公共責任制：河長制產生與發展的歷史邏輯

郝亞光

治水是政府的一項重要公共職能。特別是在東方的傳統中國，黃河洪水每隔一定時期的泛濫，①[美]費正清：《美國與中國》，張理京譯，北京：世界知識出版社，1999年，第12頁。對中國國家的產生和演進有著重要的甚至決定性的影響。“大禹治水”的傳說，不但昭示著治水與國家產生之間的密切關系，而且揭示了“河長”成功治水的公共責任機制。然而，這一成功機制長期以來被政府治水產生的負效應所遮蔽，甚至被曲解，未能得到客觀的認識和理解，以至于對當下的“河長制”造成不良影響。只有將“河長制”這一實踐置于中國政治與治水的事實場景下，才能深刻認識中國政府治水這一公共職能存在和運行的依據，才能深刻理解中國剛建立的河長制為何會較短時間內取得顯著成效。②一些河湖的水域岸線逐步恢復，一些河湖的黑臭臟現象基本消除，一些河湖的水質明顯提升。因此，本文試從歷時性的研究視角，以公共責任制為分析框架，深入探討政府治水公共職能的產生與演進過程，以圖揭示“河長制”的歷史邏輯與中國邏輯。

一、河長制產生的歷史背景

中國是伴隨農業文明而生長的。③徐勇：《基于中國場景的“積極政府”》，《黨政研究》2019年1期。建立在人工灌溉設施基礎上的東方農業，④《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第850頁。需要專門的人員或公共管理機構負責協調水渠的利用和水利工程的建設。如何將水患變為水利，是農業生產的內在需求。這一需求不但催生了遠古時期部落聯盟首領執行治水的公共職能，而且形成了鯀、禹等“河長”治水的傳說，還先后塑造了歷代政府專設的治水機構和負責人，如司空、水部郎中、“三公”“四司”工部侍郎以及員外郎等。馬克斯·韋伯在檢視中國整個歷史后發現，治水作為公共管理機構的一項重要職能，在中央政權及其世襲官僚制的塑造中發揮關鍵性作用。如在中國北方地區，政府的首要任務便是筑堤或開鑿運河，以防水患或通內河航行。①[德]馬克思·韋伯：《儒教與道教》，洪天富譯，南京：江蘇人民出版社，2008年，第23-24頁。因此，面對治水的必要性，中國歷代政府都會履行治水的公共職能。但，為何會產生“河長”這一角色，主要有以下原因：

（一）民間自主組織治水的局限性需要政府集中治水

中國雙層治水體系中一直存在著以“稻田治理模式”②郝亞光：《“稻田治理模式”：中國治水體系中的基層水利自治——基于“深度中國調查”的事實總結》，《政治學研究》2018第4期。為主導的豐富基層治水實踐，如土地相鄰的初級聯合、堰塘組織的次級聯合以及堤垸組織的高級聯合治水等。雖然這些自愿聯合治水機制能夠在江河湖泊的支流或局部、水網系統的部分區域發揮重要作用，但在大江大河或整體水域的水患面前常常出現失靈。因此，大江大河大湖進行有效的灌溉與防洪，必須依靠中央機構的控制。③[美]費正清：《美國與中國》，第29頁。正如馬克思所言：“在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產生自愿的聯合，因而需要中央集權的政府進行干預。所以亞洲的一切政府都不能不執行一種經濟職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工方法提高土壤肥沃程度的設施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設施立刻就會荒廢。④《馬克思恩格斯選集》第1卷，第850-851頁。”同樣，對于中國農業文明的存續而言，第一條件便是人工灌溉或疏浚河道。這一條件的實現，很大程度上依賴于中央政府及其治水公共職能的執行。因此李約瑟也說，中國官僚體制存在主要是為了維護灌溉體系的需要。

