合作治理視角下天津老舊社區公共服務供給研究

◎文/董艷華

一、天津老舊社區公共服務供給現狀及問題

（一）天津老舊社區公共服務供給現狀

隨著經濟的不斷發展，城市社區居民在公共服務方面的需求和關注顯著增加，居民需求的多樣化和差異性更加顯著，就業與失業、醫療衛生服務等各種社會問題聚集向社區，社區的不同利益群體呈現出不同的需求。其中，在與社區工作人員的訪談中，基礎建設、鄰里關系、環境治理被認為是最關鍵，也是最重要的老舊社區服務問題。

在政府層面，天津市近年來更加重視對老舊社區的改造，在近年的政府工作報告中，提出按照“條塊結合、以塊為主、市場運作、政策支持”的原則，對老舊小區進行綜合整治。包括對現有建筑進行改造，如節能、地下管網改造、環境綜合整治等。

在社區層面，目前老舊社區初步形成了以社區服務中心為核心，把服務殘疾人、老年人和便民服務作為主要內容的基本服務保障體系。大部分居民表示在社區健康、基礎設施等方面取得一定成績，基本滿足了社區居民日常生活需求。同時，部分老舊小區居民認為，在社區管理上，仍然存在衛生差、占道經營、亂擺攤點等現象。

目前老舊社區公共服務供給方式主要是以街道和社區居委會為主，居委會有社區自治的觀念，但意識不強，沒有切實可行的自治方案，自治職能發揮得并不充分，主要承接街道辦事處下達的行政任務。在社區公共服務供給中，社區治理的新主體—社會組織，發揮的作用不足。老舊社區因積留問題多，物業單位多不愿入駐，部分有物業的社區也多是樓盤的建設單位承接，物業管理仍然處于低端服務水平階段。

（二）天津老舊社區公共服務供給問題

1.公共服務供給主體單一

在社區公共服務供給中，政府鼓勵自愿團體、私營部門或個人等社會組織的積極參與，但這些非政府組織的供給主體彼此分工沒有規范，還處于發展的初級階段。

2.公共服務供給機制偏差

政府領導的社區公共服務供給不對稱，社區組織提供公共服務的參與程度有限，科學合理規劃社區服務、按市場供求分配、社區公共服務獨立、民間資本投資、長期扶持政策和措施等要素缺失。老舊社區的供給主體主要有：行政部門，包括街道辦事處等相關政府部門；社區自治組織；社會組織，包括醫院、學校、開發商等。但是，各供給方對于公共服務，因不同的主體間沒有統一的利益訴求，缺少協商和對話機制，合作的利益基礎比較薄弱。

3.居民及供給主體缺乏權責意識

各個供給主體多遵從利益最大化原則，在社區公共服務面前缺乏公共服務意識。以物業公司為例，物業公司對于小區業主的訴求，秉持利益至上的原則，采取忽視的態度，而且服務態度也不盡如人意。小區周邊的社會組織甚至于周邊的服務機構，存在出現問題相互推諉、踢皮球現象。同時，居民業主意識不強，沒有建立和充分發揮業主委員會作用的意識。

4.公共服務供給缺乏制度保障

在我國相關的法律法規中沒有關于社區服務組織、社會組織等非政府組織服務職責的制度和規定。從憲法和居民組織法來看社區居委會的“基層自治組織”地位是明確規定的，但是對社區居委會的自治領域，自治性質并沒有明確的規定和解釋，沒有實際的操作指導性。對于社區居民參與社區事務的義務內容、參與方式、獎勵及懲罰措施等這些具體內容仍然模糊、含混，在實際工作中操作起來很困難，依然無法提高社區居民、社會組織參與社區公共服務治理中來的積極性。同時，這也造成了社區公共服務供給主體之間的權責劃分不清，缺位越位等一系列問題。

