超大城市交通治理關鍵問題及策略
——以廣東省為例

鄭健，邵源，安健，吳曉飛，張振，沈帝文(深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司，深圳市交通信息與交通工程重點實驗室，廣東深圳518021)

0 引言

中國城鎮化已經進入以城市群為主體形態的發展階段，城市群內各級城市在空間區位、產業結構、資源稟賦上的優勢互補與資源共享，是城市群保持永續活力與競爭力的基礎。城市群背景下如何高效組織跨區域生產生活，滿足日益旺盛與多樣化的區域出行需求，已經成為超大城市交通治理面臨的常態化挑戰。因此，城市群戰略背景下交通病、城市病的破解應著眼更大的空間尺度，從區域、城市兩個層面出發尋求破題之道。

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，首次從國家頂層設計的高度明確了政府從管理向治理模式轉變的政策基調，提出構建全民共建共享的社會治理格局。城市群作為新形勢下國家參與共筑世界命運共同體的載體和基本單元，其交通治理水平是實現國家治理能力現代化不可或缺的重要一環。

治理一詞在交通領域已應用多年[1]，縱觀文獻與實踐，中國城市早期對交通治理的理解多停留于交通管理層面，與社會學領域已形成高度共識的“治理”(governance)仍有差距。文獻[2]在梳理公共治理一般理論以及國家治理、社會治理、城市治理等相關領域治理研究的基礎上，更加貼切深刻地詮釋了交通治理的內涵。論證了城市交通領域引入“綜合治理”這一全新范式的必要性，進一步強調了共創共享是破解新型城鎮化過程中繞不開的發展途徑。同時指出，城市交通治理的目標為構建政府、企業與社會其他主體間價值-信任-合作新型權責關系，通過優化資源配置促進交通服務公平高效，以城市交通服務的均等化引導城市發展，最終構建全民共建共享的治理格局。盡管如此，治理與傳統的政府管理并非二元對立的關系，現行管理框架有著自身特有的優勢。然而粗線條、支配式的政府管理模式下，部分相關者的利益往往被忽視，資源配置欠公平，這恰是城市交通治理應重點發力的方向?？v觀學界與實踐領域的城市交通治理探索，跨區域交通一體化[3-6]和數據的公開共享[7-9]成為區域城市交通綜合治理賦權、賦能的關鍵。

1 城市交通治理關鍵問題

1.1 跨區域交通一體化協調發展水平亟待提升

隨著區域一體化發展日益緊密，城市群、都市圈、各城市間訴求難以調和，矛盾重重，亟須建立有效的跨區域協調機制從宏中微觀層面進行統籌協調。廣東省已經初步建立了包括跨省(泛珠三角區域)、省域(粵港澳大灣區)、城市群(深莞惠、廣佛肇、珠中江)以及城市雙邊等在內的多層次跨區域交通一體化協調機制，在跨區域交通治理中發揮了積極作用。與此同時，現有區域一體化協調機制存在如下問題。

1.1.1 地方政府突破行政邊界合作動力不足

縱觀中國城市群發展沿革，將毗鄰城市視為競爭對手而非合作伙伴往往是地方政府在跨區域問題上的基本出發點?？鐓^域重大基礎設施的節點選址、廊道線位，建設運維資金與運營模式等與各地方利益直接關聯，即使是實力相當、產業趨同的毗鄰城市，也很難拋開自身利益最大化導向達成共識。經濟水平、產業結構、社會公共服務存在差距的毗鄰城市，由于在人才與優勢資源流動、低端產業外溢、資源環境負外部性轉移等方面矛盾更加突出，自發的跨區域交通協作動力更加不足。

1.1.2 市場在資源配置中發揮的作用有待提升

現有的跨區域交通一體化重大建設決策協調機制，無論從組織性質、牽頭主體、參與主體還是決策方式來看，多采用政府間松散協議的方式，以政府行政領導協調作為機制核心驅動力。特別是鐵路、民航、港口等綜合運輸領域，對地方和企業損益缺乏充分論證的情況下，依靠行政力量強推“資源整合”思想依然存在，市場不能在資源配置中發揮應有作用。

