我國環(huán)境公共事件中的媒介化商議

摘 要：本研究以“PM2.5入國標(biāo)”事件為個(gè)案，展現(xiàn)了在媒介建構(gòu)的商議平臺上多元主體的議題建構(gòu)和行動(dòng)策略。研究認(rèn)為，此次媒介化商議的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要表現(xiàn)為兩方面：首先，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的話語賦權(quán)，增大了社會力量在話語權(quán)力結(jié)構(gòu)中的權(quán)重，并且打破了政治傳播的科層制，使政府與公眾之間的對話成為可能;其次，中央與地方在環(huán)境治理上的利益分化和矛盾為商議提供了特殊的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)，并最終促成社會意見的政策回應(yīng)。同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)：互聯(lián)網(wǎng)并未實(shí)現(xiàn)“話語平權(quán)”，“去中心”的同時(shí)也“再中心化”;媒介化商議還在一定程度上受制于互聯(lián)網(wǎng)的傳播規(guī)律和傳統(tǒng)媒體的新聞生產(chǎn)慣例。這些都在一定程度上削弱了商議的公共性。此外，個(gè)案中特殊的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)仍具有不確定性，這就使得缺乏制度保障的媒介化商議無法實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：媒介化商議;互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán);政治機(jī)會結(jié)構(gòu);公共性

項(xiàng)目基金：教育部人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目（11YJC860060）;廣東省高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育項(xiàng)目（wvm09025）

一、問題的提出

自1996年以來，我國的環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速[1]。如何在環(huán)境公共事件中實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)、降低環(huán)境群體性事件的發(fā)生頻次并最終推動(dòng)環(huán)境問題的有效解決，成為我國環(huán)境治理的重要議題。在眾多的環(huán)境公共事件中，始于2011年的“PM2.5入國標(biāo)”事件常被視為政府-公眾良好互動(dòng)的范本。本文以該個(gè)案為研究對象，詳細(xì)展現(xiàn)個(gè)案的過程并思考背后的作用機(jī)制，以期能對上述議題有所啟發(fā)。

2011年初，北方多個(gè)城市頻繁遭遇嚴(yán)重霧霾。10月22日，SOHO中國董事長潘石屹在其個(gè)人微博轉(zhuǎn)發(fā)了美國駐華大使館發(fā)布的一條關(guān)于北京空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)的消息，稱“北京空氣質(zhì)量指數(shù) 439，PM2.5 細(xì)顆粒濃度 408.0”。該微博迅速得到眾多大V和媒體微博的轉(zhuǎn)發(fā)。關(guān)于北京空氣質(zhì)量和污染治理的討論在互聯(lián)網(wǎng)空間迅速展開。與此同時(shí)，政府一直堅(jiān)持與公眾對話，積極回應(yīng)各種質(zhì)疑與訴求，將公眾意見納入政府的環(huán)境決策。2012年3月，PM2.5指標(biāo)進(jìn)入最新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。

上述過程中在一定程度上體現(xiàn)了商議民主的核心特征，即：“公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。強(qiáng)調(diào)公共政策包括政治的合法性都是建立在公民自由、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，政治決策應(yīng)該通過公眾的公共商議而不是權(quán)力的途徑來進(jìn)行[2]”。

從2011年至2013年，普通民眾、社會精英和政府等主體借助互聯(lián)網(wǎng)工具和傳統(tǒng)媒體的新聞報(bào)道，圍繞“政府是否應(yīng)該公開PM2.5數(shù)據(jù)”和“公布的PM2.5數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確”等議題展開了公開的討論和商議。其間，多元意見實(shí)現(xiàn)了充分表達(dá)，政府最終也給予政策回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了社會意見的政治吸納。本文對該個(gè)案展開分析，試圖回應(yīng)以下問題：第一，此次媒介化（mediated）商議是如何展開的？第二，商議過程背后的實(shí)現(xiàn)機(jī)制如何？第三，商議民主強(qiáng)調(diào)“以公共利益為目標(biāo)，以公共參與為主體，通過公共商議實(shí)現(xiàn)合法決策”。可見，公共性是商議民主的核心要旨之一。那么在當(dāng)前的社會和技術(shù)語境中，此種媒介化商議能在多大程度上實(shí)現(xiàn)公共性？哪些因素造成了對公共性的侵蝕？第四，PM2.5事件中的媒介化商議擴(kuò)大了環(huán)境政策的公眾參與，也有利于重建政府信任，被認(rèn)為有助于實(shí)現(xiàn)“環(huán)境善治”。那么其是否具有進(jìn)一步推廣的可能性？更確切地說，促成此次商議實(shí)現(xiàn)的條件和要素是否具有可復(fù)制性？

