信息腐敗：再定義、特點與防范

文/徐國沖 畢蘇波 李威瑢

一、問題的提出

2018年3月18日，美國《紐約時報》和英國《衛報》等媒體同時發文稱，Camridge Analytica公司利用了從Face book不當收集的5000萬用戶的個人數據，來為美國大選參選人提供數據采集、分析和戰略傳播，現任美國總統特朗普就是Camridge Analytica公司此前的客戶。[1]該信息泄露事件之所以備受關注，在于其信息泄露給了政治團體，并用于“操縱民意”。Face boo k信息泄密事件中，雙方的行為是否屬于信息腐敗，如今信息腐敗的定義能否將其囊括？而在后信息時代，現有信息腐敗的定義是否應該更新？這需要我們深入探究。

信息腐敗并不是一個新鮮名詞。早在2003年6月，《安徽經濟報》便刊登了《警惕正在浮現的信息腐敗》一文。此外，有不少學者就信息腐敗展開了探討。夏義堃從“政府信息資源”中拓展提出“公共信息資源”，防止信息私有化。[2]謝俊貴等探討了信息腐敗的含義、特點、危害、產生原因以及預防措施。[3]孫秀娟和李顏峰強調信息腐敗對于公眾知情權的褻瀆。[4]不過，以上學者受單一學科影響，局限于信息腐敗的政治屬性。蔣君結合信息學、經濟學、政治與法律等角度，以信息傳播理論、公共物品理論、經濟人假說、尋租理論、委托與代理理論等為理論基礎，構建了信息腐敗的產生模型。[5]

縱觀現有的研究文獻，涉及信息腐敗的定義、特點、危害、產生原因以及預防措施等方面，并且展開了信息學、經濟學、政治學、行政管理學、社會學、法學等跨學科的探索。但對信息腐敗的定義仍然滯后于實踐，未能解釋新涌現出的現象。因此，對信息腐敗進行重新定義勢在必行。

二、信息腐敗再定義

隨著國家反腐倡廉工作的開展，新聞媒體中出現了許多腐敗新類型：交通腐敗、醫療腐敗、學術腐敗、足球腐敗、節日腐敗等。如何在狹隘化與泛化信息腐敗概念中找到一個平衡點，對于反腐敗工作至關重要。

對于腐敗概念的綜述，主要有縱向維度和橫向維度。縱向維度回顧腐敗概念的歷史變遷，指出腐敗概念由生物學逐漸擴展到政治學、社會學等；橫向維度的比較則有不同角度：以要素來分，腐敗有以公共職位、市場和公共利益為中心的三類定義；以學科來分，腐敗存在經濟學、政治學、法學和政治學四類視角。“經濟學視角中腐敗是一種設租和尋租行為；法學視角認為腐敗是一種違反法律規范的有危害性的作為或不作為；從社會學視角來看，腐敗是一種消極的越軌 行 為。”[6]但是各學科視角存在著一定的狹隘性，有的泛化腐敗概念，諸如按法學視角似乎違反法律的都是腐敗，腐敗取“腐化”之意，社會學視角同理；有的則無法解釋某些腐敗現象，例如尋租理論無法解釋官員不作為的腐敗情況。那么如何精準定義腐敗？或者說什么才是腐敗的本質？習近平總書記指出：“腐敗的本質是權力出軌、越軌。”因此，尋租行為正是官員用自己的權力作為尋租的資本，而不是所有的消極越軌行為都是腐敗，只有權力的越軌才是腐敗。

上述概念都屬于廣義上的概念，需要將其操作化。為此，國內學者提出了腐敗概念的“四要素法”：“主體+方式+目的+后果”，還有的添加了客體，成為“五要素法”。但是要素具體內容有所不同。

綜合以上要素觀點，可以制作一個腐敗的五要素圖表。（見表1）

表1 學者對于腐敗五要素的看法

何謂腐敗的操作性定義？本文認為，腐敗是掌握權力的個人或團體，濫用權力，違反職業操守品德，為個人、親屬以及所屬群體謀取私利，進而損害公共利益的行為。基于此定義，腐敗的主體是掌握權力的個人和團體，這樣主體就不僅僅局限于政府工作人員，還有企業職員等；腐敗的方式是濫用權力，濫用的標準不僅僅是違背法律，違背程序，還包括違背公職操守品德，因為某些邊緣腐敗是打著合法旗號的腐敗行為；腐敗的目的是謀取不單單其本人的利益，還包括親屬以及團體的不法利益；腐敗的后果是損害了公共利益，而公共利益的界定應以權力行使者的職責范圍為參照。

