轉型與發展。宣曉偉（2014）認為，國家治理能力現代化是要實現從碎片化的一元治理模式逐漸轉變為網絡型多元治理模式。許永洪（2012）從行政數據和政府統計之間的淵源、差異、開發現狀等角度審視兩者的發展，并提出使用行政記錄改善政府統計。鄭京平、王全眾（2012）認為，應加強大數據生產者、提供者和使用者之間的協調及有關立法工作等，以積極應對“Big Data”帶來的挑戰。楊美沂、林勇（2015）提出構建以數據為核心的四位一體的政府統計管理模型。阮圣健（2017）分析了浙江省為推進部門統計數據共享與利用，加快推進“最多跑一次”改革，有效解決數據孤島，建設全省統一、多級互聯、高效便捷的“1253”公共數據共享體系等改革舉措。張保羅（2018）強調了在迎接未來挑戰中的統計機構協調職能之重要性。

上述相關理論研究與實踐探索，為我國現代化統計體制改革之協調化建設提供了有益參考與思路啟迪。然而，傳統的政府統計工作以及相關研究長期聚焦于單個機構的統計調查、統計管理與政策選擇，而不是各類統計組織之間的相互作用或影響。隨著統計事務的復雜性和跨界性進一步增長，政府統計亦面臨深度協調的挑戰。本文立足于統計管理體制中的重疊與碎片化現象，探究政府統計的跨部門協同模式，以回應現實難題、化解實踐癥結，推進統計工作的現代化發展。

二、重疊與碎片化：統計管理體制協調化之現實困境

統計治理現代化需要一個高效、協調的統計管理體制。2016年10月，中央《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》提出“加強部門統計規范性、統一性”這一重要命題，為推進政府統計的統籌協調及科學發展指明了方向。然而，審視我國統計管理體制內部結構與運作機制，重疊與碎片化現象隨處可見，已成為阻礙統計管理體制機制現代化發展的一個關鍵因素。

（一）雙重領導體制下的職權重疊交叉

按照我國《統計法》相關規定，國家建立集中統一的統計系統，實行統一領導、分級負責的統計管理體制。國務院設立國家統計局，依法組織領導和協調全國的統計工作。國家統計局根據工作需要設立的派出調查機構，承擔國家統計局布置的統計調查等任務。國務院和地方各級人民政府、各有關部門應當加強對統計工作的組織領導;縣級以上政府有關部門根據統計任務的需要設立統計機構，在統計業務上受本級政府統計機構的指導。《統計法實施條例》第32條進一步明確規定了地方政府統計管理的“雙重領導”體制，即縣級以上地方政府統計機構受本級政府和上級政府統計機構的雙重領導，在統計業務上以上級政府統計機構的領導為主。鄉、鎮政府應當設置統計工作崗位，配備專職或者兼職統計人員，履行統計職責，在統計業務上受上級政府統計機構領導。

這種“雙重領導”的統計管理體制以及縱橫交錯的行政領導與業務指導關系，為地方統計工作的多頭交叉管理帶來了潛在可能性。簡言之，地方政府的部門統計工作受同級政府統計機構指導，地方政府統計局受同級政府和上級統計機構雙重領導，在業務上以上級統計機構的領導為主。地方政府統計工作還存在與國家統計局各級直屬調查隊之間的關系。按照《國務院辦公廳關于印發國家統計局直屬調查隊管理體制改革方案的通知》（國辦發[2005]14號），國家統計局各級調查隊是國家統計局的派出機構，國家統計局對各級調查隊實行垂直管理。國家統計局各級調查隊，將逐步增加國家宏觀調控和國民經濟核算所需重要統計信息的抽樣調查任務，負責實施統計快速反應制度，承擔國家統計局交辦的其他調查任務。同時，接受地方各級人民政府及有關部門的委托，進行統計調查和數據加工，為地方黨政領導機關和統計局提供統計信息服務;地方各級政府要積極支持國家統計局派出機構的工作。基于此，處于同一層級的地方政府統計局、有關部門與各級調查隊之間統計工作的領導與指導關系就顯得錯綜復雜，例如，政府有關部門與同級直屬調查隊之間的統計業務糾紛怎樣處理，地方政府的領導、管理、監督作用如何發揮等。由此可見，基于統計管理職權的重疊交叉，地方政府各級統計局的管理作用與法律地位的獨立性、權威性難以得到充分體現和有效保障，進而可能影響統計工作的高效開展。例如，直屬調查隊和地方統計局關系不順暢。各級調查隊是受國家統計局垂直領導，地方統計局是地方政府直屬，而國家層面對垂直的數據很多只反饋給地方政府和直屬的地方調查隊，不給地方統計局，甚至有些數據只反饋給直屬的地方調查隊，不給地方政府。地方政府由于職責所系，對統計數據的需求是無時不刻、面面俱到的，在無法及時準確獲取本轄區統計信息的情況下，只能指派地方統計局再次進行統計調查，不僅加重了地方統計局工作量，也加重了調查對象的負擔;同時，由于統計調查的抽樣方法、樣本量、調查指標口徑不同，地方統計局和調查隊的統計數據頻頻“打架”，不僅嚴重困擾各級政府決策，也嚴重損害了統計的社會公信力。

