美國參與國際組織的“初一”和“十五”

劉 姝 彤

(中國傳媒大學 政治與法律學院，北京 100024)

特朗普自就任美國總統以來所實施的一系列內政外交政策都頗具爭議。特別是面對國際社會中的眾多組織和協定，特朗普領導下的美國頻繁背棄承諾，撕毀條約，被人們戲謔為“一言不合就退群”、更有人發問“還有多少群供美國可退”。其實，美國退群的行為不是自特朗普上臺才開始，而是有歷史可尋，只是特朗普不同尋常的總統風格和一退再退很是抓人眼球。反映到當下階段就突出表現為特朗普“美國優先”執政理念下的“退群行動”。對于國際組織，美國在“進”與“退”、“去”與“留”之間，其政策可謂是“初一”“十五”不一樣。

一、美國加入國際組織“初一”“十五”不一樣的進程回顧

一戰結束后，時任美國總統威爾遜提出了“十四點計劃”并以此為基礎倡導建立國際聯盟，表面上宣稱“不管是大國還是小國，一起合作來維持和平”，實則是借英法戰后不振的時機，想取而代之在全球推行美國霸權。這是美國在國際多邊舞臺上的第一次重要嘗試，只是《凡爾賽條約》最終受限于國內政治的原因，未得到美國國會的批準。

二戰從歐洲打響一直到太平洋戰爭爆發之前，美國并沒有心思宣稱“全人類的利益以及國際道義”，而是忙于和交戰雙方做軍火生意，大發戰爭橫財并不斷開拓世界市場。等到戰爭打到“家門口”，參戰方精疲力竭，美國才權衡利弊加入國際反法西斯戰爭。

二戰結束后，美國成為世界上唯一的超級大國，按照自身的利益需求倡導成立了諸多國際組織(如聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等)，美國在其中享受著超額權力并占盡了便宜。在近幾十年的發展過程中如果哪些國際組織在發展過程中違反了美國的初衷不能使之如愿以償，美國就認為世界虧待了美國，就會“退群”以“獨善其身”。

1982年，美國拒不簽署它曾極力推動的《聯合國海洋法公約》并以此為武器約束他國行動，目的是維護美國海洋霸權。

1984年，美國里根總統指責聯合國教科文組織存在政治左傾和管理不善等諸多問題，退出聯合國教科文組織(第一次退出)。

1985年，美國干涉尼加拉瓜國內的民族革命，向其海域布雷并造成多起安全事故。尼加拉瓜一紙訴狀將美國告上聯合國國際法庭。美國拒絕接受國際法庭的宣判并退出。

1995年，美國多次批評聯合國工業發展組織官僚主義、效率低下，一面宣稱“機構改革尚未失敗”，一面又借口財政預算困難，拖欠巨額會費并退出。

2001年，美國因聯合國反對種族主義大會的文件中含有批評其盟友以色列在被占領土實行種族隔離政策的字眼，攜以色列一起宣布退出。同年，美國為突破國際條約對軍備武器的限制，打造攻防兼備的戰略優勢，宣布退出1972年簽署的限制反彈道導彈部署數量的條約。

2002年，美國為避免美國人成為審判對象，要求在國際刑事審判中享受特權，在遭到國際社會一致反對后，竟威脅不再參與聯合國維和事務，并退出《國際刑事法院規約》。

2017年1月23日，特朗普宣誓就職美國總統的首個工作日簽署的首個總統令即宣布廢除上屆奧巴馬政府的重大政治遺產——跨太平洋戰略經濟伙伴協定(TPP)。6月1日特朗普總統宣布退出“極大損害美國經濟、損害美國工人、摧毀煤炭工業”的《巴黎協定》。這并不是美國第一次在應對氣候變化中“退群”。2001年小布什上臺后就廢除了1999年民主黨總統克林頓簽署的《京都議定書》。此外，特朗普還排斥北美自貿協定，稱它是美國有史以來簽署的“最糟糕的貿易協議”。10月12日，美國以不斷增長的會費、對盟國以色列的政治偏見以及需要進行組織變革三大理由退出聯合國教科文組織，這是繼2003年重新加入該組織后美國又一次宣布退出。12月2日，美國宣布將退出2016年9月聯合國大會通過的《難民和移民問題紐約宣言》。

2018年5月8日，美國總統特朗普高調宣布美國單方面退出關于解決伊朗核問題的《聯合全面行動計劃》。8月，特朗普總統接受彭博新聞社(Bloomberg News)采訪時稱：“如果進展得不順利，我就會退出WTO”，同時關于美國政府將否決 WTO 大法官再任命的消息傳得沸沸揚揚。10月美國又先后宣布退出萬國郵政聯盟，退出與俄羅斯于1987年簽訂的《中導條約》。

