行政事業單位內部控制現狀存在問題及對策研究

李娟

為規范行政事業單位使用財政資金，規范行政事業單位內部經濟和業務活動，強化對行政事業單位內部權力運行的制約，防止內部權力的濫用，實現內部控制建設的長效機制非常必要。但是，行政事業單位在日常工作中，由于內部控制制度建設存在缺失、內部控制意識觀念淡薄、內部控制制度的執行力度不足等原因，造成在財政資金分配使用、國有資金監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位方面的內部控制仍存在若干問題，圍繞上述問題，筆者進行了廣泛的調研，在此基礎上，深入分析問題成因，并提出解決內部控制方面存在問題的對策。

一、行政事業單位內部控制方面存在的若干問題

經審計部門的審計發現，目前，行政事業單位內部控制方面仍存在若干問題，這些問題主要表現在內部控制制度建設存在缺失、意識觀念淡薄、執行力度不足等方面，詳細問題列舉如下：

（一）部門預算編制方面存在的問題

多個項目上年結轉和本年結轉金額占年初預算比例較大，預算執行率嚴重偏低。

（二）部門預算執行方面存在的問題

（1）違規列支接待費、差旅費、辦公設備購置費、餐費及其他無關支出。

（2）以虛列支出等方式違規轉移零余額賬戶資金，擅自將結余的財政資金轉至基本戶掛賬。部分單位的結余掛賬高達數千萬元。

（3）仍變相發放津補貼。包括支付停車費補貼、超范圍發放夜餐費、以各種名義自行獎勵先進人員、違規發放學歷教育獎勵金、學位申請費、工會活動誤餐費、職工家訪果籃、私家車滅火器等等。

（4）工作人員履行工作職責和本單位交辦工作所取得的收入，個人占為己有，沒有按規定上交本單位財務。機關工作人員工作時間以外，非履行工作職責所取得的正當收入，沒有向組織申報，并依法繳納個人所得稅。

（5）未嚴格執行公務卡強制結算目錄，在差旅、接待、公車使用維護、會議、培訓、購買辦公用品等方面，直接使用現金結算。部分單位現金庫存較大，未嚴格遵守日清月結、1000元以上轉賬支付的規定。

（6）擅自擴大職工公費醫療待遇的享受范圍，讓不具備職工身份的人員享受與職工一樣的報銷比例。大部分單位對醫療費報銷審核不嚴格，醫務專業人員未盡到審核責任，致使非公費醫療支出和非定點醫院支出得以報銷;一些單位的領導搞特殊待遇，享受幾倍于普通職工的體檢費，且未公開相關信息。

（7）存在個人借款長期不清理，甚至壞賬的情況;有的人“一次借款，多次報賬沖抵”，存在套現或違規報銷風險。

（三）資產管理方面存在的問題

（1）資產出租出借未按規定報批，出租國有資產年限超過規定期限。

（2）違規簽訂長期合同，租金未按規定上繳專戶，坐支租金或以物抵租。

（3）土地物業租賃期到期后，未盡到管理責任，土地物業被原承租戶無償使用。

（4）簽訂合同不規范，與承租戶產生糾紛，致使租金無法收取。

（5）與外單位合作開發土地，未有效維護國有資產權益。有的單位未按規定進行市場評估和公開招租，租金價格長期處于較低水平。

（四）基建和政府采購方面存在的問題

（1）有的單位存在工程檔案管理不到位，工程變更程序不規范、簽證單的工程量計算不詳細、資料不完整，竣工圖編制不規范，工程延期時間過長，結算價超支等問題。

（2）未按本單位規定招標，部分項目涉嫌拆分。

（3）招投標工作不規范，報價、評標過程存在瑕疵。

（4）未繳納建設用地有償使用費、耕地占用稅、人防異地建設費等費用，存在建設手續不齊或超概風險。

（5）預、結算資料缺失，結算資料錯漏，甚至多結算工程款。

（6）大宗物資采購信息未錄入地方政府采購信息統計管理系統。

（五）財務管理工作方面存在的問題

（1）部分存量資金收支核算不規范。

（2）往來款長期掛賬未清理。

（3）固定資產未及時入賬核算。

（4）零余額賬戶用于辦理非財政性資金或其他資金的付款業務。

（5）違規提前支付項目費用。

（6）未及時對被凍結賬戶的賬面余額進行清理。

（7）職工住房基金賬戶一直未使用。

（六）會計基礎工作方面存在的問題

（1）工作不夠合理，財務、基建、采購、后勤、生產等經濟事務由一個領導分管，未形成有效的制約機制。伙房、后勤、藥品等物資倉庫的驗收、登記、出庫、盤點崗位未實現有效分離，相關業務牽制不足。財務人員仍在部分業務中充當經辦人，基層單位的經濟事務仍由一線人員包辦經濟事務全過程。