（二）現代行政高度專業化分工下的碎片化管理與重復勞動

首先，現代行政管理在機構設置上的主要做法是政府部門進行高度的專業分工，因此在政府機構內部，性質相同的事務由同一部門負責，不同的事務形成了不同的部門，各個部門履行不同的職能。這樣的職權劃分與配置模式，一方面有利于引入競爭機制，提高行政效率，但另一方面，使得政府部門的管理出現了碎片化。在“碎片化”政府管理模式下，政策制定與執行通常必須有其他部門的參與和配合，很少有單個部門能夠獨立完成的工作。可以說，無論是在部門內還是在政府系統內都有重復的目標或活動，政府統計工作亦呈現不同程度的重疊與碎片化。例如，“政府信息資源的產生、加工、存儲、利用、傳播均由不同部門實施;相同的信息往往在不同的部門都要進行存儲、加工和管理，這其中存在著很多重復性勞動。”在碎片化程度嚴重的地方，沒有單一的機構擔負起大的整體職責，相關任務配置加劇了制度風險問題。因此，信息共享和機構協調仍然是統計管理體制有效運作的重大挑戰。

其次，統計工作的特殊性又加劇了職權配置的重疊與碎片化程度。統計管理體制是規定中央統計機構、地方統計機構、部門統計機構的管理范圍、權限職責、利益及其相互關系的準則，其核心是管理機構的設置，而機構設置與職權配置密切相關。我國行政部門是按照職能劃分而設立的，例如，政府獨立的統計機構即按照政府的統計職能而設立。然而與其他行政管理部門不同，統計職能并非完全由單一的統計機構承擔，而是由統計機構和其他有關部門共同承擔相關任務，相同行業或產業的有些統計任務分散于各個政府職能部門。由于社會公共事務多具有跨界屬性，行政職權邊界難免帶有模糊性，導致行政部門的管轄范圍重疊交叉，由此，部門統計之間任務交叉、調查重復、數據冗余等問題時有發生。這種條塊分割、職權配置碎片化的體制機制，還會帶來統計管理中彼此割裂、各行其是等問題。

第三，政府綜合統計與部門統計之間、各部門統計之間，在運行機制上缺乏橫向聯系與協調。政府綜合統計與部門統計均根據自身需要平行運行，沒有一個完整科學的統計設計框架，逐步形成各自獨立的統計調查項目體系，標準與口徑不一致，難以實現數據共享，難以滿足國民經濟核算之需要。例如，財政、住建、旅游、交通和計生委等部門各事其主，與政府綜合統計部門時有交叉沖突。在統計調查設計上缺乏協商機制，不同的行業主管部門有各自的部門統計制度、指標定義、統計口徑、調查方法和數據收集渠道等，與綜合統計部門的并非一致，對同一個事項進行調查時，就會出現“數出多門”現象，比如職工工資報酬，統計局要統計，人社部門要統計，各個行業主管部門也有各自的勞資統計;還有固定資產投資，統計局要統計，發改委要統計，各個行業主管部門也有統計。這種統計工作碎片化運行的現象在部門統計領域尤為普遍，如“林業管轄范圍和教育、科技、商務等部門有交叉，知識產權服務涉及的部門有6個”，部門間統計工作彼此割裂，統計任務分部門下達、數據報送渠道多樣，統計工作缺乏整體性和協調性，加之，部門行業管理和國民經濟行業分類存在不一致的情況，直接影響了數據質量和信息共享，最終妨礙統計職能的有效發揮。