二、媒介化商議的實(shí)現(xiàn)過程：多元主體的議題建構(gòu)與行動(dòng)策略

（一）議題的建構(gòu)：PM2.5的“問題化”

自從潘石屹在其微博中轉(zhuǎn)發(fā)美國大使館的空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)以來，“PM2.5”這個(gè)概念從環(huán)境專業(yè)術(shù)語迅速變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)熱詞，真正進(jìn)入大眾視野。從2011年10月至2013年9月，潘石屹每日都通過其個(gè)人微博播報(bào)北京及其他城市的PM2.5數(shù)據(jù)。當(dāng)年11月，潘還在微博發(fā)起名為“呼吁環(huán)保部盡快出臺PM2. 5的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)”的投票活動(dòng)，參與投票的人數(shù)將近6萬人次，其中98. 9%贊成立法。另一位網(wǎng)絡(luò)名人鄭淵潔更是直接向北京環(huán)保局的微博“綠色-北京”發(fā)問，此外，從2011年11月26日開始，連續(xù)兩個(gè)月的時(shí)間里，鄭每日都在微博開“鄭在評價(jià)北京空氣質(zhì)量”的調(diào)查，每月匯總公布投票結(jié)果。

借助微博這一社會化媒體，這些大V憑借自己巨大的粉絲數(shù)量和網(wǎng)絡(luò)影響力，在一定程度上成為此次事件中的意見領(lǐng)袖。通過在個(gè)人微博發(fā)起投票或展開民意調(diào)查，他們能夠“將松散的民意匯集起來，運(yùn)用他們本身所積累的社會身份權(quán)力，為底層民意代言，進(jìn)而促成國家與社會的互動(dòng)和策略性調(diào)解”[3]更為重要的是，他們推動(dòng)了PM2.5議題的“社會問題化”。所謂“社會問題化”，就是“對構(gòu)成社會問題的社會現(xiàn)象的一種顯著化、尖銳化過程，是預(yù)測社會問題嚴(yán)重性、揭示社會問題復(fù)雜性的過程”[4]。事實(shí)上，早在2009年6月美國駐華使館就開始對外公布PM2.5數(shù)據(jù)，《南方周末》在2011年1月時(shí)也曾對PM2.5進(jìn)行相關(guān)報(bào)道，但均未獲得普遍關(guān)注。直至2011年10月22日潘石屹發(fā)出“有毒害！”的微博之后，PM2.5才真正進(jìn)入大眾視野并作為一種對公眾健康產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)知。在公眾和輿論的覺察和關(guān)注之下，“PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)”這一客觀事實(shí)才真正被建構(gòu)為一個(gè)明確的社會問題。

（二）議題的擴(kuò)散與放大：社會訴求的多樣化表達(dá)

大v們的發(fā)帖與倡議得到廣大網(wǎng)民的迅速回應(yīng)。普通網(wǎng)民雖然鮮有顯著的話語影響力，但其數(shù)量多、規(guī)模大，通過對熱點(diǎn)議題的“關(guān)注”、“跟隨”、“轉(zhuǎn)發(fā)”，以及對意見領(lǐng)袖倡議的積極參與，他們將分散于網(wǎng)絡(luò)空間的個(gè)人意見聚合形成公眾意見并生成輿論合力。PM2.5議題興起之初，不少大v每日在微博上轉(zhuǎn)發(fā)美使館空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)，并附上當(dāng)日的天氣照片。一時(shí)間，眾多網(wǎng)友紛紛效仿，“轉(zhuǎn)發(fā)美使館PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)”、“天氣隨手拍”甚至成為不少網(wǎng)友個(gè)人微博的每日功課。此外，更有網(wǎng)友以其獨(dú)特的議題參與方式和鮮明的個(gè)人風(fēng)格，成為積極的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者。攝影師王一坤選擇每日在同一地點(diǎn)拍攝同一場景，連續(xù)14天拍攝北京城東的空氣污染狀況，真實(shí)直觀地記錄北京半個(gè)月來天氣和空氣情況的變化。北京城市學(xué)院的三名大學(xué)生拍攝了揭露北京空氣污染內(nèi)幕的紀(jì)錄片《帝都迷霧—北京空氣質(zhì)量藍(lán)皮書》。經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)大v的轉(zhuǎn)發(fā)或機(jī)構(gòu)媒體的傳播，這些在線用戶生產(chǎn)內(nèi)容中日常化和個(gè)人化的敘事能夠迅速激發(fā)公眾的共鳴，有效推動(dòng)了PM2.5議題在社會層面的發(fā)酵與擴(kuò)散。