以此推理，信息腐敗是公共信息使用權和轉讓權的出軌和越軌，是掌握公共信息的個人或團體（包括公共部門以及私人部門），濫用公共信息使用權以及轉讓權，違反職業操守品德，為個人、親屬以及所屬群體謀取私利，進而損害公共利益的行為。信息腐敗的定義與腐敗相比，主要差異在于越軌權力的細化，即公共信息的使用權和轉讓權。而這又涉及兩點，即公共信息以及其使用權、轉讓權。其中，厘定公共信息的概念則是解釋信息腐敗的關鍵。

傅榮校和葉鷹總結了國內外學者對于公共信息（公共信息資源）的定義，指出國內外學者對公共信息的定義集中于三個角度。一是從版權的角度。主要見于國外，如聯合國教科文組織起草的《發展和促進公共領域信息的政策指導草案》，認為“公共信息是指不受知識產權和其他法定制度限制使用，及公眾能夠有效利用而無需授權也不受制約的各種數據來源。”二是從公共信息管理主體的角度。謝俊貴認為公共信息是指發生并應用于社會的公共領域，由公共事務管理機構依法進行管理，具有公共物品屬性，并能夠為全體社會公眾共同利用。持這種觀點的學者認為公共信息管理主體是政府。三是從公共信息產生領域的角度。該角度涉及范圍很大，夏義堃認為公共信息包括政府部門發布的一些信息，也包括社會公益組織等發布的一些信息，企業有時也會提供一些公共信息。沙勇忠認為“公共信息資源是指政府、第三部門等社會組織以及企業和個人，為公共利益和公共目的生產和組織的反映社會公共事務且具有公共物品屬性，能為全體社會公眾擁有和公開利用的信息和相關要素的集合。”[7]（P5）持類似觀點的還有楊玉麟和趙冰等學者。傅榮校和葉鷹歸納以上學者的研究后認為：“公共信息資源是指所有公共部門生產、采集、加工、組織的，進入公共領域、為公眾公開利用的，反映和維護公共利益活動的信息集合及其他相關要素。”[8]（P5）可見，該界定方式更多偏向于第三種，但是卻限制了產生來源，即企業并沒有囊括在內。

綜上所述，前兩種定義過于狹窄，第一種不破壞版權以及法律規定并不是公共信息資源的本質。公共信息應當由政府部門管理，但并不意味著不由政府管理的就不是公共信息。正如夏義堃所言，進入現代社會以后，“一方面，社會事務日漸復雜，由公共部門直接生產的公共信息也日漸增多，但政府生產和掌握的信息資源并不能覆蓋所有社會公共事務領域，而公共事務與私人事務之間的界限開始模糊。”“另一方面，公民意識的覺醒，民主化浪潮的推進，以及新公共管理運動的興起，導致第三部門的空前活躍，”第三部門也掌握越來越多的信息資源。[2]而以傅榮校等為代表的第三種定義將公共信息的產生領域僅僅局限于公共部門，忽視了私人部門的這種觀點在當下已經不適應時代的發展。隨著互聯網技術的發達和移動客戶端的大量使用，一些互聯網公司借助用戶的使用粘性，也掌握了大量的用戶數據；海量的私人信息經過大數據處理，已經轉化為了具有社會公共性質的公共信息。這些信息雖然不是政府生產的，但也屬于公共信息的一部分。因此，沙勇忠的觀點更為合理，公共信息的生產主體應該擴大到政府、第三部門等社會組織以及企業和個人。

公共信息的使用權以及轉讓權是公共信息產權的一部分。公共信息反映的是社會公眾利益，其所有權應當歸屬于全體公民，毋需討論。但由于全體公民沒有天然的人格化代表，被委托行使公共信息的使用權以及轉讓權就顯得尤為重要。從字面上來看不難理解，公共信息的使用權即利用信息的權力，公共信息的轉讓權即安排、配置信息的權力。但是，信息并不如其他實質物品一樣，它只能被經歷而并不能被占有，其轉讓并不影響原擁有者的所有權和使用權。這就給信息腐敗的測量鑒定帶來莫大挑戰。

三、信息腐敗的特點與規制

綜上，相比較于先前學者對于信息腐敗定義的四要素法，本文基于“五要素法”的信息腐敗新定義更新了內涵。在主體層面，沿用夏義堃、蔣君和李文悅等學者的觀點，將信息腐敗的主體擴展為公共部門與私人部門，而不是僅僅限于政府，對企業或第三部門等信息腐敗行為熟視無睹；在客體層面，更新了對信息腐敗客體的認知，從模糊的信息縮小到了信息權上，即使用權與轉讓權，與此同時，將信息腐敗的客體從涵義豐富的信息限制在公共信息范圍之內，強調信息的公共性；在手段層面，突破了信息腐敗具體方式的局限性，不僅僅限于泄露、壟斷、篡改、屏蔽、竊取和扭曲公共信息，而是定義為濫用公共信息的轉讓權和使用權，擴大了其內涵，因為濫用不僅僅是違反法律法規，更是違反公職操守品德，在此范圍內的一切行為都屬于濫用的范疇。