（三）統計機構及隊伍建設上的重疊與碎片化

我國統計法律規范主要調整各級政府、縣級以上政府統計機構和有關部門組織實施的統計活動，即我國政府統計主要包括政府綜合統計和政府部門統計兩大體系。其中，政府綜合統計管理系統主要由國家統計局及其直屬調查隊、縣級以上各級地方政府統計局和鄉鎮統計辦公室（或統計員）組成。政府部門統計是廣義上使用的概念，即有關部門統計，包括縣級以上的政府機關（不包括統計局）和具有行政管理職能的事業單位、經政府授權具有一定行政職能的人民團體等有關部門開展的統計調查項目管理。其中，部門統計機構是指國務院和地方各級人民政府各業務主管部門，根據國家和部門統計任務的需要而專門設置的統計職能機構，如農業、工業、建筑業、貿易業、房地產業和服務業部分行業的綜合統計工作;不設統計機構的部門在有關機構中設置統計人員，并指定統計負責人。

如此眾多的統計主體或統計組織以及相應的職權配置和統計任務，交織成一張錯綜復雜的統計工作網絡。一方面，綜合統計和部門統計是政府統計體系中的有機整體，共同為政府科學決策提供重要信息來源。另一方面，由條塊分割與職責同構的行政組織結構，導致職權重疊的潛在可能。職責同構為縱向職權沖突留下了隱患：各級政府的職權重疊，缺乏獨立性，致使上下級職權界限不清，從而導致職能部門從有利于自身利益的角度，爭搶決策權與管理權，致使職權沖突不斷。特別是，部門統計工作受部門利益的影響較大，抗干擾能力弱，再加上政府綜合統計與部門統計協調不力等，導致數出多門、信息失實現象時有發生。

（四）統計調查項目或任務上的冗余或分散

減少重復冗余是統計立法的明確要求，如我國《統計法》第11條規定，統計調查項目包括國家統計調查項目、部門統計調查項目和地方統計調查項目。國家統計調查項目、部門統計調查項目、地方統計調查項目應當明確分工，互相銜接，不得重復。然而從實際運作來看，要做到“明確分工、互相銜接、不得重復”并非易事，尚存在諸多因素的干擾或影響。

首先，國家統計調查項目、部門統計調查項目、地方統計調查項目這三者是分別具有全國性、專業性、地方性的調查項目，然而全國性、專業性、地方性這三個標準之間本身就有著重疊交叉的可能，比如地方性調查項目也會涉及綜合性和專業性等不同項目。其次，國家統計調查項目、部門統計調查項目、地方統計調查項目三個基本類型，由不同的主體擬定，看似涇渭分明，但實際上邊界并非總是很明確的，如部門統計調查項目由相應的部門擬定，但有些調查對象可能是超出本部門管轄系統的，該部門擬定的調查項目在對象、內容或范圍上可能與其他部門統計調查項目產生重復交叉。此外，國務院直屬機構的調查項目也可能與地方政府統計調查項目發生重復交叉。第三，統計類別劃分尚不夠科學合理。比如部門調查項目按照行業來劃分，而行業劃分標準本身存在一些弊端，一方面是行業劃分的傳統類別可能不適應社會、經濟發展的需要;另一方面，統計數據的應用有時候需要從產業角度進行數據規整與分析，行業與產業之間的關系尚未科學化與合理化，在統計范圍、統計口徑、統計指標等問題上也存在諸多不一致和交叉重復。第四，共同實施的環節沒有銜接好。如《統計法》第16條第2款規定：重大國情國力普查由國務院統一領導，國務院和地方人民政府組織統計機構和有關部門共同實施。這類調查任務需要三方共同實施，那么各方在具體實施時可能產生重復調查、信息數據冗余，甚至可能空白錯漏等問題。第五，立法語言的模糊性或不確定法律概念也會導致分工不明確。例如，《統計法實施條例》第6條規定：部門統計調查項目、地方統計調查項目的主要內容不得與國家統計調查項目的內容重復、矛盾。該條規定了“主要內容”不得重復，但是“主要內容”是一個不確定法律概念，不同部門的理解可能不一致，也會產生調查項目的實際重疊。