在PM2.5議題的擴(kuò)散過程中，傳統(tǒng)媒體尤其是強(qiáng)調(diào)公眾立場的媒體發(fā)揮了極為重要的作用。本文以《南方周末》為例，分析這類媒體在事件中展開了怎樣的議題建構(gòu)。《南方周末》被認(rèn)為是中國媒體中具有一定新聞專業(yè)主義的、具備精英意識和民間立場的報(bào)紙。該報(bào)對PM2.5事件展開了較為充分的報(bào)道：自2011年10月至2013年1月共刊出15篇深度報(bào)道;報(bào)道的信息源較為廣泛，除了政府官員和專家學(xué)者，還包括環(huán)保NGO、環(huán)保志愿者以及普通民眾。

從某種程度上說，《南方周末》在PM2.5事件中扮演了“社會喉舌”的角色，體現(xiàn)出鮮明的“民間/社會立場”，“倡導(dǎo)以民間/社會而非權(quán)威國家/政府的立場來報(bào)導(dǎo)和詮釋新聞事件、寫作新聞評論”[5]。其對PM2.5事件的報(bào)道注重公眾角度，常著眼于公眾所關(guān)注的問題展開主動(dòng)積極的調(diào)查和追問。2011年11月，該報(bào)記者就“逐一采訪了26個(gè)試點(diǎn)城市的環(huán)保部門，試圖真實(shí)還原我國PM2.5的監(jiān)測狀況”[6]。面對中美監(jiān)測數(shù)據(jù)的差別，《南方周末》也沒有進(jìn)行簡單的道德批判，而是選擇對“這些問題背后的綿延十年的空氣檢測技術(shù)路線之爭”[7]展開深入而充分的調(diào)查，通過專業(yè)的報(bào)道為公眾解惑。

在報(bào)道對象上，報(bào)道傾向于聚焦民間行動(dòng)和社會組織，從而使社會層面的議題與行動(dòng)得以放大。2011年11月，北京網(wǎng)民“奇異的恩典”向北京市環(huán)保局提出政府信息公開申請，要求公布北京的PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)。雖然申請最終被拒絕，但此次經(jīng)歷經(jīng)過《南方周末》等媒體的報(bào)道，在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)廣泛討論，“要求政府公開數(shù)據(jù)”的公眾呼聲更加高漲。

值得注意的是，《南方周末》對民間行動(dòng)的報(bào)道并非簡單的鏡像式呈現(xiàn)。通過賦予民間行動(dòng)某種特定意義，報(bào)道在公眾中能夠引發(fā)普遍的情感共鳴與認(rèn)同，從而實(shí)現(xiàn)有效的“輿論動(dòng)員”。早在2011年上半年，環(huán)保NGO組織“達(dá)爾問自然求知社”就在民間招募志愿者并提供便攜式空氣質(zhì)量檢測器，鼓勵(lì)公眾自測PM2.5數(shù)據(jù)，并在微博和博客上公布監(jiān)測日記，但僅有少數(shù)環(huán)保人士關(guān)注。在PM2.5引爆網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)之后，《南方周末》刊登了以“我為祖國測空氣”為標(biāo)題的深度報(bào)道，借助日常化的敘事手法，全面展現(xiàn)了環(huán)保NGO倡導(dǎo)的空氣自測行動(dòng)。針對此次行動(dòng)的緣由，報(bào)道展開如下解釋：“PM2.5指標(biāo)遲遲未列入國家空氣質(zhì)量體系，民間掀起了熱熱鬧鬧的自測行動(dòng)，如雨后春筍，大有‘倒逼官方發(fā)聲的趨勢。”[8]這些文字將空氣自測行動(dòng)建構(gòu)成“民間自救行為”，賦予其“環(huán)境正義與愛國情懷”。該詮釋框架明顯推動(dòng)了公眾強(qiáng)烈的集體認(rèn)同：在線上，“我為祖國測空氣”迅速成為網(wǎng)絡(luò)熱詞;在線下，“我為祖國測空氣”成為民眾的行動(dòng)范本，“我為南京測空氣”、“我為武漢測空氣”等多個(gè)版本的空氣自測行動(dòng)在多地展開，從而使民間的環(huán)境訴求得到更大范圍的擴(kuò)散和更為清晰的表達(dá)。