（2）簽領手續不完善，如有的單位食堂物資、酒、辦公用品、課酬費、生活物品、獎勵物品、工會獎勵金、誤餐費的發放、簽收手續均存在一定問題。

（3）事前審批、事后監督流于形式，審批時間、內容與實際沖突，不符合邏輯。有的單位領導把關不嚴，對存在明顯漏洞的業務，照批不誤。有的單位內控失效，致使違規支出在各個環節均暢通無阻，無人對時間、地點、內容、價格、質量等反常現象提出質疑。

（4）存在法人授權不規范現象。有的單位負責人委托分管領導在一年甚至更長的時間內簽署單位合同。有的授權書沒有明確授權時間和事項，將本應由法人代表行使的權力，籠統交由副職行使。有的沒有簽署授權書，僅在請示報告中說明授權事項。

（5）存在會計信息質量不高的現象。有的單位對本可直接支付和反映的業務，通過復雜的內部往來科目進行抵銷、對沖，隱藏了大量的支出業務，人為增加賬務的復雜性， 有的單位會計科目設置不科學，未按統一規范設置科目，年度間的科目名稱調整較大，銜接不清晰。有的單位調賬隨意，未經審批、未附說明就進行較大規模的調賬，致使相關數據無法追蹤。有的單位會計憑證分類不科學，未集中統一反映同一經濟事項。有的單位憑證裝訂不科學，另行裝訂的資料未編號并予以標注，原始憑證不完整，未附關鍵性的證明資料、批復文件、合同、審批報告等。有的財務人員工作不細致，數據計算錯誤，導致多付報銷資金。有的出納人員人為“壓單”，資金支付不及時，有的保險柜管理不到位，存放不宜物品。相當部分單位的出納人員違規使用現金支票，隱瞞提現事實，會計人員未發揮對出納的監督作用，未在會計帳上如實反映提現業務，配合出納隱瞞提現事實。此外還普遍存在會計憑證摘要不準確、不完整，甚至有意隱瞞事實等現象。

二、行政事業單位內部控制方面存在問題的對策研究

（1）針對部門預算編制方面存在的問題，行政事業單位要積極開展自查自糾，同時建立完善的中期財政規劃，進一步優化項目庫管理，增強項目預算編制的科學性，在編制年初預算時應考慮項目上年結轉情況，進一步提高預算編制的準確性。

（2）針對部門預算執行方面存在問題，行政事業單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，嚴格按資金預算用途安排支出，杜絕擠占挪用行為;根據實際發生的經濟業務進行會計核算，嚴格按會計規范使用相關科目;細化經費用途和支出范圍，按規定支出相關資金。

第二，嚴格執行財政廳關于結余結轉資金的管理規定;按要求提高預算的精準性有執行效率。

第三，統一津補貼政策的嚴肅性，對工資和合法補貼之外的收入，不得發放也不得領取。除了目前有明文規定的補助項目，包括出差伙食補助、市內交通、誤餐費、夜餐費、工會活動誤餐費，其他一概不得發放。要嚴格掌握誤餐費、夜餐費等的政策邊界，以充足的資料證明確實存在誤餐、夜餐。

第四，對本單位內人員，一律不得發放課酬;對向外系統人員發放課酬的，應按相關規定提供邀請函和對方單位復函，嚴格按財政廳《省直黨政機關和事業單位培訓費管理辦法》（粵財行[2017]260號）規定的標準發放課酬。

第五，嚴格落實財政廳《廣東省財政廳關于實施省級預算單位公務卡強制結算目錄的通知》有關要求，對確實無法使用公務卡的支出，必須寫明原因，并經領導審批;進一步規范現金的使用范圍，按規定執行現金管理的庫存限額。