（五）統計信息與數據上存在重復、錯漏、矛盾、失真等問題

統計數據可能存在重復、錯漏、矛盾、失真等問題，數據的準確性得不到有效保證，信息共享尚未充分實現。具體而言包括：一是統計調查與行政記錄之間重復或不銜接。行政記錄和統計數據提供的信息往往有交叉重疊部分，例如，統計局的房地產調查內容與房地產管理部門提供的房地產記錄有相當大的重復，在很多調查領域使用行政記錄可以替代部分統計數據;二是調查項目在審批環節未能及時發現“主要內容”重復等問題;三是統計標準不統一，導致數據不一致、相互矛盾;四是數據錯漏或調查內容覆蓋不全。社會發展日新月異，各種新興業態層出不窮，各部門對統計數據和服務的需求日益增長。如一些部門希望了解所處產業的發展情況，這種數據需求與部門按行業分工統計的現狀不一致;很長一段時期內知識產權、體育等部門希望獲取所處產業的統計數據，這種需求與統計分工差距較大，更是難以滿足。以體育產業為例，其分類標準涵蓋52個小類，其中有30多個小類不屬于服務業，絕大多數為小類數據的一部分，要整合出產業數據難度很大，缺少分劈依據和基礎數據。此外，還存在統計基礎薄弱、組織實施不嚴謹等問題，這些都嚴重影響著部門統計職能作用的發揮。

（六）缺乏有效的協調合作與信息共享機制，各自為政，形成“信息孤島”

按照統計法規定，縣級以上人民政府統計機構和有關部門以及鄉、鎮人民政府，應當按照國家有關規定建立統計資料的保存、管理制度，建立健全統計信息共享機制。然而，在碎片化分權管理模式下，分散、重復或脫節現象并沒有完全避免。就現狀而言，信息化平臺建設滯后，缺乏有效的協調合作與信息共享機制，各自為政，形成“信息孤島”。在政府信息化進程中，不同政府部門的系統可能是由不同的系統集成商所完成。由于各部門未統一考慮數據標準或信息共享問題，往往圍繞單項業務引進孤立的應用程序，這使得各部門比較注重自己“系統”內部的信息化建設，注重與本部門職權有關的信息采集和保護。而各部門信息系統之間卻互不相通，數據庫無法銜接，造成信息割據及分散管理的局面，從而形成了一個個所謂的“信息孤島”。

統計管理領域的重疊與碎片化造成了重復勞動、資源浪費、效率低下、數據失真等負面影響，妨礙了統計職能的有效發揮。近年來，我國統計相關法律法規不斷完善。《統計法》《統計法實施條例》《部門統計調查項目管理辦法》《服務業統計部際協調機制工作辦法》等法律法規規章明確了避免重復等統計協調化要求。例如，立法規定統計調查項目應當明確分工、不得重復和充分利用已有的資料信息、避免重復、降低調查成本。此外，為了落實統計不重復不浪費等要求，立法還制定了一些具體實施制度或機制，如征求意見制度（見《部門統計調查項目管理辦法》第13條）、信息共享與使用制度（見《統計法實施條例》第31條）、標準適用制度（見《部門統計調查項目管理辦法》第11條）、審批制度與備案審查機制（見《統計法》第13條）、部際協調機制（見《服務業統計部際協調機制工作辦法》）等。此外，國家制定新標準改進了統計分類方法。2019年3、4月份，國家統計局發布了知識產權（專利）密集型、體育和健康產業的統計分類，緩解了行業與產業之間的錯位或不對應的矛盾。這些規定與措施，在促進統計協調性和統一性方面起到了重要作用。

新時代新形勢下，市場逐步完善、經濟迅速發展和總量不斷擴大，對政府統計提出了更高的要求。統計治理的現代化，需要不斷加強政府統計的規范化與協調化。由此，各級各類政府統計組織需要進一步相互協調、形成合力、攜手解決、共同推進。

