建設數字政府推動治理能力現代化

文/吳陽

2018年7月17日，吉林省委十一屆三次全會審議通過《關于以數字吉林建設為引領 加快新舊動能轉換推動高質量發展的意見》，其中指出“建設數字政府，推動治理能力現代化，建立健全基于大數據的科學決策、社會治理、市場監管機制，加快數字信息技術與政府治理廣泛深度結合，推進政務信息資源開放共享，創新治理模式，提升行政效能。”在以習近平同志為核心的黨中央領導下，我國建設數字政府進程勢必將進一步推進，吉林省則應以云計算、大數據、人工智能等為支撐，點燃改革創新的新引擎，加快實現政府精準決策、精準服務、精準監督，以此推進政府治理能力現代化，更好地適應新時代新需求。

一、數字政府的內涵

數字政府[1]是遵循“體制創新+技術創新+管理創新”三維一體架構所形成的一種新型政府運行模式，以數字化、協同化、透明化、智慧化的推進策略與實施路徑為特征，以大平臺共享、大數據慧治、大系統共治為頂層架構，以政府部門橫縱貫通、跨部門跨層級跨系統跨地域業務高效協同、數據資源流轉通暢、網上服務一張網供給、社會治理精細運轉、決策支撐精準高效、基礎保障安全可管可控為落腳點，以提升政府體系和治理能力現代化為主要目標的政府運行新形態。打造數字政府有利于開創治理的新環境、智能運行的新模式。

建設數字政府任重道遠，尚需搭建若干層級架構：安全層、硬件層、系統層、平臺層、決策層和軟件層。第一層，安全層。它是數字政府的安全保障體系，確保數字政府的網絡安全、系統安全、物理安全、數據安全、應用安全。第二層，硬件層。合理配置并使用建設數字政府所需的基礎設施。第三層，系統層。本層級重點解決政府內外部垂直架構之間、橫向機構之間的數據互通互聯。第四層，平臺層。由國家級、省級、地市級三個層級共同打造云計算平臺、大數據平臺、人工智能平臺，完成核心基礎業務系統建設任務。第五層，決策層。依托平臺層，做好政府的常規決策、突發決策、專題決策、咨詢決策、宏觀決策。第六層，軟件層。數字政府的軟件層設計是為具體的政務業務或功能提供相關的軟件服務。

其實，數字政府的本質是通過數據驅動為治理賦能，它相對傳統政府而言，管理決策更為精準化、行政權力更為透明化、組織結構更為扁平化、業務流程更為簡易化、信息資源更為共享化。

二、建設吉林省數字政府進程中的制約因素

●頂層設計不足

一方面，在組織架構方面。數字政府是以新技術為支撐，形成的一種新的組織運作模式。但是，吉林省由于傳統組織行為的羈絆，數字政府建設容易陷入政府辦公廳、工信廳、發改委等各自為政、九龍治水的困境。因此，應及時設置一個能夠全力統籌數字政府建設的組織機構，以便集結各方力量，縱向聯動、橫向協同、共同推進吉林省政府的數字化進程。另一方面，制度建設方面。目前，吉林省尚未制定有關數字政府的一整套系列文件。因為缺乏來自頂層設計的整體性政策供給，非常容易導致政策碎片化現象的發生，致使全省難以形成共籌共建的“一盤棋”，甚至會出現不同職能部門擬定的政策互斥、相沖，無法兼容，阻礙數字政府的建設進程。

●數據孤島現象嚴重

客觀因素看，在信息技術發展的初期，吉林省受到信息存儲和傳輸能力的制約，沒有足夠的技術支撐，實現數據大規模、異地的存儲與使用。因此，政府職能部門或企事業單位往往以本單位的業務需求為導向，形成分散、孤立地進行數據存儲與使用的慣性，數據無法互聯互通，導致信息系統重復建設、數據采集口徑不統一等問題，數據的綜合價值和深度挖掘價值無法體現，不僅招來公眾的反感，還造成了巨大的資源浪費。主觀因素看，政府職能部門由于缺乏有關數據開放共享的法律法規、規章制度作為指導，擔心把握不好數據開放的標準與開放的內容，于是持有“多一事不如少一事”的想法，不愿意將數據開放共享。還有一些部門和企業將數據視作私有財產，希望通過獨占數據獲利而拒絕開放共享。

●信息安全保障不足

一是外部攻擊的風險?；ヂ摼W時代，加大了非法勢力獲取、篡改、泄露政府數據信息的風險。黑客惡意攻擊信息管理系統，通過植入木馬、傳播病毒等行為會給政府帶來難以估計的損失。部分企業也會根據公民網絡活動的行為痕跡，私自采集個人信息（電話號碼、身份信息、銀行賬戶、家庭住址等），用以獲利，給公眾造成困擾，進而影響公眾對數字政府建設的信心。二是內控漏洞的風險。由于部分職能部門忽視信息管理環節的建設，致使它們既無足夠的技術防范能力，又無配套的管理措施，以此降低了數據運行、傳輸、存儲環境的安全性和穩定性。再加上工作人員安全意識和保密意識的薄弱，增加了信息泄露的風險。