1.1.3 公眾參與的深度有限

區域及城市層面的交通規劃、建設和各項重大決策多由政府主導，公眾參與深度不足。雖然《中華人民共和國城鄉規劃法》等相關法律對于“公示”也有明確的要求，但由于公示資料時間短、途徑有限、不易獲取、存在技術門檻等原因，利益相關者難以實質性參與，知情權、話語權難有保障，真實的利益訴求得不到自下而上的有效傳導。

其次，各環節缺乏全鏈條統籌。由于責任主體、事權相互獨立，規劃、建設、管理、運營到服務等各環節由于相互參與深度不夠，極易造成各環節銜接不暢、建設成果與規劃意圖相悖等問題。

第三，省會城市在行政級別、地域人脈、業務合作等方面有著得天獨厚的優勢，在區域重大戰略性基礎設施選址、規劃建設等決策問題上，往往呈現優勢資源配置向省會城市傾斜現象。區域統籌考慮不足，往往導致一定規模的利益相關者的訴求被忽視。重大基礎設施的區域輻射能力、共享水平與其應有定位存在差距，對于區域經濟、產業升級，以及科教文娛等公共服務均等化的帶動能力有限，不利于區域的統籌發展。

綜上，以信息對稱為前提，建立能夠反映利益相關者集體意志的重大戰略性基礎設施與政策的參與決議機制，調動各方在推動區域交通一體化發展中的積極性，是調和各類跨區域矛盾、實現資源優化配置均等化與高效率的重要前提。

1.2 數據公開共享水平難以滿足區域交通治理需求

近年來，城市數字化與信息化建設成效顯著。在國家、地方各項政策的推動下，包括北京、上海、廣州、深圳、武漢、揚州等諸多城市相繼建成城市政務信息公開網站與平臺。截至2018年上半年，陸續上線46個符合政府數據開放基本特征的數據公開平臺，其中省級(含副省級)15個，地市級31個[10]。盡管如此，在治理語境下普遍提及的“政務數據公開共享”仍面臨諸多問題。

1.2.1 制度體系尚不完善，雖強調信息公開但普遍量高質低

在國家政策密集出臺(見表1)的背景下，政務信息公開網站相繼建成，匯聚了海量數據。但上位指導文件中并未聲明具體要求，使得選擇性開放成為普遍現象。1)由于評估監督機制的缺位，各級政府網站仍然存在信息更新不及時、頁面和功能不可用、鏈接錯誤無法打開等情況；2)內容、時效性、格式、口徑、清晰度、標準化等方面缺乏統一；3)由于眾多數據涉及個人隱私，缺乏相關脫敏標準與保障機制成為數據公開共享的羈絆；4)數據的質量、深度、廣度、形式以及易獲取性、機器可讀性均不能得到保障，難以輔助利益相關者或決策者進行問題診斷，信息公開與治理的客觀需求嚴重脫鉤。

1.2.2 多源數據潛力巨大，但引導運用于治理的路徑尚不清晰

已經出臺的各項政策文件普遍聚焦于政務信息資源[11]，信息渠道主要是政務部門在履行職責過程中制作或獲取。信息無所不在的當下，包括航空、鐵路、碼頭航運、網約車、分時租賃、共享自行車、手機信令數據等在內的個人出行、企業運營過程中產生的數據對于治理賦能的作用不可小覷，且政務信息與企業、個體的信息共享并未形成有機互動。

1.2.3 數據成為壟斷戰略資源，數據公開與企業生存矛盾難以調和

伴隨數據的商業價值日益顯露，擁有數據的企業通過數據交易即可產生良好效益。此外，基于數據挖掘會誕生新的商業模式，例如企業通過大數據挖掘更精準地找到用戶，降低營銷成本，提高企業銷售率。由于缺乏相關數據管理機制，各類技術咨詢過程中產生的大量有價值的信息數據，在技術咨詢完成后，普遍轉變為帶有壟斷特征的技術咨詢生產資料(見圖1)，成為關鍵信息公開和共享的最大障礙。

表1 近3年國家關于推動信息公開共享的相關政策Tab.1 Policies of promoting information sharing in recent three years