（二）國家大型治水的負效應制約治水效率

中央政府舉國式的集中治水，在修建大型水利工程時成效尤為顯著。如京杭大運河的開鑿，黃河“三年兩決口，百年一改道”的馴服，均依賴于國家治水公共職能的執行。一般而言，政府舉辦工程所需人力，主要依靠強制性徭役；所需管理費用，主要依靠賦稅。大型水利工程的興建與維護，不但需要更多的人力，而且需要更多的賦稅支持龐大的行政組織。隋煬帝為修建京杭大運河，征用一百多萬民工；朱棣為維修運河，于永樂九年（1411）征用山東60萬戶服運河徭役，占山東省總戶數的近75%。強有力的政府與繁重的賦稅，正如硬幣的兩面，大型水利工程的舉辦，必將伴隨著賦稅的層層加碼。

與此同時，由于傳統國家官僚體制的約束機制不健全，在政府舉辦的水利工程中經常出現假公濟私、營私舞弊等貪污現象。如在治理黃河中，“無人不利于河決者。侵克金錢，則自總河以至于閘官，無所不利。支領工食，則自執事以至于游閑無食之人，無所不利”⑤顧炎武：《日知錄集釋》，上海：上海古籍出版社，2006年，第742頁。。費正清因此將中華帝國官僚政府視為“有組織的‘貪污集體’”⑥[美]費正清：《美國與中國》，第106頁。。在“竭天下之力以事河”的治水邏輯與實踐下，強有力的政府一邊積極履行治水的公共職能，試圖盡量降低水患帶來的影響，一邊塑造著政府與民眾之間的“主人-奴役關系”，孕育著“官逼民反”的社會動蕩。魏特夫基于干旱、半干旱地區治水事實的研究，提出影響東方學研究的分析框架——東方專制主義。⑦[美]魏特夫：《東方專制主義》，徐式谷等譯，北京：中國社會科學出版社，1989年，第39頁。在“專制主義”的框架下，東方國家執行治水公共職能的實踐，也被蒙上“治水即專制”的陰影。

（三）“河長”的區域治水彌補中央治水的缺位

從中國治水實踐的歷史看，大型水利工程的修建并非常態。在黃河中下游、長江中下游以及西南區域水患較為頻發的地區，地方主官的區域性治水卻是一種常態。在傳統社會，囿于民眾承載稅賦的能力有限，歷代政府只能用盡量少的官員治理國家。如在晚清時期，2萬名官員管理著4億人的國家。一名縣官管理的人口規模，從漢朝末年的5萬人增加至清末的30萬人。⑧[美]費正清：《美國與中國》，第37頁。但是，無論地方主官面臨多大的地域范圍和人口規模，均有責任將其行政區域內的財政、民政、司法甚至包括兵事等處理好。特別是對于行政區域內水患較為嚴重的地方主官，執行治水的公共職能便是其“為官一任，造福一方”的首要任務。因此，在中國歷史上出現了多位治水有方的“河長”。

除了最早擔任“河長”的大禹治水傳說，還有許多歷史記載的地方河長治水案例，如秦國蜀郡郡守李冰修建都江堰，宋代杭州太守蘇東坡疏浚西湖，明朝河南、山西兩省巡撫于謙治理黃河，清朝江蘇巡撫林則徐引黃灌溉等。從這些成功的地方治水案例看，治水的負責人均為地方行政長官。在上級政府的允諾下，地方主官整合行政區域內的人力、物力和財力資源，有效解決了民眾急盼的水患問題。可以說，這些地方主官都是當時的優秀“河長”。更讓人驚奇的是，在浙江紹興的諸暨，明代知縣劉光復面對當地頻發的洪旱澇災害，利用責任制創造性地設計并實施的圩長治水制度，取得了極好效果。由此可見，即使在治水技術相對落后的傳統社會，以“責任制”為核心的地方主官亦能利用有限的社會資源，最大限度地將水患變成水利，促進了當地社會穩定和經濟發展。