二、合作治理視角下天津老舊社區公共服務的供給模式構建

（一）公共服務的多元供給與合作治理

我國的國情，有必要探索政府與社會、非政府組織和社區成員之間的互動平臺，推動建立政府與社會的合作關系（圖1）。

對于政府主體來說，政府提供公共服務的定位，為社區公共服務提供全面指導與規劃，為民間社區組織的成長提供良好的環境，如社區社會組織的發展、制定社區組織技能標準、區域創新、社會組織監測和評價措施等。此外，還需要通過規范政府行為，把信息公開化、過程化、結果化，使政府行政行為透明化，增強社區公共服務的公信力，并與社區居民共同行動，提高公眾對政府的信心水平。

圖1 社區公共服務合作治理示意圖

對于社區層面，社區治理公共服務供給中，要把政府公共部門、社會組織、社區居民三者綜合考慮為社區層面的治理主體。只有社區層面的三種主體共同且有序參與到社區治理中，并形成治理主體間的良性互動，才能完善社區公共服務供給，為社區居民提供更加優質的社區公共服務，提高居民對于社區公共服務的滿意度。

政府通過市場競爭機制，利用租賃合同、委托代理等方式提供公共服務，并由社會組織承接具有技術性的、生活所必須的諸如綠化、衛生、養老等公共服務；社區社會組織通過創新并規范工作機制、建立科學績效考核制度、完善社會公共事務決策聽證和意見反饋制度，提高公共服務供給效率；社區居民積極“鼓勵”，支持和參與其他主體的公眾咨詢和討論，以便在行動上凝聚和健全社會組織發展的力量。

（二）構建合作治理主體間互動機制模型

合作治理的互動機制應包括對話、信任、協商、共享四種機制。共享機制是資源共享的過程，是確保資源分配均衡的過程，這是合作治理實踐的關鍵。對話是以促進合作治理主體間的溝通為目標的一種固定溝通機制，通過對話可以建立主體之間的相互信任；信任是主體與主體在對話、聯合行動等互動過程的基本原則，信任的形成更加有利于促進主體間合作的有序性；協商是合作發展的重要保證，是在相互信任、各主體平等原則的基礎上進行合作治理、協商和討論合作問題的具體機制并達成共識。共享是建立信息共享平臺，提供有效公共信息服務，使各參與者達到一個相對平衡的狀態，降低成員之間的談判成本 （見圖2）。

三、合作治理視角下完善天津老舊社區公共服務供給的對策分析

（一）樹立合作治理的意識

首先，要根據合作信任原則樹立信任理念。信任是合作的基礎條件，治理主體間若是相互了解和彼此熟悉，就可以有效地避免一些不必要的矛盾。在彼此的合作中各主體間不斷增強信任感和產生彼此間的依賴關系，正是由于他們之間的這種關系，在實際合作中允許提出不同的觀點并促使合作迅速達成。其次，要建立責任意識，政府應從打造服務型政府的角度出發，實現本身的社會責任和監管責任。社會組織應強化責任意識和服務意識，提供真正從公眾的利益出發的社區公共服務。再次，要樹立多元參與意識，多元主體積極參與到社區治理中來，發揮各自的資源和優勢。社區居民也要積極參與，公眾的參與一方面能夠有效制約政府權力的不良發展，另一方面也能夠達成政府與其他主體合作的體系，同時又能夠保證公共利益的實現。最后，要樹立參與主體的平等觀，根據平等協商的原則，多元主體的地位應該都是平等的。每個主體都有平等的權力表達自己的觀點見解和利益訴求，并且也承擔同等的義務。

（二）明確各主體間的角色劃分

在社區公共服務的合作治理過程中，要明確各治理主體之間不同利益的權力與責任的沖突、要求與權力之間的關系以及自治權等。合作分工的一個重要特征就是權力的重新分配和調整，這意味著政府將一些責任轉嫁給其他的治理實體。公益性是指在公共服務中，社區資源的防范和控制，依靠自身的優勢，相互合作，參與對老、舊社區的治理，并在各自的過程中分擔各自的責任。

