新時代“互聯網+政務服務”的挑戰與對策研究*①以成都武侯區實踐為例

郭祎

（中共成都市委黨校 馬克思主義理論部 四川 成都 610110）

黨的十九大報告以及國務院《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》等都對新時期推進“互聯網+政務服務”提出了重要要求，在互聯網時代的大背景下，“互聯網+政務服務”為創新服務型政府治理模式提供了全新的思路和工作進路。但值得注意和進一步研究的是，新時代“互聯網+政務服務”在實踐中也面臨一系列新挑戰，迫切需要解決一些新問題，以更好地滿足人民群眾對公共服務日益增長的需要。

一、“互聯網+政務服務”的提出與要求

“互聯網+政務服務”是在互聯網大背景下提出來的政務服務和政府治理的新模式與新路徑。2015年，國務院首次提出“互聯網+”行動計劃，“互聯網+政務服務”旨在將互聯網發展的最新技術成果與政府管理、治理、服務等相融合，從而更好地推動經濟社會的健康發展。此后的2016年國務院《政府工作報告》里首次出現了“互聯網+政務服務”的直接表述，中國政府正式將“互聯網+政務服務”列為現代政府治理轉向的重要途徑，逐步加快了相關指標、相關標準及相關要求的出臺與落實步伐（見表1），一些地方或部門也大膽進行探索創新實踐，取得了顯著成效。總結當前仍然存在的大量困擾企業群眾的“辦證多、辦事難”等問題，推進“互聯網+政務服務”建設應加快構建全國一體化網上政務服務體系，推進跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。簡單來說，“互聯網+政務服務”的基本要求是三個方面：其一是必須充分了解和認識互聯網技術及其特點，尤其是要順應世界互聯網發展大趨勢，將互聯網發展最新成果及時運用到政府管理和服務的全過程；其二是必須徹底改變過去傳統的管理和控制思維，將現代治理理念與互聯網思維融入到政府管理和服務過程中，切實不斷提高治理水平和服務能力；其三是必須進一步健全“互聯網+政務服務”發展相關的制度建設，肯定富有成效的探索經驗，及時推廣政府自身變革創新的實踐成果，尤其是要通過制度建設推動互聯網在現代政府服務領域內的融合和作用發揮，營造積極良好的制度環境。

表1 “互聯網+政務服務”相關重要表述

二、“互聯網+政務服務”面臨的挑戰與問題

“互聯網+政務服務”是新生事物，在實踐中面臨一系列挑戰，也存在諸多問題，迫切要求政務服務在互聯網時代進一步完善模式，真正發揮“互聯網+政務服務”在現代治理進程中的全面優勢。

1.認知仍存在偏差，未跳出傳統的管理模式。在“互聯網+政務服務”的實踐中，仍然存在一些實際執行審批和服務的單位工作人員認識不到位、思想跟不上，使用線上審批和服務平臺的積極性不高，導致企業和群眾在審批服務中存在線上和紙上兩頭跑的問題。工作人員一邊在政務（行政）服務大廳受理業務，收取電子材料和紙質材料，一邊又將紙質材料傳回原單位進行紙上審批，并沒有將政務服務平臺的功能有效利用起來。部分事項在政務（行政）服務大廳和原業務部門兩頭受理，審批未真正在線上運轉，造成企業和群眾兩頭跑、兩邊趕，實際上并沒有真正實現“信息多跑路、群眾少跑腿”的改革創新目標。

2.行動仍相對遲緩，未消除部門間數據壁壘。2016年9月，國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》明確了政務信息資源共享應遵循以共享為原則、不共享為例外原則，遵循需求導向、無償使用原則，遵循統一標準、統籌建設原則，遵循建立機制、保障安全原則等。但在實際執行過程中仍然存在一系列不同程度的困難和問題。實踐中包括工商、公安等多部門的專有辦理系統沒有與政務服務平臺聯通，“信息孤島”仍然是制約全程網上審批的重大障礙。不難發現，一些部門以數據涉密或上級部門不同意接入等多種理由拒絕將部門數據向政務服務平臺共享或推送，導致政務服務平臺中如人口與法人庫、電子證照庫等基礎支撐庫建設速度緩慢，基礎支撐數據不全，信息共享困難，并聯審批推進不暢，使得“互聯網+政務服務”工作推行困難而緩慢。

3.開放仍相對不足，未破除政府與社會共享障礙。國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》中提出，大力推動政府部門數據共享，穩步推動公共數據資源開放?！盎ヂ摼W+政務服務”的目的是提高政府治理的現代化水平和管理能力，推動形成政府—社會—公民共建共享的現代治理新格局。但在實踐中出現的問題告訴我們，無論是政府部門的數據共享，還是公共數據資源的開放都還存在嚴重不足，這與整個社會對大數據技術應用的龐大需求是不相符的，在很大程度上阻礙了政府管理與社會協同的有序銜接和良性互動。