二、治水的“公意”新需求再現河長

隨著傳統國家向現代國家的轉變，政府的公共管理職能不斷得到強化、內容不斷細化。即使在水患矛盾比較突出的地區，治水的公共管理功能逐漸被其他公共職能所掩蓋。但是，地方主官治水的公共職能始終沒有被遺忘。這一公共職能，曾經被發揮到極致。中華人民共和國成立后，在“一定要把淮河修好”①《毛澤東與20世紀中國社會的偉大變革》（上），北京：中央文獻出版社，2017年，第506-507頁。的號召下，全國各地掀起了興修水利的高潮。在地方主官的帶領下，通過合作化、集體化的形式，全國先后修筑了8萬余座大中型水庫，②鐘家棟主編：《在理想與現實之間:中國社會主義之路》，上海：復旦大學出版社，1991年，第184頁。實現灌溉面積占農田總面積的50%以上，較1949年前的灌溉面積提高了3.5倍。盡管集體化時期水利建設中存在盲目建設甚至破壞環境的情況，但這些水利工程有效地保證了農業生產用水，大大提升了農業生產力，甚至在家庭聯產承包責任制后仍然發揮著重要作用。③劉俊浩：《農村社區農田水利建設組織動員機制研究》，北京：中國農業出版社，2006年，第163頁。

（一）生態治水：民眾公意的新訴求

中國自古以來面臨的“水資源時空分布極不均勻、水旱災害頻發”④陳雷：《新時期治水興水的科學指南——深入學習貫徹習近平總書記關于治水的重要論述》，《求是》2014年第15期。的基本國情，要求政府執行治理水患的公共職能。隨著中華人民共和國的成立和國家治理能力的不斷提升，長江、黃河、珠江、淮河等水患迅速得到有效控制。然而，囿于環保意識的缺乏，在各地經濟社會快速發展的同時，也造成了水體的污染、水環境的破壞以及水生態的惡化，嚴重影響水安全。不少地方水生態的老問題尚未解決，新問題又層出不窮，甚至危害極大。習近平總書記因此強調，“水安全是涉及國家長治久安的大事”⑤陳雷：《新時期治水興水的科學指南——深入學習貫徹習近平總書記關于治水的重要論述》。，“要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”⑥《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第395頁。。

屬于公共事物的自然水資源，具有明顯的競爭性和非排他性。即使面臨著較為嚴峻的水生態治理形勢，公共事物自身的性質仍導致公地悲劇、囚徒困境和“集體行動的問題”頻頻出現，甚至是“一群無助的個人陷入毀滅他們自己資源的殘酷進程之中”⑦[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海三聯書店，2000年，第21頁。。雖然奧斯特羅姆提出的“自主組織治理模式”，有效地規避了“國家強制方案”與“私有產權方案”的治水困境，但在面對規模較大的自然水資源問題時卻難以奏效。從治水的內在邏輯看，地方主官統領下的“河長治水”與“自主組織治水”有著本質的區別。河長代表著“公意”，“自主組織”代表著“眾意”。“眾意與公意之間經常總有很大的差別；公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益。⑧[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館，2003年，第35頁。”因此，日益復雜、惡化的水生態條件，迫切要求政府回應公意，執行治水的公共職能。

（二）政府治水：響應公意的社會責任

政府作為民眾的代理人，是“主權的執行人”，理應按照“公意”訴求行事，最大限度回應“公意”。在行使權力時，政府一定要遵守其與社會之間達成的契約，切實履行相應的權利與義務，更“不應忘記自己對社會承擔的責任”①[法]盧梭：《社會契約論》，第18頁。。可以說，政府執行“公意”的過程，便是對其授權主體——社會公眾負責的過程。因此，中國政府執行治水的公共職能，便是滿足民眾要求生態治水公意的體現。

從生態治水的治理主體看，中國式河長治水仍為“國家治水”。在奧斯特羅姆看來，國家強制性的治水方案往往過于簡化或理想化，如中央機構應該按照什么方法來組織，應該擁有何種權威，應該如何限制這種權威以及如何獲得信息、如何選擇代理人、如何對其工作進行激勵、監督或制裁等都不夠明晰，很難執行。與此同時，國家實施“國有化把原先限制進入的公共財產變成了開放性資源……原先集體所有的森林因實行國有化而造成災難性影響”②[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第44頁。。而在政府主導的河長治水中，不但明確了各級政府的職能，而且明晰黨政主要負責領導的主體責任，還創設了信息交流平臺、激勵監督機制等，有效地回應了生態治水的新訴求。因此，在地方政府執行治水的公共職能時，政策的顯著成效贏得了“公共力量”的肯定和支持，形成了上下治水的合力。