簡單回顧不難發現，美國已經退出或者將來要提上退出日程的國際組織，都是美國沒有否決權、在程序上不享有特權并且難以從操作層面上影響他國意志和改變他國行為的多邊機制。美國通過拖欠會費、退出或威脅退出之舉，擾亂、架空相關組織的運轉[1]，倒逼國際組織朝著有利于美國意愿的方向發展，這就是“美國優先”原則在美國與國際組織關系中的體現。

二、美國對國際組織態度“初一”“十五”不一樣的原因分析

無論美國的態度怎樣變化，其決策的核心邏輯沒有絲毫變更，那就是堅定地維護所宣稱的美國利益至上。“美國優先”的理念雖是特朗普競選美國總統時公然提出的口號，長期以來卻一直也是美國處理國際事務包括與國際組織關系時所秉承的核心原則。另外，美國加入或者退出國際組織還受到以下幾個因素的影響。

(一)總統個人因素

對于相對需要集權領導的外交決策而言，總統個性、黨派信念有時確實能起決定作用。[2]領導人在外交事務方面的影響總是不能小視的。《凡爾賽條約》作為一戰后謀劃世界格局的綱領性文件，由于缺少列強之一美國的加入，致使國際聯盟先天不足，最終不幸夭折。其中時任美國總統威爾遜個人固執僵化的態度也阻塞了國會批準《凡爾賽條約》的最后通道。[3]而現任美國總統特朗普自競選開始就展現出與民主黨所固有的政治精英形象截然相反的氣質，在很大程度上緩解了美國民眾對民主黨長期執政所固化的政治精英氣質產生的審美疲勞，而他提出的一系列的民粹主義思想更是激揚了普通群眾的情緒，諸如“讓美國再次偉大”的口號抑或更加具體的“增加就業”“保護工人”等都滿足了美國民眾的需求。而且自特朗普上臺后，在制定內政外交政策中盡顯商人本色。從他反復威脅退出 FTA 協定、首次外出訪問便“敲詐”沙特巨額軍購協議等情況看，他顯然是把外交簡單化為生意來做了，而且是一錘子買賣的生意，只要今天得到實惠，管他明天如何。[4]與之前民主黨正好相反并走向它的相對面，履行競選承諾，接二連三地退群符合特朗普總統的個人特征。

(二)政黨理念

在對外政策上，共和黨通常更加強硬，強調實力外交，保守主義色彩鮮明，更像是國際關系理論中的現實主義流派。其外交建立在堅實的民族國家利益基礎之上，而不是理想主義流派想象中的虛幻的國際社會的共同利益。往前追溯，同屬共和黨的里根總統和小布什政府對環境政治亦持消極態度。里根就任美國總統后下的第一道命令就是放松對石油的控制。小布什政府相當重視能源和基礎設施建設。與之相對的是，民主黨似乎比共和黨更關心氣候變化以及環境議題，這也常常成為兩黨競爭的焦點問題之一。除了弱化以環境政治為代表的非傳統安全領域，共和黨領袖普遍更加強調回歸傳統現實主義所看重的軍事和經濟實力。里根政府時期放松商業管制，大力擴充軍備，使美國經濟在歷經1981—1982年的衰退后重新茁壯成長，并在軍事上拖垮了蘇聯。小布什任期內發動了阿富汗戰爭和伊拉克戰爭。現任的特朗普總統在國防方面亦不甘落后，提出增加500億美元的支出預算安排，計劃增加80艘海軍艦艇，增加量占美國現有軍艦數量的30%。

(三)政黨制度

與單一政黨執政相比，實行兩黨以及多黨制的政治制度有一個明顯的缺陷，那就是難以確保政策的連續性，特別是當前后兩屆總統來自政見紛爭明顯的黨派時，“易破難立”的尷尬局面就會凸顯。二戰后的一段時間，美國民主、共和兩黨在斗爭中尚能堅持“黨爭不過海”的原則，即政黨分歧往往集中于國內議題，在對外政策上保持一致。這一態勢確實持續了很多年，當然這也與共和黨一直到1994年歷時40年才重回國會眾議院多數有關。當政黨矛盾突破限制外溢到外交領域時，每當白宮易主，美國的對外政策就要重新布局。當下，特朗普總統退出《巴黎協定》和當年小布什總統退出《京都議定書》是一樣的邏輯。奧巴馬政府時期喧囂的亞太再平衡戰略今已無人問津，《跨太平洋伙伴關系協定》更被特朗普一就任就推翻。這些都來自政黨政治的選舉周期，新總統上臺后必將調整前任政府的內外政策以布好自己陣營的利益盤。另外，當執掌國會的多數派不和總統處于同一陣營時，比如奧巴馬政府時期就面臨這樣的局面，面臨共和黨陣營的牽制，總統往往會采取“紆回”戰略，在某些議題上不追求立法，轉而通過行使總統令暫時安置。當下一任總統不滿于這些政策時，可以輕而易舉地推翻。當然特朗普總統當下是推翻了奧巴馬政府的諸多政策，但他自己也要面對來自另一黨派的掣肘。這種輕易“破”而無法有效“立”的困境，經常使美國內外政策陷入否定與被否定的惡性循環。