第六，嚴格按照省局《廣東省省屬單位公費醫療管理暫行規定（試行）》的要求，不折不扣落實好相關規定，嚴格審核醫療費報銷支出。

第七，進一步規范借款的管理，各種公務活動均應以轉賬或公務卡進行支付，原則上不借備用金和周轉金，確需借款的應嚴格履行審批手續;按要求至少每年底對個人借款進行清理。

第八，開展自查自糾，將未追回的學費予以追繳;除有文件規定外，原則上不報銷學歷教育費用;有文件規定需報銷的應嚴格按照文件規定的項目報銷，不得擅自擴大范圍報銷。

（3）針對資產管理方面存在的問題，行政事業單位要積極開展清理整頓，同時，督促各單位對超過租期的國有資產出租出借事項進行清理;財務部門作為資產的價值管理部門，全力配合各部門申報辦理土地出租、處置的審核審批，在報批流程上把好審核審批關;加強對物業使用的監管。嚴格按規定審核審批物業出租，從源頭上把握物業是否可以出租，是否具備出租的條件、是否符合出租的規定，有依有據，從嚴把關;重申非稅收入繳交的各項規定和要求，嚴格按照相關規定做好資產出租出借收入的備案統計，全面清理和規范非稅收入收繳工作。

（4）針對基建和政府采購方面存在的問題，行政事業單位要有針對性的予以整改，主要方法如下：

第一，加強專業力量建設，將業務精通、責任心強、廉潔干凈的同志放在基建管理崗位上。

第二，完善基建崗位責任制，明確基建管理人員在每個環節的責任，嚴格落實執行國家機關建設法規和省局印發的基本建設管理制度。尤其是工程量清單編制、審核，合同簽訂，工程變更和簽證管理，驗收，隱蔽工程監督等關鍵環節的責任，并建立相應的記錄和審核制度，形成“以我為主”的基建管理模式，切實發揮基建人員的監督和管理作用。同時，完善責任追究制度，對執行制度不到位的，嚴肅問責，用鐵的紀律保障基建管理制度落實。

第三，各單位應嚴格按照政府采購有關規定在采購任務完成后及時將政府采購合同的有關信息錄入省政府采購網和地方政府采購信息統計管理系統。

（5）針對財務管理工作方面存在的問題，行政事業單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，制定相關存量資金使用規定及具體核算辦法。

第二，加強對暫存款項的管理，及時清理、結算往來款項。

第三，及時將已交付使用的工程結轉固定資產，并相應作賬務處理。

第四，不定期組織檢查預算資金辦理非財政資金支出項目情況。將項目規定用途和進度支付項目款列入年度考核內容。

第五，按規定對已凍結或銷戶的銀行賬戶及時作賬務處理。及時撤銷長期未使用銀行賬戶。

（6）針對會計基礎工作方面存在的問題，行政事業單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，對業務過程進行合理劃分，使不相容崗位分置于不同人的控制之下，發揮崗位間的監督制約作用。對長期由一人包辦的業務，要根據實際進行分割，人為制造控制點，確保人人監督他人、人人受監督。充分與人事部門溝通，結合工作實際，制定與財務管理相關的相斥崗位列表，進一步規范相關人事任免和責任分工。

第二，加強簽領人信息的公開，外部人員應注明身份證和手機號碼信息，單位內部人員應注明所在部門。除按規范格式制作簽領表外，還應附以相應的證明資料，簽領表各頁均應有證明人、審核人簽名，所有簽名均應清晰、可辨認，盡可能采用正楷簽名，杜絕無法辨認的潦草簽名。可通過轉賬、匯款等方式支付的款項，不采用現金支付。

第三，落實崗位責任，按“誰簽名誰負責”的原則，倒查違規行為，按支付、事后審核、事中實施、事前審批等環節，倒查各個環節的責任。根據現行的《支出審批管理暫行辦法》，結合審計意見，采用補充通知的形式加強審批的監督和追責等環節的管理，制定操作細則，把事前審批和事中、事后監督聯系起來，構建監督閉環，倒逼實施過程依法依規。

第四，要求以“一事一授權”為原則，設計規范的法人授權書，對授權時間、范圍、委托效力、轉委托、受委托人等進行限定，避免籠統委托帶來的經濟風險。

第五，對原始憑證、現金、支票、印章管理、會計憑證摘要、憑證分類、裝訂、記賬、轉賬等會計基礎工作，提出細化的工作要求，提升會計信息質量和信息可比度。尤其是會計憑證摘要，要明確幾個關鍵要素，使摘要完整地反映經濟事項全貌，杜絕簡單記錄、歪曲原意。將對各單位會計信息質量情況納進年度考核內容，并在財務檢查中列為重點檢查項目。

三、結束語

加強行政事業單位的內部控制只有起點沒有終點，只有通過建立完善的內部控制制度，增強內部控制意識觀念，加大內部控制制度執行力度，才能強化對行政事業單位內部權力運行的制約，防止內部權力的濫用，實現內部控制建設的長效機制，內部控制永遠在路上。