三、武侯區“互聯網+政務服務”的基本經驗

近年來，成都市武侯區深入推進“互聯網+政務服務”建設，以互聯網思維為導向，著力提升智慧化建設為主線，力求打造最簡手續、最優服務、最快速度政務服務的同時，從根本上提高政務服務的智能化水平，形成了陽光智慧化政務服務新模式。

1.讓辦事服務由“可辦”向“好辦”轉變。成都市武侯區是全國第一家成立行政審批局的區縣和全國行政審批改革的先行者，成都市武侯區行政審批局在提高政府治理水平現代化、智能化方面積極創新，廣泛應用云計算、大數據、人工智能等先進技術，逐步形成了以“智能申報—無人審批—自助取證”為核心特點的行政審批和服務新模式。武侯區啟用了“AI審批功能”自助機，群眾完全可以通過自助服務一體機“智能刷臉”實現自助打印工商營業執照等15種證照和8類通知書函，還能實時查詢188項審批事項的辦理進度，辦理“衣食住行醫保”等民生服務、公共服務和便民服務事項，打破了過去事項辦理的空間限制和時間限制，真正實現了“信息多跑路、群眾少跑腿”，企業和群眾辦事由“可辦”向“好辦”轉變，實現了“能辦”到“快辦”轉變，自然也就贏得了廣大服務對象的一致點贊。

2.讓政務服務由“人工”向“智能”轉變。通過“AI審批”系統，成都市武侯區真正實現了智能申報、網絡審批、自助取證，逐步實現政府服務咨詢、受理、審批、發證等工作由“人工”向“機器”轉變，武侯區覆蓋了13個街道和試點社區，真正體現了“現代化+人性化”的智能服務?！癆I審批”功能加入了人臉識別、電子簽字和指紋錄取三重防護措施，保障了市民在使用中的安全性，采用電子信息化的形式，進行電子簽字和指紋錄取，模擬線下人工辦理場景，對于辦事員的信息做到保留、存檔，便于數據的統計和整理，實現了“可視、可控、可查”的全程信息跟蹤。

近年來，成都市武侯區積極探索現代人工智能與政府管理服務方式創新的緊密融合，試圖將相對簡單的、數量較大的商戶登記或企業各種備案等公共服務事項納入無人服務模式范疇。實踐證明，這種通過借助人工智能（AI）技術進一步優化和提升政府服務的探索成效明顯，逐步實現由“人工手動審批”向“系統自動審批”轉變。這種轉變一方面大大提高了政府服務效能，節約了服務對象的辦理時間和經營成本；另一方面大大解放了審批管理的工作人員，讓他們有更多的時間和精力投入到政府服務流程再造與推動政府治理現代化層面的思考研究中去，以更深入地研究現代政府與互聯網技術之間的“共生”關系，不斷提升互聯網語境中的現代政府治理水平。特別值得注意和提醒的是，基于人工智能技術的互聯網自助服務一體機還集合了高清拍攝、人臉識別、指紋采集、證照打印、語音錄入等多項功能，此多項功能也正在被應用到各個環節。顯而易見，多項功能的實現無論對于哪個方面的行政相對人而言，“一次認證”或“同步共享”就是實現了增進人民福祉和提高群眾獲得感的價值目標，充分體現了以人民為中心的工作導向。也就是說，依靠統一的數據平臺，企業和辦事群眾只需通過一次認證，就可以實現數據共享、同步共用，既解決了傳統模式下的“多跑腿”難題，也進一步推動了群眾和企業信息檔案的現代化管理水平，為依靠大數據進行更加科學的決策和管理提供了基礎信息，可謂“一次自助，多次互助”，為辦事更方便和更方便辦事提供了信息支撐。不難發現，“0資料”即可辦理的本質就是互聯網帶來的政府管理體制和組織方式的根本性變革。借助大數據實現的“網絡化動態管理”，就是要實現“以動治動”，就是要讓數據“自由跑動”，為現代政府服務插上騰飛的翅膀，同時為全面的網絡化提升與智能化監管處置等打下基礎。

3.讓智能服務從“審批”向“多元”轉變?，F代政府服務不僅僅停留在“審批”階段，更應當注重多元化全方位寬領域的創新服務。調研發現，成都市武侯區將在市民中心服務體系中增加公用事業相關功能如天府通、水、電、燃氣、電信等，通過實現智能操作，以此建設更完善的全區域市民中心服務體系。該體系將覆蓋全區的13個街道和87個社區，以“自助服務一體機”投放為平臺，全面實現政務服務的“全天候”自助服務，讓互聯網智能服務從單純的“審批”職能向走進社區貼近群眾的全方位民生需求滿足的“多元”轉變。當然，這中間需要整合各部門的自助服務功能和平臺，實現全區范圍內的互聯互通、相互支持。表面看來，政務服務在空間上走出了固定的“大廳”，服務前移的步伐越走越快，逐步走向了群眾身邊的街道和社區；在時間上大大縮短了“衣食住行”民生事項辦理的流程，以自助服務的方式更能在第一時間解決問題。顯然，互聯網下的政府服務在武侯區邁上了快速發展和轉換的節奏，“家門口”的政務服務真的讓“省錢省時省心”變成了現實。同時，按照“一張網絡連通社區、兩個平臺整合資源、三級聯動協同處理、全域自助提升服務”的規劃，依托十年行政審批體制改革取得的顯著成效和經驗基礎，武侯區加大做好社區自助服務系統建設試點工作，不斷豐富服務內容，創新服務模式，整體提升社區服務水平，為成都市以及全國其他省市的智慧社區建設提供了武侯經驗。