2 廣東省城市交通發展基礎與機遇

實現交通治理現代化必須將城市交通立足于以城市群為主要形態，通過共創共享、多方參與，共同提升區域交通治理水平，實現公共利益最大化。當前廣東省經濟實力遙遙領先，互聯互通設施供給初具規模，粵港澳大灣區發展戰略更是將城市群內各城市單元發展愿景有機融合。與此同時，新技術、新問題、新需求發展條件下，廣東省交通發展也面臨新的挑戰。

2.1 公交優先上升為國家戰略，土地交通協同發展仍有挑戰，亟待推動協同發展的更強范式

公交優先發展戰略導向下，各市公交都市建設雖取得一定成效，但設施、運力規模的擴張與國家戰略的內涵仍有差距[12]：1)交通基礎設施空間布局與城市功能空間布局尚需協同，有利于公共交通發揮優勢的綜合空間環境并未形成，以鑄就公交優勢為目標的城市有機更新將長期持續；2)多種交通方式之間尚未均衡發展，私人機動化出行的比較優勢仍然明顯，廣義需求管理仍需加強；3)基于萬物互聯的共享移動性將成為未來趨勢，傳統的公共交通管理運營組織以及服務模式如何轉型升級，更好地迎合需求的市場細分，并與自動駕駛技術和人工智能技術有機融合，是土地資源環境剛性約束背景下集約化出行能否持續主導出行結構的關鍵。以上問題采用單一規劃編制、政策出臺以及局部改造無法破題，均需要引入全新的治理理念與方法。

2.2 樞紐地位進一步躍升，區域交通輻射能力持續增強，治理體系建設的基礎基本穩固

隨著粵港澳大灣區城市群建設作為國家戰略正式提出，廣東省正迎來城市與交通發展的新一輪戰略機遇期。廣州、深圳將由全國性綜合交通樞紐進一步向國際性綜合交通樞紐躍升(見表2)。交通樞紐群初具規模，面向國內、國際兩個扇面的區域輻射能力日漸凸顯。為從原始的基礎設施互聯互通向服務與產業導向的綜合治理轉變提供了良好的設施基礎，同時也對增強全球范圍內配置優勢資源的能級，謀求粵港澳大灣區在世界版圖中的引領地位提出了全新挑戰和更高要求。

2.3 灣區產業經濟格局持續優化，世界級城市群實力初見成效，城市間競爭博弈更需合作共贏

圖1 數據壟斷Fig.1 Data monopoly

廣東省經濟總量連續多年全國領跑，其中廣州、深圳兩座城市貢獻不容小覷。據廣東省政府公布的各市2017年GDP數據，廣深經濟總量之和占廣東省經濟總量的48.9%。全省世界500強企業中，約有70%位于廣州和深圳。珠三角客運需求呈現廣深雙中心特征，以廣州、深圳為起訖點的城際間客運量分別占珠三角客運量44%和40%。未來依托城際鐵路的連續成網，粵港澳大灣區各節點之間的互聯互通水平將顯著提升。根據珠三角軌道交通網絡規劃和廣東省基礎設施“十三五”規劃，未來10年廣深城際軌道交通里程將邁上新臺階，灣區將呈現雙核驅動、多點開花的格局，區域互聯互通水平進一步提升。這一背景下，區域在更加微觀層面的通道與點位比選、建設融資模式、后期運維模式等將面臨更加復雜的利益博弈。如何從區域的視角兼顧需求能滿足、經濟能帶動、產業可均衡、財務可持續，更需建立能夠持續自體檢、自調價、自平衡、自優化的治理體系。

表2 2017年廣州、深圳綜合交通樞紐發展情況Tab.2 Development of comprehensive transportation hubs in Guangzhou and Shenzhen in 2017