（三）議題的回應(yīng)：從“官民對話”到“政治吸納”

作為中國最高級別的機(jī)關(guān)報(bào)，《人民日報(bào)》對PM2. 5議題的報(bào)道代表了國家的立場，傳達(dá)了黨和政府在PM2.5污染治理上的方針政策。其消息源多為政府官員和專家學(xué)者。該報(bào)的報(bào)道明確呈現(xiàn)了中央的明朗態(tài)度和治污決心，強(qiáng)調(diào)中央在環(huán)境治理問題上與公眾的一致立場;在報(bào)道中，大量篇幅聚焦于中央在治理PM2.5污染上的各項(xiàng)措施和行動(dòng)，凸顯政府的環(huán)境治理成績，著力建構(gòu)積極、理性、可靠的服務(wù)型政府形象;面對公眾對政府提供的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的質(zhì)疑，《人民日報(bào)》更是以官方姿態(tài)明確予以回應(yīng)：“美國大使館公布的是時(shí)均值，目前國際標(biāo)準(zhǔn)對于PM2.5只有年均標(biāo)準(zhǔn)和日均標(biāo)準(zhǔn)，沒有時(shí)均值標(biāo)準(zhǔn)”[9]，并指責(zé)美使館的做法“既不符合國際公約，也不符合中國的要求，既不嚴(yán)謹(jǐn)，也不規(guī)范”[10]。總的來說，《人民日報(bào)》作為“黨的喉舌”，代表國家立場，在報(bào)道中全面呈現(xiàn)了政府治理空氣污染的堅(jiān)定決心和積極行動(dòng)，弱化了PM2.5事件中政府與公眾的沖突，成為官方話語的重要平臺。

政府還借助微博等社會化媒體與公眾展開在線對話，這不僅有助于輿論的良性互動(dòng)，也推動(dòng)了公眾參與社會治理與政治決策。在潘石屹發(fā)出第一條北京空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)微博后，時(shí)任北京市環(huán)保局副局長的杜少中就通過其個(gè)人微博“@巴松狼王”與其展開網(wǎng)絡(luò)討論，并主動(dòng)邀請潘走進(jìn)北京市環(huán)保局的空氣質(zhì)量監(jiān)測中心，參觀空氣檢測的完整流程。潘石屹在參觀中直接詢問了網(wǎng)友最關(guān)心的問題：中美空氣數(shù)據(jù)的差異原因，并將整個(gè)參觀過程和個(gè)人觀感發(fā)布在微博上。通過與意見領(lǐng)袖線上線下的積極互動(dòng)，借助其在網(wǎng)絡(luò)上的影響力與號召力，讓更多民眾了解政府在空氣污染監(jiān)測與治理中的行動(dòng)和既有成績，從而加深對政府的理解和認(rèn)同。杜少中還多次與網(wǎng)友進(jìn)行對話直播，通過微訪談回答網(wǎng)友們關(guān)于“美國駐華使館空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)站被屏蔽”、“PM2.5數(shù)據(jù)的監(jiān)測和公布”等問題，并每日在個(gè)人微博回復(fù)網(wǎng)友留言。杜少中也因此成為事件中的政治明星，一度擁有22萬微博粉絲。

在網(wǎng)絡(luò)對話之外，國家環(huán)保部還通過網(wǎng)站就《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》兩次向全社會公開征求意見。通過統(tǒng)計(jì)分析大量網(wǎng)評意見，《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（二次征求意見稿）中增設(shè)PM2.5、臭氧（8小時(shí)濃度）等指標(biāo)，同時(shí)收緊PM10、氮氧化物等標(biāo)準(zhǔn)限值，提髙了監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)有效性要求。此后，PM2.5的監(jiān)測和數(shù)據(jù)發(fā)布不斷被納入政府的空氣治理日程，直至最終進(jìn)入最新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。

至此，PM2.5議題的公共商議終于告一段落，洶涌的民意最終通過政治制度得以吸納。所謂政治吸納，是指“政治體系對社會變遷過程中新興利益群體的權(quán)力訴求和參與行動(dòng)的納入與整合過程”[11]。在個(gè)案中，借助媒介化的商議過程，國家與社會實(shí)現(xiàn)了對話與和解，社會意見最終被制度所吸納，這就使得體制外多元主體的參與環(huán)境治理的訴求得到有序釋放，從而確保了環(huán)境公共事件中的政治穩(wěn)定。

三、商議的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦權(quán)與獨(dú)特的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)