三、建設吉林省數字政府進程中的重點任務

●安全層建設：構建全方位的安全保障體系

一是物理安全方面。采用人工巡邏、攝像監控、門禁控制等方式確保各單位的機房安全。合理設計數據安全備份系統與應急恢復系統。二是網絡安全方面。深入實施吉林省網絡安全等級保護制度，部署網絡防火墻、完善入侵防御系統，嚴厲打擊網絡黑客，全面提升各單位的網絡安全防護水平，培養相關人員的網絡安全保障能力。三是系統安全方面。實時監控、加強系統漏洞掃描和補丁修復工作，防范系統中各類病毒入侵與破壞活動。同時，嚴控系統訪問權限，完善密鑰管理技術，達到多重保護的目的。四是數據安全方面。根據大數據生命周期的特點，探索新的治理途徑，分別形成從數據采集、傳輸、存儲、應用、到銷毀五個階段的監管與保護細則，做到有的放矢。五是應用安全方面。加大信息泄露的處罰力度，嚴堵非法獲利途徑，扼殺獲利動機。完善政府應用安全方面的管理機制和技術手段，盡快建立監管部門隨時抽查和各單位定期自查的“雙查”制度，同時加強全員有關安全意識和安全知識方面的培訓，這樣既可避免組織或個人惡意刪除、篡改、外泄數據，也可避免因為個體疏漏、無知造成的安全危機。

●硬件層建設：確保基礎設施的集約利用

一是基礎設施的自用與共用。摸清各級政府、各個職能部門的“家當”，盤點所有的基礎設施，做到心中有數，從根本上改變基礎設施重復購買、分散建設、各自使用等無序狀態，最大限度地避免政府資源浪費。針對大型的、貴重的基礎設施，各級政府、各個職能部門在充分自用的同時，還應積極探索、創新與其他機構共用的方式方法。例如，由本級政府主導，搭建共享平臺，制定共用基礎設施開放共享的相關制度，落實有關基礎設施歸屬權、使用權、收益權的確權工作。二是統籌采購新的基礎設施。對省內尚缺乏的、必備的基礎設施，應強化采購單位責任，確保采購需求合理、合規、明確。建立嚴密的內控制度，對采購流程實施全過程、有效的內部監督，并選派專業人員，以保證采購的專業性。三是基礎設施的運維。政府可采取自主運維與運維外包兩種方式。自主運維，即對于專業技術過硬的政府職能部門可由內部人員對基礎設施進行運維；運維外包，即政府通過購買服務的方式讓專業化公司進行運維，確保基數設施保持良好的運行狀態。

●系統層建設：加大政府數據系統的整合力度

一是縱向上，吉林省可按照“物理分散、邏輯集中、規則統一”的原則，搭建政務平臺，真正實現數據跨區域、跨層級的無縫流通。首先，建立中國·吉林政府門戶網站云平臺。其次，限期將省直部門和市、縣（區）政府門戶網站整體接入、遷移至中國·吉林政府門戶網站云平臺。最后，由各級政府辦公廳（室）分級負責整合，向下延伸，將本級政府的各個職能部門網站整合到中國·吉林政府門戶網站。二是橫向上，首先，按照“減存量、控增量”原則，各級政府加快清理、整合分散在各處的、獨立的信息系統，引導規范關停工作，特別關注整合那些支撐運營能力較弱的縣級部門和鄉鎮街道等基層網站。其次，各級政府負責打消本級職能部門自掃門前雪、各自為政的思想，強化數據共享意識。再次，規范數據采集與使用標準，推動業務聯動系統建設工程。采集新的數據，應有統一的指標口徑、存儲格式，確保有關聯的數據內容、數據結構能夠形成嚴密的邏輯聯系，以便實現數據實時更新、轉換利用。整合已有的數據，以現代技術為支撐，創新融合機制，將它們充分地利用起來，完成從數據孤島向互聯共享的轉變。

●平臺層建設：探索共建共治共享的治理模式

建設數字政府不應是政府單打獨斗，應該大力提倡或鼓勵其他主體在數據傳播、數據共享、工具支持、應用創新、經驗分享等方面的有序參與。近年來，眾多互聯網企業正不斷加強與政府合作，支付寶、微信平臺就已開展社保、醫療、交通、銀行、稅務、教育、娛樂、生活繳費等在線服務，為我國建設數字政府搭建了基本的社會化服務平臺。因此，吉林省可在確保個人數據和敏感數據安全的前提下，與眾多社會力量建立良好的合作伙伴關系，共同完善云計算平臺、大數據平臺、人工智能平臺的建設。形成以黨組織為核心，以政府機構、社會組織、私營部門和公民為治理主體，搭建“縱到底橫到邊”的業務系統，逐步實現政府信息與社會大數據的融會貫通，向共建共治共享的治理結構邁進。

●決策層建設：實現政府行政決策智慧化

一是構建決策信息系統。充分利用大數據挖掘技術，為吉林省各級政府獲取全面且準確的決策信息支持。二是構建決策樞紐系統。通過云計算，利用關鍵詞幫助政府決策者準確、高效、無誤地識別重要政務信息，并有效過濾、篩除無用的政務信息，增強信息的針對性，避免海量信息給決策者帶來不必要的干擾。三是構建決策咨詢系統。充分利用物聯網、移動互聯網、大數據等新平臺和技術，全力開發決策咨詢系統的預警糾錯功能、突發事件自動報警功能，并對管理活動的全過程進行實時監控，為行政決策提供專業與全面的指導，增強決策的科學性和可行性。

●軟件層建設：打通數字政府的“最后一公里”

建設數字政府需要的不是數字化本身，而是獲得具體的情感體驗，只有將數字轉化成服務于具體政務的應用軟件，才能真正被政府及公眾所用。因此，省委省政府應做好頂層規劃，以用戶體驗為建設導向，健全相關制度，助力應用軟件建設的標準化和規范化進程，確保開發出來的應用軟件既能“上線”又能“上心”。市、縣（區）政府應依據各種軟件的點擊率、實用性、認可度等指標，開展評價和清理工作，強力整頓長期不更新、用戶體驗差的“僵尸”軟件和“沉睡”軟件，該整合的整合、該撤除的撤除，通過考核機制，提升政府數字化進程的質量。