表3 城市交通治理層次架構Tab.3 Hierarchical structure of urban transportation management

2.4 謀劃灣區命運共同體，共創共享格局建設契機成立，謀篇世界級交通體系成為可能

“一帶一路”與粵港澳大灣區作為國家戰略將為廣東省經濟發展與產業轉型釋放前所未有的政策紅利。灣區將更多地代表國家參與全球競爭，亟待打造具有全球輻射能力和創新資源配置能力的世界級城市群綜合交通體系。2017年粵港澳大灣區生產總值合計超過10.2萬億元人民幣，超過舊金山灣區、京阪神都市圈、中京都市圈，與紐約灣區水平相當[3]。廣深港高鐵(香港段)開通運營進一步加強了內地與香港的聯系，互聯互通效率大幅提升。已建成通車的港珠澳大橋，在創造多項世界紀錄的同時，將廣東珠海與香港、澳門的通行時間縮短為1 h，真正形成環珠三角一小時經濟帶。伴隨灣區產業統籌布局、建設框架簽訂，宜居、宜業、宜游成為灣區發展目標。粵港澳大灣區發展戰略不僅為廣東省交通治理提供更加良好的政策環境，更在同一發展目標藍圖下充分調動灣區各方積極參與、推進交通治理的主動性與可協調性。

2.5 信息規模驅動數字應用變革，資源配置更加趨近高效均等，交通治理體系建設獲充足動能

近年來，智慧城市、數字政府已成為各城市重點建設方向，來自路側設施前端(車檢器、電子警察、卡口、紅外熱成像、ETC、DSRC/RFID、停車場、地鐵刷卡閘機等)、車載終端(OBD、GPS衛星定位、公交IC卡)、人群活動(手機信令、導航、刷卡消費)，以及服務訂單(共享自行車、網約車)等方面的數據已成海量。在多源PB級數據的有機融合與深度挖掘的背景下，更加精準地評估、判斷某一重大決策、規劃方案、交通政策對利益相關者的影響成為可能，進而推動從傳統的“粗線條方案比選—綜合效果評估—實施”向兼顧多方利益的“精細化方案比選—個體利益評估—方案優化—實施”轉變。

3 廣東省城市交通治理策略

廣東省正處于國家重大戰略機遇期，應不失時機把握契機，借全省交通發展邁入全新發展階段之勢，積極探索城市群戰略背景下城市交通治理體系建設路徑?？鐓^域交通一體化協調發展與數據公開共享，是城市群戰略背景下城市交通治理建設無法回避的兩個關鍵問題。以制度建設為多元利益協調賦權，以數據治理為交通治理主體賦能，以點帶面開展示范并逐步建立和完善交通治理體系，是當前城市群戰略背景下交通治理體系建設應堅持的策略。

3.1 完善跨區域協同制度建設，保障省、市、社區三級交通治理工作科學有序開展

3.1.1 建立三級交通治理協調機構，指導交通治理體系建設與完善

由省、市兩級相關行政主管部門、交通基礎設施投資運營商、科研機構、行業協會、城市人民代表等共同參與，建立省級交通治理協調機構，旨在推動體制機制創新和政府業務流程再造。在不突破現行法律法規框架的基礎上，提升交通治理機構在省域范圍內各類相關規劃編制、綜合交通治理相關決策中的話語權，主導跨區域交通一體化重大決策中的決議規則的制定，從而形成與治理體系和治理能力現代化戰略要求相適配、確保其作為城市交通治理指導機構和規則制定機構應有的權力和能級。

在各城市人民政府指導下設立市級交通治理協調機構，重點推進城市交通治理工作，包括配合推動跨區域協同治理，重點牽頭推進交通大數據的公開與共享等工作。由市與區一級政府組建對應的社區級交通治理協調機構，作為政府與社區、街道市民對話的主要平臺(見表3)。

3.1.2 建立利益相關者參與決策的對話機制，確保決策體現各方利益與訴求

縱觀國際經驗，共治主體利益的兼顧是協調機構“長治久安”的基礎?！?030年首爾城市基本規劃(案)》(2030 Seoul Plan)[14]秉持“百姓看得懂的規劃”的原則，將原來12個部門規劃簡化為5個核心主題和17個項目標，形成公眾讀本，同時在機制上確保市民、專家顧問團的全程參與監督和持續評估(見表4)，推動公眾參與從形式性參與、結果告知向實質性參與、影響決策的轉變。美國都市規劃委員會(Metropolitan Planning Organization,MPO)組織架構中，決策成員構成不僅包括州交通部官員和國選代表，也包括地方政府官員、運營企業、私營機構等，確保長期交通規劃(Long Range Transportation Plan,LRTP)、交通改善計劃(Transportation Incentive Program,TIP)和規劃實施行動計劃(Unified Planning Work Program,UPWP)的編制能夠充分體現各方意愿。歐盟理事會“特定多數”的決議機制(即通過任何決議都必須有55%的歐盟國家，并代表歐盟總人口65%以上的成員國投票支持)也在一定程度上兼顧了大多數成員的利益。