（一）互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦權(quán)

丹尼斯·麥奎爾認(rèn)為，“媒介技術(shù)不只是一種傳遞符號內(nèi)容，或者在某次交換中聯(lián)系參與者的應(yīng)用工具，它同時(shí)也包括一套與新技術(shù)特質(zhì)互動(dòng)的社會關(guān)系”[12]。

首先，互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用改變了傳統(tǒng)的話語權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過話語賦權(quán)，公眾輿論“倒逼”官方?jīng)Q策。互聯(lián)網(wǎng)的媒介特性與技術(shù)特性大大降低了話語門檻，使公眾能夠相對自由地表達(dá)個(gè)人意見。傳統(tǒng)意義上的受眾如邊緣弱勢群體、NGO組織、民間壓力團(tuán)體（pressure groups），憑借新媒體獲得話語權(quán)，形成了多極化的傳播格局，原來處于絕對支配地位的政府“單級”轉(zhuǎn)化為“多級”[13]。在這個(gè)新的社會公共空間中，民意不僅表現(xiàn)為松散的個(gè)人意見，更能借助互聯(lián)網(wǎng)所構(gòu)建的新的交往模式在短時(shí)間內(nèi)匯聚起來，形成強(qiáng)大的輿論聲勢。個(gè)案中，北京PM2.5監(jiān)測值嚴(yán)重超標(biāo)的事實(shí)在微博上迅速得到復(fù)制和轉(zhuǎn)發(fā)，并很快形成了兩大明確的公眾訴求：公開PM2.5數(shù)據(jù)和實(shí)現(xiàn)PM2.5數(shù)據(jù)監(jiān)測的準(zhǔn)確性。更重要的是，公眾意見的表達(dá)和民意凝聚的過程都是公開而透明的，如英國學(xué)者湯姆森所說，現(xiàn)代傳媒的重要性在于它提供了“可見度/透明度（visibility）”這種公共性（publicity）[14]。這無疑對政府權(quán)力構(gòu)成了約束和壓力，使其不得不改變傳統(tǒng)的剛性治理方式，面對并回應(yīng)公眾的質(zhì)疑與意見。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用在一定程度上實(shí)現(xiàn)了傳播資源的泛社會化，其“去中心”的特性使得話語權(quán)在國家與社會之間得以重新分配，增大了社會力量在話語權(quán)力結(jié)構(gòu)中的權(quán)重，使國家與社會之間的對話成為可能。

其次，互聯(lián)網(wǎng)打破了政治傳播的科層制，為實(shí)現(xiàn)順暢的商議溝通清除了部分障礙。中國的政治傳播有著鮮明的封閉性和科層制特征，從中央到地方表現(xiàn)出金字塔形的傳播結(jié)構(gòu)。在這種信息傳播結(jié)構(gòu)中，下情上傳尤為困難，底層民意往往需要突破層層制度束縛才能到達(dá)中央。同時(shí)，傳播的鏈條過長，也往往導(dǎo)致信息失真。這些由科層制所帶來的信息溝通不暢，一方面使得政府決策由于缺乏真實(shí)的信息基礎(chǔ)而脫離社會需求，削弱了決策的合法性和有效性，另一方面也容易造成公眾對政府行為的誤解，加重政府的信任危機(jī)。然而，“互聯(lián)網(wǎng)是外在于科層制體系的”[15]，其所建構(gòu)的相對扁平化的信息傳播結(jié)構(gòu)，能夠?yàn)檎螞Q策提供更為真實(shí)多樣的信息。在案例中，政府與公眾通過政務(wù)微博、網(wǎng)絡(luò)訪談直播等多種就PM2.5議題展開討論。官民直接對話，有助于政府傾聽民間更為真實(shí)的聲音，更加清晰地了解民眾的各種環(huán)境訴求，也有助于民眾了解政府在環(huán)境治理中的具體作為，從而促進(jìn)雙方的理解與認(rèn)同。

（二）特殊的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)：中央與地方在環(huán)境治理中的差別