表2 信息腐敗主體與公共信息產生來源的多樣組合

對信息腐敗定義的更新意味著信息腐敗類型的多樣化。依照信息腐敗主體的多元以及公共信息產生的多源，我們將其劃分為信息腐敗的九種類型，由此可以探知信息腐敗未來研究的重點領域和方向。（見表2）

由信息主體和信息產生來源的相互交叉和兩兩搭配可推知，信息腐敗的九種類型包括：政府濫用政府產生的公共信息（A）、政府濫用企業產生的公共信息（B）、政府濫用第三部門產生的公共信息（C）、企業濫用政府產生的公共信息（D）、企業濫用企業產生的公共信息（E）、企業濫用第三部門產生的公共信息（F）、第三部門濫用政府產生的公共信息（G）、第三部門濫用企業產生的公共信息（H）和第三部門濫用第三部門產生的公共信息（I）。

目前學術界對于信息腐敗的研究多集中于第一種類型的信息腐敗，即政府利用政府產生的信息進行腐敗，而其他類型的信息腐敗研究甚少。政府作為公民的代理人，在警惕與防止自身信息腐敗的同時，還要對企業以及第三部門利用公共信息進行腐敗的行為實施有力監管。如果說政府是事實上最大的信息生產、收集、使用和發布的單位，是社會的信息樞紐，那么，商業渠道獲得的信息就是數據的第二大來源。所以一方面要防止政府濫用信息的腐敗，如同防止政府濫用權力一樣，公共部門也有濫用信息的可能性，政府工作人員濫用個人隱私數據屢屢見諸報端。同時也需警惕的是，互聯網巨頭也會成為私人組織中的信息壟斷者，比如阿里巴巴、騰訊、百度，這也是一種新型的壟斷形式，同樣可以向信息使用者收租。壟斷信息，也意味著壟斷了知識的源頭，當其利用網絡掌握的大量公共信息進行市場交易時，就產生了一種新型的腐敗——信息腐敗。

這種信息腐敗相較于其他腐敗類型，主要有四個特點。一是隱蔽性更強。一方面來源于多渠道的信息在傳播過程中不會損害信息本身，其傳播難以留下痕跡，因此信息腐敗不易留下證據，給調查信息腐敗的取證造成困難；另一方面，信息腐敗專業性強，公眾對其了解度低，不會引起公眾過多關注，很多人對公共信息的認知還存在盲區，這就使得信息腐敗潛行于人類社會。二是受害者的損失不易計算。上文提到的Face book點贊信息的泄露侵犯了用戶的隱私權，考研試卷的泄露妨害了社會公平正義，而這些都是難以進行量化的。三是受害面大。在大數據時代，公共信息因其涉及人員的數量龐大，以及信息在當今社會對人的復雜影響，造成受害面大且難有一個代表實體來維權。四是民營部門、互聯網服務等非權力部門為重災區。隨著大數據時代的到來，民營部門尤其是互聯網服務部門借助于互聯網傳播信息的優點，在信息洪流中占據越來越大的份額，其內部人員利用職務進行腐敗也頻頻發生。

防止信息壟斷是預防信息腐敗的必要途徑，既要政府部門的信息公開，也要增強各方共管。一是加強政府監管，同時建立社會監管體系，建立嚴格的獎懲機制，震懾濫用公共信息使用權的政府部門、私人部門以及個人。二是提高監管的信息技術水平，以應對信息腐敗中不易察覺的腐敗證據。三是鼓勵公民、新聞媒體參與監管體系，發揮輿論監督的力量遏制信息腐敗。

擴展對腐敗主體的認知，重塑反信息腐敗意識是預防企業與第三部門信息腐敗的重點。在該類型中，政府扮演的是監管者的角色，但由于認識不夠和理念滯后，現有法律規章并沒有將企業與第三部門納入信息腐敗的主體當中，對于企業與第三部門的規制也只是認定為簡單的信息泄露罪，導致監管缺失嚴重。所以政府應該未雨綢繆，在防止私人組織濫用信息去謀利、實施威脅勒索、信息綁架方面制定嚴厲的監管法律。

提高公民信息意識，增強防范信息腐敗能力是解決信息腐敗問題的基礎。隨著信息時代的來臨，信息成為一種重要的生產要素，影響公民生活的方方面面。但普通民眾對信息在大數據時代的作用和價值了解不夠，導致公民信息意識淡薄，對信息腐敗的危害認識不足，造成信息腐敗監管中缺失了強有力的公民監管環節。