建議在區域交通治理協調機構的工作推進機制當中，引入公開、透明、廣泛、高效的社會公眾參與機制，充分賦予社會公眾參與權與話語權，調動其積極性，共同推進城市交通治理成效。同時研究制定區域交通一體化以及重大戰略資源配置決策的議事規則與技術路線。針對涉及部門眾多、利益相關群體復雜的重大區域性戰略決策，從全局最優和局部平衡雙重視角出發組織研究論證。確保最終決策既有利于國家戰略、區域戰略的落實，同時兼顧被協調單元的利益平衡。

3.1.3 建立毗鄰城市交通決策互參制度，共同推進區域交通協同治理

研究建立城市群、都市圈內毗鄰城市之間的規劃設計、設施建設、重大決策等相互參與制度。由省級交通治理協調機構牽頭，會同各地方交通規劃組織機構，對傳統規劃編制組織流程進行優化。引入毗鄰城市利益相關者參與方案決議的征詢意見環節，確保最終規劃建設方案能夠合理體現毗鄰城市的訴求與意愿，確保毗鄰城市在涉及區域性規劃建設上的實質性參與和協調對接。

表4 《2030年首爾城市基本規劃(案)》公眾參與Tab.4 Public participation in 2030 Seoul Plan

3.1.4 建立區域資金保障，按市場規律推進區域交通協同治理

區域交通發展協調最大的障礙之一是在承擔跨區域交通設施建設中各方(投資、建設、運維等)利益博弈難以通過短周期談判達成共識。不僅延緩了跨區域交通合作建設，同時扼殺了部分跨區域合作萌芽，導致地方或企業放棄跨區域交通建設另尋他徑。國際經驗表明，跨區域合作的正向激勵資金(包括公共稅收或其他形式的資金補償)可在一定程度上協助推進上述痛點的破解，在加速跨區域合作效率與進度方面不失為一種有效的制度嘗試。美國MPO的公共資金來源主要包括聯邦和州政府的撥款、政府成員會費、契約費，以及基金會和私人部門的捐贈。其中，聯邦資金支持一般不超過項目總費用的80%。歐盟的跨區域聯合體專項財政收入則主要來源于向成員國征收增值稅、非歐盟國家進口商品關稅等。

鑒于此，為激勵地區積極參與跨區域合作與區域交通綜合治理，可規劃設立廣東省綜合交通治理協同發展基金。融資模式可借鑒絲路基金、泛珠三角區域合作發展基金等相關融資經驗，鼓勵采用政府和社會資本合作(PPP)的項目運作模式，激勵多元主體積極參與，實現合理的財務收益和中長期可持續發展。

3.2 發揮數據的引擎作用，從輔助管理決策向驅動交通治理轉變

3.2.1 研究建立信息公開共享的標準化清單，以治理需求導向大數據體系建設

由省級交通治理協調機構牽頭，組織研究細化城市群、都市圈、城市等空間尺度下，面向多層次治理需求的交通大數據公開共享清單。清單須對每一項數據進行詳細說明，包括共享主體、共享對象、共享方式、應用場景、數據格式、字段說明、空間單元范圍、更新周期等內容，細化到指導具體工作開展的深度。逐步建立有利于實現“多元主體參與、多元利益融合”的數據共享環境(見圖2)。

3.2.2 建立三級年報制度，以“非規劃”方式推動區域交通一體化發展

自1960年起，由日本國土交通省牽頭，每五年開展一次針對都市圈的交通普查工作，輔助跨區域交通一體化服務的改善[15]。其都市圈活動空間范圍的劃定并非嚴格的行政邊界，而是由軌道交通的時間圈層決定：以東京車站、名古屋車站、大阪站為起點出發，軌道交通1.5～2 h出行所到達的車站構成的封閉空間區域；來東京區部、名古屋市、大阪市上班上學的人數總量超過500人，或者占當地通勤通學人數的比例超過3%的市區町村(見圖3)。