我國的環(huán)境保護(hù)實(shí)行中央與地方雙層治理的管理體制：環(huán)境政策和環(huán)保目標(biāo)由中央政府統(tǒng)一制定，各行政區(qū)劃內(nèi)環(huán)境政策的具體執(zhí)行則由地方政府負(fù)責(zé)。因此，地方政府環(huán)境責(zé)任的履行將直接影響環(huán)境治理的效果。然而，中央政府與地方政府在環(huán)境保護(hù)的評判標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)上并不完全一致，這與我國特殊的財(cái)政分權(quán)制度有很大關(guān)系。我國的財(cái)政分權(quán)是處于政治集權(quán)之下的財(cái)政分權(quán)。一方面，中央享有絕對的政治集權(quán)，掌握著地方政府的人事權(quán)和資源分配的權(quán)力。面對政治上的晉升激勵(lì)，地方政府往往“在政策執(zhí)行中對不同政策的優(yōu)先順序進(jìn)行排序和選擇，優(yōu)先選擇那種可以量化的硬指標(biāo)，而忽視軟指標(biāo)政策”[16]。20世紀(jì)80年代以來我國逐漸形成以經(jīng)濟(jì)增長績效為核心的干部考核制度，本世紀(jì)以來“維穩(wěn)”也被納入官員的硬性考核體系。相比之下，環(huán)境保護(hù)僅是一項(xiàng)“志愿性指標(biāo)”[17]，并未成為官員晉升的剛性指標(biāo)。這就導(dǎo)致地方政府更加注重經(jīng)濟(jì)GDP增長和政治維穩(wěn)，而降低環(huán)境政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，從而使中央政府的環(huán)保政策難以得到有效落實(shí)。另一方面，地方政府享有相對獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，對地方財(cái)政收入擁有主要的分配權(quán)。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)之下，地方政府往往花大力氣發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，并選擇將財(cái)政資金投入基礎(chǔ)設(shè)施等能夠產(chǎn)生明顯經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)項(xiàng)目，對環(huán)境保護(hù)等公共福利的投入則相對不足。更有地方政府片面追求GDP增長，不惜以環(huán)境污染為代價(jià)，降低環(huán)保要求，縱容企業(yè)的環(huán)境破壞行為，甚至干預(yù)正常的環(huán)保程序和環(huán)境執(zhí)法。

中央推行的環(huán)保主張和相關(guān)政策也經(jīng)常遭遇地方政府的抵制，難以完全貫徹落實(shí)。在本個(gè)案中，一位接近環(huán)保部的學(xué)者就曾向《中國經(jīng)營報(bào)》的記者透露：“其實(shí)環(huán)保部3年前就開始推動(dòng)PM2.5的測量，學(xué)界更早，但是地方阻力很大，因?yàn)檫@和地方政績考核是掛鉤的。這幾年，地方政府的強(qiáng)烈反對使得國家環(huán)保部始終沒有將PM2.5納入空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測。”在中國的政治語境中，如何測量PM2.5，是否公開數(shù)據(jù)，是否將其納入“國標(biāo)”，不僅關(guān)乎環(huán)境科學(xué)問題，更關(guān)系到地方政府的政績考核。

將公眾要求“公開PM2.5數(shù)據(jù)”和“保證PM2.5數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性”的訴求納入環(huán)境政策制定，推動(dòng)PM2.5進(jìn)入國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，無疑會影響地方政府的既有利益，增加其“出政績”的難度，卻與中央對城市空氣污染的治理方向不謀而合。于是，該議題的商議實(shí)踐就在客觀上成為推進(jìn)中央環(huán)境治理的有力工具：

首先，商議中所呈現(xiàn)的洶涌民意成為中央環(huán)保政策堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，賦予中央環(huán)境政策制定更充分的合法性。其次，在議題的討論中，地方政府罔顧環(huán)保責(zé)任盲目追求政績的“策略性行為”被不斷披露，比如“為了緩解來自群眾的壓力，有些地方政府把霾天說成是霧天”，更有環(huán)保NGO的負(fù)責(zé)人明確指出，“對于監(jiān)測部門來說，最大的擔(dān)心來自政府成績單變得不好看。因?yàn)榈胤秸辉敢馊鐚?shí)披露信息[18]。”這些信息的公開使地方政府在此次與中央的角力中處于相對被動(dòng)的位置，部分化解了環(huán)保決策過程中的地方阻力，有助于中央環(huán)境政策的順利推行，從而維護(hù)中央在環(huán)境規(guī)制中的權(quán)威。

我國的行政體系并非鐵板一塊，不同層級的政府部門之間存在著不同的利益與關(guān)注點(diǎn)。中央與地方在環(huán)境治理中的利益差別導(dǎo)致二者在PM2.5政策制定上產(chǎn)生了裂痕與矛盾，而這恰恰為PM2.5議題的討論提供了極為關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性機(jī)會。公眾的環(huán)境訴求與中央的環(huán)境治理需要保持了一致的方向，這就使得該議題的討論與商議易于獲得中央的支持，社會訴求也最終得以制度化回應(yīng)。但是，我們也要看到，個(gè)案中的這種政治機(jī)會結(jié)構(gòu)具有特殊性和不確定性。這就意味著，即便我們能夠借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共意見的表達(dá)，媒介化商議作為一種“非建制的協(xié)商民主”，在很大程度上仍依賴于特定的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)，無法實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。