(四)單邊主義傳統

對于“單邊主義”，國際社會并沒有統一明確的定義，但通常具有以下含義：國際社會中具有舉足輕重地位的國家,為了落實對本國有利的外交政策,公然違反國際關系民主化的潮流，不顧他國利益，拒絕采取多邊和協商的途徑，我行我素的行為。長期以來，美國也一直以當今世界秩序的締造者自居，并到處干涉充當世界秩序的警察。這樣一種認知使得美國將國際組織理所應當地視為拓展自身利益和宣揚價值觀的工具。但凡有國際制度違背美國的意愿，美國就要退之。近年來伴隨著國際關系民主化的趨勢，美國霸權與國際民主制度之間的矛盾就更加突出。

聯合國教科文組織為了保護文化多樣性并防止其被大國操縱，采取一國一票簡單多數的投票機制，這樣的機制不同于安理會的否決權，導致大國難以憑一國之力操縱投票結果。195個成員國，美國才只有一票，常常的結果是，美國的意見只代表個人，并不能影響集體，比如在是否接納巴勒斯坦時，美國拉攏盟國一共才湊到了 14 票，完全無法左右大多數發展中國家的投票結果。47個成員國由聯合國大會按區域選舉產生，使得廣大亞非拉國家共占有34個席位，東歐有6席，西歐及其他國家集團僅7席。這種利于國際關系民主化的選舉規則使得亞非拉等發展中國家的席位數遠超美歐等發達國家，發展中國家在“人權”問題上的發言權越來越重要。面對這樣的局面，美國常常難以控制投票結果，特別是在以色列問題上，美國不再“順心遂意”，恐怕這才是美國退出聯合國人權理事會的真正原因吧。

三、美國頻繁退群可能造成的影響

美國總統特朗普的退群行動在全世界引起了廣泛的關注和持續的討論。對美國而言，特朗普政府出于對選票的追求實施的一系列措施，短期內可能獲得相當的民意支持，事實證明確是這樣，但是對美國國際信譽的影響卻不可估量。更為重要的是，鑒于美國對當今世界秩序事實上的領導地位，其退群導致全球治理諸多領域的供給與需求矛盾突出，同時也會產生不好的示范效應，引得其他國家效仿，最終損害的是以國際多邊機制為代表的國際合作。

(一)領導力不足，影響多邊機制的效力

國際格局中大國的合作所產生的集體領導力和強大的示范效應，是重要國際議程得以通過并順利推行的壓艙石。首先，從直接影響來看，“退群”意味著美國從國際機制的“供給者”變成“坐享其成者”和“搭便車者”，打破了國際社會中既有的公共產品供應模式，進一步惡化了供不應求的公共產品供給現狀，進一步擴大了供給與需求之間的差額，并影響其他國家的供給意愿，直接打擊國際協定的現實有效性，這是對既定國際秩序的顛覆和破壞。聯合國教科文組織在保護世界遺產和維護文化多樣性上凝聚著世界共識，美國在二戰后幫助建立了聯合國教科文組織，然而美國多次以政治目的為由拒絕繳納會費并退出，是對自身主導的國際秩序和當下國際治理體系的否定。其二是向多邊組織提供資金援助的力度大打折扣。以人權理事會為例，人權理事會60%的財政預算都依賴成員國的自愿捐款，其中美國每年提供的2000萬經費占全部款項的近一半，美國退出怕是會對其正常運轉產生影響。美國也深諳此道，通過退出或威脅退出，擾亂、架空相關組織的正常運轉，逼迫國際機構朝著有利于自己的方向改革。

(二)引發不良示范效應，削弱國際合作的信心

特朗普的孤立主義和保守主義這些“逆全球化”思潮以及片面追求自身國家利益而損害全人類共同利益的行為，損害了國際社會多年來苦心培育的契約精神和多邊主義前景，對本就不景氣的全球化進程造成打擊，從多邊到單邊，這是一種歷史倒退。面對美國的“一退再退”，雖然目前還沒有出現明顯的跟風趨勢，但難以預測各國的心意是否搖擺以及未來在利益盤算時沒有倒戈之勢。以《巴黎協定》為例，雖然中國、歐盟等國際社會中的主要國家都譴責了美國的單邊主義行動，公開表示了繼續推進《巴黎協定》的決心，但是美國作為碳排放第二的大國，公然退出《巴黎協定》，不履行節能減排的責任，其他國家難免心生疑慮，從而影響參與氣候合作的意愿，削弱參與全球氣候治理的動力，打擊應對全球氣候變化的信心。如果美國的孤立主義和單邊行為在全世界各個領域蔓延，各國都欲在多邊主義中尋求自身利益最大化和在全球治理中搭乘他國便車使自身坐享其成，那么各國就會尋求國內政策的改變，最終使世界重回以鄰為壑的危機時代。