1.科學定位政府在老舊社區治理的角色

政府是社區集體治理中最重要的參與者之一。社區治理的成敗直接取決于政府在社區中的地位，社區治理的范圍、方向和深度直接受到政府的影響，發展的速度直接受到政府提供的資源的影響。

第一，要改革政府管理理念。政府管理改革的理念是政府公共行政改革的重要組成部分，政府應在政府與其他主體協調社區多元治理模式等方面轉變管理理念，特別是要改變以黨政機關為主導的自上而下的等級層次結構。

第二，要重新界定政府職能。切實轉變政府職能，理順關系，將長期以來形成的政府對社區習慣于行政命令的做法，改為行使指導、支持、幫助職能。充分發揮黨委、政府在政策制定、工作部署、設施建設、財力投入等方面的主導作用，尊重社區居民群眾的主體地位，積極動員社會力量共駐共建、資源共享，形成社區建設合力。特別是要整合街道辦事處職能，淡化直接參與社區治理和公共服務的功能，將更多的職能放在強化對社區公共服務組織的監督，指導社區公共服務組織的建設上，關注如何協調社區管理，如何引導和監督社區其他機構發展以及如何管理社區上。要監督和管理社區機構發展，引導其向社區居民提供優質的公共服務，促進社區居民的自力更生。開展評估工作，以居民的評價作為公共服務價值評估的角度進行改革，大力發展社區服務組織，逐步完善社區管理體制。

2.夯實社區自治基礎，提高社區自治能力

第一，要明確居委會的法律地位。在法律層面，社區居委會被認定為代表公權的非政府組織，沒有法定民事主體身份，缺乏有效自治的途徑和平臺。同時，現有關于社區治理的法律法規較為分散，且大量法律規范要素不全、法律效力等級參差不齊、法律體系結構不完整，不能完全適應我國社區治理的迫切需要，導致社區在組織發展、組織活動、處理矛盾、確保法律權利等方面沒有相應的法律保護，這必將嚴重影響社區的健康發展。所以，必須加強社區自治領域的立法，以有效規范社區自治活動，明確社區自治各參與主體的自治權利和責任。

第二，加強居委會自身對社區的自治管理能力。在充分發揮居委會一直以來作為政府管理基層好幫手優勢基礎上，減少居委會的行政事務承擔，充分發揮居委會作為群眾性自治組織的職能作用，增強社區居委會的自治功能和服務功能，增強其對社區居民的凝聚力。

第三，提升勞動者的素質。社區工作者必須嚴格地接受職業培訓，并建立新的認證體系，社區工作者就必須具有相應職業資格，建立相應的準入、考核機制，拓寬選拔渠道，加強隊伍建設，努力建設高素質的職工隊伍，逐漸形成一個有效的團隊。

第四，加大社區投資投入。充分發揮社區委員會的財政支持作用，加大對社區資金、社區人員、社區公共設施維護的投資力度。政府應在投入專項資金基礎上，進一步探索政府與民間投資互補性機制，拓展公共投資與社會資助來源渠道，動員社會資本和商業資本加大投入，以完成基礎設施建設，實現公共投資與社會資助，義務援助和免費服務、商業化和社會化的融合互動。同時，必須加強支出監督、成本管理，明確資金的運用和使用情況，并定期對公眾進行公示。

第五，提升社區居民參與度。在現代社會中，公民的參與已成為社區治理的一個重要組成部分。業主要改變舊觀念，努力提高自身的自治意識、權責意識、公益意識，積極參與集體事務中的公共事務治理，成為社區管理受益者、評判者和參與者。

所以必須從多角度推進社區公民參與。要找到社區活動與居民個人利益的結合點；要提高人們參與社區活動的主動性；要改變社區委員會工作形式。

（三）提高各主體參與老舊社區治理的積極性

1.建立有針對性的激勵制度

鼓勵民間組織參與老舊社區治理。積極整合社區已有的各類居民活動團體和社會組織，積極培育包括社區基金會組織、社區志愿服務組織、慈善公益組織、社區生活服務類組織、社區事務類、文體活動類組織等，增強相互之間的溝通協調、信息交流與幫助扶持；制訂相應的“激勵措施”，引導參與者提供合作治理的動力和積極性。完善社區社會組織第三方評價體系，開通社區公益性社會組織進駐社區便利通道，定期組織公益性社區組織在居民區招募志愿者或社工，吸引更多人才投入社區公益服務。