四、媒介化商議中的有限公共性

PM2.5事件中，基于媒介平臺而展開的公共商議為實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策的公眾參與提供了新的路徑，也可視為“非制度性民主”（不同于政治協(xié)商制度）的重要實(shí)現(xiàn)形式。自2009年番禺“垃圾焚燒反建”事件以來，此類借助媒體中介得以展開的公共商議越來越多地出現(xiàn)在大眾視野之中，成為一道獨(dú)特的政治景觀。如果將媒介化商議所根植的中西方語境加以比較，我們會發(fā)現(xiàn)存在較大差異。西方社會已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了相對成熟的民主建制，商議民主是建立在發(fā)達(dá)的代議制民主和多數(shù)民主之上的，能夠有效彌補(bǔ)其既有民主形式的缺陷，是對代議制民主、多數(shù)民主的一種完善和超越。為了使公共商議這種民主對話獲得制度保障，西方國家還展開了較為周密的政策設(shè)計(jì)，通過公民陪審團(tuán)、公民共識會議、協(xié)商民意調(diào)查、調(diào)停等多種方式確保其實(shí)現(xiàn)，而“媒介化商議”作為突破商議規(guī)模瓶頸的有效方式，僅是眾多實(shí)現(xiàn)路徑中的一種。反觀中國社會，我們依然處于艱難的歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期，盡管公民意識日漸凸顯，公眾參與的呼聲日益高漲，但制度設(shè)計(jì)與發(fā)展的速度仍相對滯后，盡管存在政治協(xié)商會議等制度安排，但這并不能保證公眾意見的直接表達(dá)和對話。在這種情境之下，大眾媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體就成為公眾意見表達(dá)的最為方便和快捷的出口：借助媒介平臺，不同的意見得以表達(dá)，主體之間的對話成為可能。媒介化商議，也逐漸成為公眾參與公共決策和政治生活的重要途徑，在公眾的民主生活中發(fā)揮著不可替代的作用。從某種程度上說，正是中國在制度建設(shè)上的相對滯后，才使得公共商議對媒體產(chǎn)生了高度依賴。

同時(shí)，我們也應(yīng)看到，個(gè)案中的商議實(shí)踐呈現(xiàn)出鮮明的城市中心主義的色彩：商談的議題主要圍繞城市尤其是北京等大城市的PM2.5數(shù)據(jù)和監(jiān)測情況，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村則鮮有涉及;公眾參與的主體也多為城市市民;在議題設(shè)置和輿論動(dòng)員等方面，城市精英更是發(fā)揮了極為重要的作用。此次商議僅實(shí)現(xiàn)了不充分的民主和有限的公共性，這與其“媒介化”的屬性有著密切關(guān)系。

首先，互聯(lián)網(wǎng)的“數(shù)字鴻溝”與“再中心化”部分消解了商議的公共性。意見的自由表達(dá)是實(shí)現(xiàn)商議的基本前提。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)令“人人都是麥克風(fēng)”成為可能，然而，其推進(jìn)“話語平權(quán)”的同時(shí)，也天然設(shè)置了一道“數(shù)字鴻溝”：善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)或許意味著擁有更多的話語權(quán)力，反之則將成為“沉默的大多數(shù)”。