三、跨部門協同：統計管理體制協調化之實踐路徑

隨著政府計劃越來越相互關聯，確定任何一個組織的使命變得更加困難。任務經常成倍增加，政府組織不僅要管理自己的工作任務，還要與密切相關的工作計劃無縫連接。事實上，狹隘地關注組織自身任務可能會破壞有效的政府管理，由此，跨部門協同是現代治理的一個重大挑戰。同樣，統計治理的現代化離不開組織之間協調機制的建設與創新發展。

（一）部際統計協調機制的運行與不足

國家統計局于2013年9月發布了《服務業統計部際協調機制工作辦法》（以下簡稱《辦法》），該辦法通過后印發國務院44個有關部門實施，是進一步完善服務業統計部際協調機制的重大舉措。《辦法》建立了各部門共同研究解決服務業統計中重點、難點問題的溝通協調機制，促進了服務業統計交叉重復問題的有效化解;同時，對于整個統計領域的協調機制建設提供了重要的指導和啟發。《辦法》確立了部際聯席會議制度，這一制度的具體運作包括：（1）承擔服務業統計職責任務的44部門共同組成了部際聯席會議成員單位，由各部門直接負責和承擔服務業統計工作的處長擔任部門協調聯絡員，隨時進行工作溝通和聯系;（2）結合部門業務管理工作的相關性，成員單位分設為四個聯絡員工作組，各組根據工作需要可建立相應的聯絡機制，每年由各部門輪流擔任組長，安排本組當年的各項工作;（3）明確了國家統計局為服務業統計部際協調機制牽頭單位并常設辦公室，主任由國家統計局分管副局長擔任，成員由國家統計局相關司、處的負責人組成，秘書處設在服務業統計司;（4）確立服務業統計部際協調機制例會制度，每年召開1-2次常規性工作會議;（5）各成員單位對于統計制度執行和統計工作開展中，涉及多部門職責不清、范圍交叉、標準不一等難點問題，可提交協調機制辦公室協商解決，也可提請召開專題性會議，研討會商解決;各成員單位對工作中遇到的突發性問題，可隨時提議協調機制辦公室，采取多種方式，及時妥善磋商解決。

《辦法》落實了部門服務業統計協調合作新平臺的機制建設。但應當看到，面對當前經濟社會發展出現的新變化、新需求，面對中央提出的一系列推動經濟社會高質量發展的新理念、新要求，政府統計管理在機構協調、統計方法、外部環境等方面仍然存在一些不足，統計體制改革任重道遠。就協調機制而言，雖然《辦法》明確了協調機制工作的組成單位、組織方式和工作程序。然而“在推進制度的落實與實施過程中，無論是國家統計局抑或是國務院各有關部門都切身感受到，實際工作中所遇到的困難與難題遠比制度設計之初的想象復雜得多。而及時、有效地研究解決這些問題，進一步推進制度的有效落實，僅靠一年甚或幾年一次的部際聯席會議制度是難以滿足需要的。”特別是地方政府統計，傳統的部門聯席會議制度在協同方面仍存在流于形式的缺陷，制度化、規范化不足。多年來，政府統計部門雖然持續著“大統計”整體政府和部門溝通協調的系統努力，然而，解決方案遠非明確。需要通過構建跨部門協同模式，以進一步完善和創新部際協調機制，促進統計治理的協調化發展。

（二）構建跨部門統計協同模式之基本思路

1.跨部門協同的內涵、功能與適用范圍

在管理學領域，“協同”活動包含兩個要素：（1）協調行動以實現共同目的;（2）解決或避免沖突。跨部門協同，簡言之，即不同行政機構或部門之間的協調與合作活動，是行政治理實踐中的“一種日益受到關注、正在不斷發展的部門間合作方式”。所謂的跨部門協同，是指在整體政府的框架下，為了解決政府管理碎片化、單一主體能力不足等問題，打破政府部門間既有的行政壁壘，用新的工作方式、責任機制實現信息共享，對人力、物力、財政等各方面進行優化配置，協調互通，最終實現既定政策目標的治理方式。“其目的是為了在碎片化的政府機構之間尋求彌合，消除部門之間的矛盾和張力，充分體現分工合作，最大可能地提高政府效能。”從運作模式上看，跨部門協同通常由某一個機構作為主導單位或牽頭部門來組織實施和推進機構之間的協同治理，是部門之間深度合作的一種具體工作機制。這種存在“牽頭機構”的“第三方主導式”協調機制是國內外通用的橫向協同的組織模式，是對傳統部門間協調機制的一種發展和升級。