四、新時代完善優化“互聯網+政務服務”的對策

新時期，如何全面實現從“群眾跑腿”到“數據跑腿”的治理目標，如何將新時代的行政體制改革、轉變職能、轉變作風、提高效能、提高能力等與互聯網發展趨勢緊密融合起來，迫切需要創新思維和推動改革舉措落地，本文重點要強調的是但不限于如下三個方面。

1.政府治理創新要更多貫徹“以人民為中心”思想。國務院《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》中提出要盡最大可能推行“網上受理、網上辦理、網上反饋”，做到政務服務事項“應上盡上、全程在線”。顯而易見，這些應當“上網”的服務事項都與企業生產發展和民生事務需求緊密相關。做到以上事項“應上盡上、全程在線”，無疑是貫徹落實“以人民為中心”發展思想的具體體現，但這仍是一個目標，在現實中還面臨不少挑戰。深化和解決問題的路徑有兩方面：一方面，政府要主動作為，梳理負面清單和落實主體責任，將“以人民為中心”的思想貫徹到每一個環節和每一個步驟；另一方面，社會要加強監督，尤其是要建立健全對“互聯網+政務服務”的考核評價跟蹤體系，比如在互聯網政務服務質量的評估方面，必須堅持從服務對象的滿意度方面進行重點測評，而不是主要從決策者或專業者的角度出發，必須定期反饋服務對象的評價意見，不斷改進和優化政務服務，不斷提高政務服務的網絡化水平。

2.數據應用整合要更多促進實現政務信息共享。新時期，我們需要構建“三位一體”的“互聯網+政務服務”支持體系（見圖1），大力促進政務信息整合與融合發展。不難發現，政府理念創新是前提，智能技術應用是關鍵，法律制度健全是保障，三者缺一不可。黨的十八大以來，隨著現代治理理念日益深入人心和全面依法治國進程的加快，政府理念創新與法律制度保障有了很大進步。但三者中尤為關鍵和不足的是移動互聯網、大數據等智能技術的應用，迫切需要實現的是數據信息的整合與政府理念的融合，進而實現政務信息的全面深度共享。從武侯區實踐經驗來看，多部門審批合一、多方面證照合一以及多層級服務合一等探索，不僅節約了政府服務成本，提高了服務質量；而且從根本上減少了審批流程和時間，貫徹了“以人民為中心”發展思想和工作導向，大大推動了“互聯網+政務服務”向深層次拓展。

圖1 “互聯網+政務服務”支持體系

3.法律制度規范要更多提高社會多元服務能力。法律制度更具有穩定性和可靠性，依法治理是最為安全和最可靠的治理?！端拇ㄊ〖涌焱七M“互聯網+政務服務”工作方案》提出，建立健全“互聯網+政務服務”工作績效考核制度，納入政府績效考核體系和省政府重點督查事項，加大考核權重，重點對部門政務服務事項梳理、申請材料精簡細化、服務事項辦理時限、數據共享交換水平、創新服務和公眾監督等情況進行考評，定期通報并公開工作進展情況和成效。毋庸置疑，“互聯網+政務服務”的基層實踐是豐富的，但亟需相關的配套制度出臺，尤其是在國家立法和地方立法層面，進一步健全法律制度體系，才能固化已有的積極探索的實踐經驗，從制度層面破除深入發展和數據共享的種種難題。特別是要在推動政府大數據與社會化運用融合方面，通過相關制度完善以充分利用互聯網技術，比如武侯區已經開始推廣運用到基層社區治理和服務方面的智能化經驗，都是在這方面的積極探索。否則，我們在開展“互聯網+政務服務”領域還只能停留在“單打一”或“獨角戲”的初步階段，不能大大提高大數據技術的應用效能，也難以在推動政府治理現代化水平上有根本性的提高和質變。

綜上所述，“互聯網+政務服務”的理論研究在路上，因為實踐之路常新。武侯區的實踐經驗表明，“互聯網+政務服務”是一個系統工程，沒有一定基礎的行政審批制度改革和服務創新改革成果，沒有積極順應互聯網技術發展趨勢的大膽探索，沒有多元化的現代治理服務理念和深入實踐，也就難以在這個領域取得顯著的成效。我們相信，關于“互聯網+政務服務”的基層實踐會日益深入，因為黨中央建設“網絡強國”和“現代政府”的步伐在日益加快，“門難進、臉難看、事難辦”的“三難”問題將徹底成為歷史，新時代人民群眾對行政體制改革和現代治理的獲得感將日益增強。