圖2 數據公開與共享的標準化體系Fig.2 Standard structures of open data and data-sharing

借鑒日本大都市圈調查以及國內各城市交通發展年報的經驗，在深莞惠、廣佛肇、珠中江等毗鄰城市已經或正在形成都市圈交通體系的背景下，以跨越行政邊界的空間單元為對象，逐步建立城市群、都市圈以及城市三級交通年報制度，并將其納入廣東省綜合交通治理體系建設過程中的一項全局性、常態化工作。其中，都市圈年報要與各城市交通發展年報形成呼應，深化跨區域規劃、建設、運營以及客貨流交往數據的跨區域公開與共享。

3.2.3 積極推動大數據交易平臺的建設，促進大數據的交易流通和共創共享

隨著信息化建設主體的市場化，數據產生日益多元化，作為政務信息的有效補充，來自社會、企業的多元數據在交通運輸綜合治理方面具有巨大的潛在價值。積極推動大數據交易平臺建設，將數據資源轉變為數據資產，以市場化運作方式，促進數據資源流通交易，實現數據共享交易增值是構建數據共享生態的基礎。在符合市場機制和相關政策前提下，提供平臺推動數據供需雙方合理交易，逐步探索建立可持續的數據公開共享機制，借助數據驅動城市交通治理高效開展。

3.3 示范引領，以點帶面推動城市群戰略背景下城市交通治理體系建設

1）全面啟動智慧交通規劃建設工作，將智慧交通治理納入智慧城市的總體部署。

省市兩級交通治理領導小組牽頭，按照“城市交通治理體系與治理能力現代化”的要求，積極推動各城市智慧交通總體規劃的啟動工作，以全息感知、在線推演、閉環管控和全程服務為原則，將智慧交通治理納入到智慧城市的總體部署當中。

2）啟動“交通治理示范城市”建設項目，明確3～5年行動清單。

面對錯綜復雜的城市交通治理問題，包括政府、企業、社會等各方均在摸索中前行。結合自上而下的頂層規劃設計，輔以自下而上的試點建設，真正將跨區域交通協同治理優化機制與數據公開共享機制落到實處。借鑒公交都市示范城市建設經驗，以謀求區域交通一體化發展、推進區域協同共治、提升綜合交通治理體系與治理能力現代化水平為目標，組織研究并建立能夠反映城市交通運輸綜合治理體系完備性以及治理能力的考核評價指標體系。以量化評估為抓手規范引導全省交通治理工作順利高效開展。針對效果顯著的交通治理示范城市，可予以適當的激勵，同時將成功經驗進行推廣，以點帶面，推進全省域的城市交通治理能力提升。

3）開展公眾參與試點，探索治理語境下共創共享的規劃編制實施路徑。

結合城市在編規劃或在研政策，予以相應的資金配套，通過組織開展交通治理大賽等方式，將專業性強的精英規劃轉變為公眾喜聞樂見的形式，做“百姓看得懂”的規劃。打造“從群眾中來，到群眾中去”的規劃治理閉環試點，就公眾參與政府事務一事積累、總結經驗，先期在廣深開展，成熟后向廣深以外的其他廣東省城市推廣。

4 結語

圖3 日本每五年組織一次的都市圈交通普查Fig.3 Metropolitan area traffic survey of Japan in every five years

城市群發展戰略背景下，城市交通治理應回歸共創共享的治理本源，社會各方共同參與，共同分享治理紅利。以法治化、制度化進行賦權，構建三級(省級、城市級、社區級)區域交通治理協調機構，建立利益相關者參與機制和資金保障機制，自下而上推進綜合交通治理工作開展。通過建立三級年報制度、數據公開清單，以及推動大數據交易平臺建設，營造信息公開共享環境，為利益相關者賦能，使利益相關者具有了解政府決策對自身影響的能力和合理參與政府決策并表達訴求能力。在不突破現有交通治理體制框架基礎上，啟動試點工程，積極開展綜合交通治理路徑探索與嘗試，以點帶面推進全省交通治理能力現代化建設。