在統計管理體制中建立跨部門協同機制具有多重功能：一是有效實現信息共享與利用，避免重復勞動和資源浪費;二是提高數據質量，防范數據冗余、矛盾、錯漏;三是化解部門利益沖突，整合資源，高效完成整體統計任務;四是促進統計機構間的競爭和問責。進而實現以下目標：一是各級政府統計機構、有關部門、國家統計局各級調查隊之間內容不得重復、矛盾;二是統計調查資料或數據與行政記錄、已有統計調查資料之間，國民經濟核算數據與專業統計數據之間實現有效銜接與共享。

“主導式”跨部門協同機制主要適用于：一、共同制定調查項目。例如，省統計局與有關部門共同制訂的統計調查項目和省級以下統計局與有關部門共同制訂的統計調查項目。二、有關部門統計調查項目之間。三、行政記錄和統計調查之間的銜接與共享。如《統計法實施條例》第2條明確規定，統計資料能夠通過行政記錄取得的，不得組織實施調查。“主導式”跨部門協同機制建設，基本上是一種微觀層面的統計管理機制改革，與政府機構重組、職權配置、職能調整等方面的改革相比，更適合行政系統內部工作機制的自我完善，有助于部際統計協調機制的完善與提高。

2.發揮各級統計局在跨部門協同中的主導作用

跨部門協同的核心在于第三方主導，這個主導機構可以由業務最相關且最具有專業或統籌優勢的部門承擔。在部際協調機制中，國家統計局是服務業部際協調機制的牽頭單位，這為地方政府部門統計之間的協調合作提供了示范和指導。由此，在統計協同治理機制中，充分發揮獨立的統計機構（統計局）在跨部門協同中的主導地位，非常重要和迫切。

為什么由統計局主導？首先，統計局的主導地位有其法理上的正當性，即立法賦予了政府統計機構管理與協調職能。《統計法》第27條規定，“國務院設立國家統計局，依法組織領導和協調全國的統計工作。”《部門統計管理辦法》第4條規定：國家統計局統一組織領導和協調全國統計工作，指導國務院有關部門開展統計調查，統一管理部門統計調查。雖然立法沒有明確地方統計機構的協調職責，但從法律法規規章的有關規定可知，政府各級統計局對有關部門依法享有管理、協調和業務指導等法定職責，這為統計機構作為跨部門協調機制的牽頭部門提供了立法依據和法理基礎。如《統計法》第27條規定，“縣級以上地方人民政府設立獨立的統計機構”“依法管理、開展統計工作，實施統計調查。”《浙江省部門統計調查項目管理辦法》第4條規定，“縣級以上各級統計局負責管理本級有關部門制訂的統計調查項目。”可見，政府統計局除了自身承擔統計任務實施統計調查之外，還具有管理職責，特別是部門統計有關事項，其中的管理包括了協調職能，即有關部門在制定統計調查項目過程中，如果涉及跨部門的統計事項，統計機構有權組織協調工作。雖然有關部門內設統一組織協調統計工作的綜合機構，然而不同的綜合機構之間的聯絡仍離不開牽頭部門。在實踐中，也常常由業務最相關的部門發起協調，但因主動性欠缺等問題，效果大打折扣。相比之下，統計局承擔這一任務更合適，因為它本身具有法定權限，使得協調過程具有一定的權威性和約束力。其次，統計機構作為牽頭部門有助于跨部門協同機制的順利運作。有助于改變一些部門統計單位謀求解決統計工作重復與碎片化問題的利益驅動力和制度驅動力不足而產生的拖延推諉等現象。統計局所具有的專業技能優勢，也使得行使業務上的協調職能更具優勢。還有助于綜合利用行政資源，降低工作成本。綜上，統計局主導作用的充分發揮，有助于保障和增強統計機構的權威性，提升統計機構的治理能力和工作績效。