提升基層政府部門的積極性。從長遠的改革方向和趨勢看，社區工作者的職業收入應該主要來自社會組織的自籌資金。但在老舊居民區工作的社區工作者，主要承擔上級政府委托的公共管理和公共服務職能事項，因此其職業收入主要來自財政撥款。在這方面，需要研究和落實政策，使在社會組織就業的勞動者，與在公共部門就業、在企業部門就業的勞動者一樣，在失業、社會保障、退休、養老等方面，享受公平的制度安排。

在公眾和社區居民方面，設立社區專項獎金獎勵等制度，通過物質獎勵和精神表揚，鼓勵他們在社區公共服務中發揮示范作用。

2.形成配套的利益共享和補償制度

社區利益補償機制是各利益相關者在平等協商原則下，實現各利益相關方利益轉移，從而實現各種利益的合理分配的有效機制。只有形成配套的利益共享和補償制度，社區整體利益才能實現長久的基本保證。完善利益共享和補償機制應該包含以下內容：第一，不同主體利益要求表達機制，通過座談會、聽證會、協商會、公開征詢、民意調查等，使社區居民、社區組織等不同利益主體能夠通過社區建設的正常途徑表達自身利益需求，加強彼此溝通和了解，形成強大的社區利益共同體。第二，社區利益協調機制，促進社區居民之間、社區組織之間及社區居民與社區組織之間的溝通合作，從而有效避免相互之間的矛盾和沖突。第三，充分發揮市場機制作用。創新公共服務的方式方法，加大政府購買社區社會組織服務力度，明確政府向社會組織購買服務的業務范圍和項目，逐年增加購買預算額度，對參與社區治理的企業實施減免稅收等優惠政策，引導盈利性社區服務向市場化、產業化發展，為社區社會組織發展提供空間。第四，充分發揮資源共享機制作用，加強對社區公共資源的整合，充分發揮社區居委會中介、組織作用，實現社區服務資源的綜合有效利用。

（四）制定服務評價標準、健全責任追究制度

制定明確、具體和可測量的評估指標系統、評估項目和績效等級劃分評價標準有助于促進公共服務的專業化。要體現以下幾個方面的指標：經濟—效率價值指標，降低公共服務成本和投入，提升投入產出效率，花更少的錢辦更多的事；質量價值取向指標，包括公共服務決策質量指標和具體服務供給質量指標，不僅關注服務提供的過程，更要注重服務的最終成果；滿意價值取向指標，以群眾滿意為根本價值取向，重視居民的評估；體現公平價值取向標準，社區公共服務必須保證社區內全體居民的基本利益和基本權利，不能只服務于某個特定群體。

社區公共服務要堅持專業的定量評估，必須做到管理和評價相分離，作為外部制衡機制，引入第三方評價機構，有利于科學、客觀、公正的評價各主體的服務成效，發現項目推進中存在的問題。基層政府部門要制定完善第三方評價相關章程，積極引進相關領域代表、業界專家、社區居民代表、市場主體等參與評價，同時運用激勵手段鼓勵社會公眾參與到第三方評價中來，保障社會群體的知情權，提升社會公眾參與度。

要完善問責機制。合作治理下的公共服務供給，必須履行好監管責任和責任追究制度。在評估的基礎上，對提供的公共服務質量不高、定價失真、侵害公眾權益等問題追究相關機構和個人的責任。同時要加強反腐倡廉建設，防止在參與社區服務的各類組織與行政人員間產生腐敗尋租現象，時刻監督服務外包的各個環節，最大程度地壓縮腐敗空間。