回顧近幾年的環(huán)境公共事件，發(fā)生于城市的如廈門PX事件、廣州番禺垃圾焚燒反建事件中，由于對手機(jī)短信、QQ群、業(yè)主論壇等新媒體工具的熟練運(yùn)用，事件中的行動(dòng)主體——城市中產(chǎn)階級能夠在虛擬空間迅速實(shí)現(xiàn)組織動(dòng)員，并運(yùn)用適當(dāng)?shù)脑捳Z策略準(zhǔn)確表達(dá)利益訴求。借助互聯(lián)網(wǎng)的話語賦權(quán)，他們獲得了與政府協(xié)商和博弈的機(jī)會，最終成功維護(hù)了自身利益。與此同時(shí)，我們還看到：廈門PX項(xiàng)目停建后， PX工廠默默遷至漳州古雷半島;番禺垃圾焚燒發(fā)電廠反建成功，新的項(xiàng)目卻在廣州南沙大崗鎮(zhèn)投入建設(shè)。在這些遠(yuǎn)離城市中心的地區(qū)，當(dāng)?shù)卮迕駥π旅襟w技術(shù)的運(yùn)用水平有限，大多數(shù)人甚至并不懂得如何通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求，當(dāng)他們求助于傳統(tǒng)媒體時(shí)，也多是悲情的訴說，缺乏適當(dāng)?shù)脑捳Z策略，他們的意見和訴求甚至從未登上媒介舞臺。最終，他們不得不接受“被轉(zhuǎn)嫁”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。PM2.5事件中雖然并不存在這種被轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，但是城市和農(nóng)村依然被有差別地對待。微博上每日大量轉(zhuǎn)發(fā)北京、上海、廣州等中心城市的PM2.5數(shù)據(jù)，人們熱烈地討論汽車尾氣排放與城市空氣污染的關(guān)系，探討在城市中如何安置監(jiān)測點(diǎn)才能獲得更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)……這些熱門議題大多立足于城市語境，關(guān)注城市中的PM2.5問題。而比北京空氣污染更嚴(yán)重的河北農(nóng)村、大量遷至郊外或者農(nóng)村的排放超標(biāo)的小工廠等農(nóng)村議題因較少人關(guān)注，很快就被上述熱點(diǎn)覆蓋，隱匿在互聯(lián)網(wǎng)世界之中。

也要看到，互聯(lián)網(wǎng) “去中心”、“扁平化傳播結(jié)構(gòu)”的過程，也是“再中心化”的過程。互聯(lián)網(wǎng)改變了傳統(tǒng)的傳播權(quán)力結(jié)構(gòu)，卻并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的“話語平權(quán)”，新的傳播結(jié)構(gòu)同樣存在話語權(quán)力中心，“現(xiàn)實(shí)網(wǎng)絡(luò)與虛擬網(wǎng)絡(luò)中的意見領(lǐng)袖在某種程度上是重合的，那些在線與線下的意見領(lǐng)袖之間通常是相連的”[19]。在PM2.5事件中，社會精英、知識專家和機(jī)構(gòu)媒體微博扮演了網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖的角色，他們比普通民眾擁有更多的智識、權(quán)威性和公信力，擁有更強(qiáng)的傳播能力——數(shù)量眾多的微博粉絲，也擁有更多的話語權(quán)力。在商議過程中，他們能夠主導(dǎo)議題的設(shè)置，甚至代表民眾與政府對話，而更多的網(wǎng)民則是沉默的圍觀者和轉(zhuǎn)發(fā)者。

其次，媒介化的公共商議受制于互聯(lián)網(wǎng)傳播規(guī)律和新聞生產(chǎn)慣例，這也在一定程度上導(dǎo)致了有限的公共性。在互聯(lián)網(wǎng)空間個(gè)體意見若要獲得大眾關(guān)注，仍有賴于意見領(lǐng)袖和傳統(tǒng)媒體對個(gè)體意見的凝聚和對議題的擴(kuò)散。因此，能否構(gòu)建符合互聯(lián)網(wǎng)傳播規(guī)律和大眾傳媒偏好的議題、制造媒體青睞的新聞事件，對于社會意見能否得以有效表達(dá)和擴(kuò)散，起到了非常關(guān)鍵的作用。個(gè)案中那些富有沖突性和戲劇性的“行動(dòng)表演”就更容易獲得網(wǎng)民的關(guān)注與認(rèn)同。此外，意見的表達(dá)和呈現(xiàn)也發(fā)生于媒體的新聞實(shí)踐之中，其必然會受到新聞生產(chǎn)慣例的影響。然而，當(dāng)媒體把新聞價(jià)值和對受眾需要的滿足作為新聞選題的唯一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，新聞本身的公共性就面臨被部分侵蝕的危險(xiǎn)。在PM2.5議題的討論中，媒體報(bào)道同網(wǎng)絡(luò)輿論一樣也表現(xiàn)出鮮明的“城市中心主義”色彩，一個(gè)重要原因就在于這些媒體的目標(biāo)受眾是城市讀者而非農(nóng)村市場。因此，媒介化的公共商議如何才能達(dá)致更大的公共性將成為我們未來思考和努力的方向。

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作者簡介：

張?zhí)锾铮?982.04），性別：女，籍貫：湖北十堰，學(xué)歷：博士，職稱：講師，研究方向：新聞社會學(xué)。