統計機構如何發揮主導作用？首先，要加強自身建設，增強統計局工作的獨立性和權威性。一是要完善統計局內部機構建設，加強職權和人員配置。根據地方組織法的規定以及通過完善地方統計立法，賦予統計機構相應的、具體的管理與協調職權，保障統計局工作的獨立性和權威性。二是要加強統計局業務能力、績效管理、責任機制等建設。其次，從充分發揮協調機制的作用著手，加強自身與有關部門之間的聯絡溝通，發揮好統計機構的綜合監管作用。一要深入研究部門統計中需要部門間溝通、協調、配合的有關問題，研究解決辦法，在部門之間推進溝通協調力度。二要發揮好部門積極性，針對不同問題，利用部門力量和優勢，分頭解決好各類難題。三要統一制定相關制度，以制度規范工作。如集中梳理相關部門的統計需求，整合部門統計資源，建立部門間名錄庫共建、信息交換和共享制度。四是要做好數據信息的審核把關與無縫對接。“與政府統計部門有交叉的部門統計數據，以及涉及全省或本地某一方面或某一行業的經濟總量數據，特別是對本地經濟社會有影響的統計資料，要與本級政府統計部門協商一致后方可對外公布。對需經政府統計部門審核認定的數據，在政府統計部門反饋后方可對外公布。”

3.創新和完善協同運作機制

推進政府統計跨部門深度協同，需要優化與創新其運行機制。目前我國跨部門協同主要通過建立并實施聯絡員、協調會議、信息通報等制度，這些制度在協同治理實踐中發揮了重要作用，在此基礎上，可以借鑒國內外跨部門協同的最新研究成果與實踐經驗，進一步健全協同工具，提升協同實效。具體可包括以下機制建設。

（1）信息互通機制，包括機構協商、行政通告、征求意見、聯合會議、計算機系統的改進等。其中，計算機化系統雖不能取代個人聯絡，但有利于各機構之間建立更有效的聯絡關系，并可能更廣泛地協調跨部門的工作方案。（2）資源共享機制，包括技術合作與共享、消解程序冗余、大數據平臺建設等。為此需要進一步推進信息化平臺建設，一方面為跨部門協同提供各種數據信息共享機會;另一方面，通過技術平臺的信息整合系統，使得在信息數據共享之前提下，通過平臺規范化和程序化的過程設置，形成必須協同的管理過程。（3）優化協同工具。通過諸如備忘錄、聯合制定政策等協同工具的運用，實現協同程序與流程再造。其中，諒解備忘錄（MOU）是政府跨部門協調治理的一種常用協同工具，主要是為特定任務分配責任建立程序，并對機構進行約束以履行相互的承諾。諒解備忘錄帶來益處在于，通過將連續的決策過程轉換為具有單一記錄的綜合過程，各機構可以改善其決策所依據的專業知識。（4）互動交流機制。需要特別指出的是，提升協同工作的能力需要各方之間的相互信任，信任是加強和維持協作努力的關鍵。可以通過各種方式培養信任，如統計局多提供一些機構間培訓，以構筑有凝聚力的工作關系。（5）監督問責機制。落實2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《防范和懲治統計造假、弄虛作假督察工作規定》，健全督察問責機制，加強重復項目、重復調查等資源浪費的監督審查（識別、合并、清理等）與責任追究，完善基于績效評估的問責與激勵機制，鼓勵和保障公眾與社會參與，加強督察問責的獨立性、經常性和公開性。

四、結語

近年來，隨著統計相關法律法規不斷完善，“依法統計、依法治統”深入人心，相應地，我國統計協調機制建設取得了明顯進展。然而，部際（部門）協調機制仍欠缺有效的運作或推進機制，地方政府統計的協調機制建設則更為薄弱。推進統計治理的現代化，需要深化統計管理體制改革，推進統計治理的法治化、協調化進程，有效防范和化解統計工作中的重復調查與分散管理等現象，構筑以統計機構為主導的跨部門協同運行模式，以加強統計工作的規范性、統一性和協調性，提升政府統計治理能力，進而助益統計數據的質量提升及其有效利用。

（責任編輯：徐東濤）