（三）河長：統領治水公共職能的執行

在西方社會，“對一個中央政府來說，擁有充足的時間和空間的信息、準確估算公共池塘資源的負載能力和為促使合作行為規定適當的罰金，是一件困難的事情”③[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第35-36頁。。但是對于擔任“河長”的中國地方黨政負責人而言，并不困難。正如中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年12月11日印發并實施的《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）規定，“全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系，各級河長由黨委或政府主要負責同志擔任”。為何安排各級黨委或政府的主要負責同志擔任河長？是因為地方黨政主要負責人不但是代表當地公共意志的人員，而且是掌管地方公共權力的核心人員，還是最有能力調動公共資源的人員。如地方行政首長利用科層制系統，將治水的任務層層分解、下壓，形成“壓力型”效應，提高下級行政負責人的治水意識；地方黨委領導利用組織系統、政治動員技術等，亦可有效調動地方黨政負責人的積極性。

《意見》明確要求，“地方各級黨委和政府要把推行河長制作為推進生態文明建設的重要舉措，切實加強組織領導，狠抓責任落實”。在中國黨政機關的責任體系中，所有承擔河長的地方黨政領導不但不會因為自己距離河湖遠而缺少責任感，反而會積極發揮自身的主動性和能動性，創造性地解決水生態問題以及時響應“公意”。特別是作為地方黨政主要負責人，在把山水林田湖看作一個生命共同體的系統治水思維指導下，將治水與治山、治林、治田等分別統籌起來，跳出“點穴治水”“九龍治水”的窠臼，實施“整體治水”“集中治水”，不但提高了水資源的利用率，而且破解了上下游、左右岸的合作難題。由此不難發現，河長治水所蘊含的“公共責任制”，深刻而充分地展示著中國長期以來“政府本位”的歷史邏輯。

三、河長制發展的國家邏輯

任何政府都需要建立一套責任機制。這樣才能在社會廣泛的支持下運作。政府組織由公眾創立，為公眾服務，就需要對公眾負責，④[澳]歐文·E·休斯：《公共管理導論》，彭和平等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年，第268頁。由此形成不同于私營部門的“公共責任”。公共責任機制作為政府的行政部門與政治體系之間的重要聯系，隨著政府規模的擴張、社會職能的拓展，其內容、類型及實現形式悄然發生“范式轉換”。即從一個復雜而模糊的公共責任機制，轉變為多維度、多層面的復合性公共責任制。擔任河長的地方長官，在執行治水的公共職能時，不但有主體承包責任、分級承包責任和分段承包責任，而且有部門之間、地方之間的橫向協同責任。從復合性公共責任制的內容看，河長還承擔著政治責任、行政責任、專業責任以及法律責任。

（一）政治責任：公共責任制的根本機制

在威爾遜與古德諾看來，政府的職能可以分為“政治”與“行政”兩個層面，即國家意志的“表達”與“執行”。若要執行國家所希望表達的意志，并且將其塑造成一種行為規范時，便需要將此功能“置于政治的控制之下”①[美]古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，北京：華夏出版社，1987年，第41頁。。因此，各級政府執行行政職能的同時，需要承擔相應的政治責任。政治責任是現代民主政治的核心責任，代議制度是實現政治責任的重要途徑。在中國，各級人民政府由各級人民代表大會產生，向同級人民代表大會負責；各級地方人民政府首長，向同級人民代表大會匯報工作，并受其監督。各級河長同為地方行政首長，是公共權力的代理人，也是“公意”的執行人，自然是政治責任的主體。在中國“代議制民主政治生活中，社會公眾之所以服從公共權力，是建立在公共權力能夠滿足他們的利益或要求這一期待的基礎上的。盡管不是所有公共權力的行使者都是政治責任主體，但政治責任主體肯定是公共權力的行使者”②張賢明：《政治責任的邏輯與實現》，《政治學研究》2003年第4期。。可以說，30多萬名河長為推進“河長制”所研究制定和出臺的各項治水政策，不僅是執行行政職能的體現，而且是履行治水“政治責任”的要求。

《意見》中明確指出，在實施過程中要“堅持黨政領導”的原則，“建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，明確各級河長職責”的同時，進一步建立健全監督考核和責任追究制度，強化問責，甚至實行生態環境損害責任終身追究、自然資源資產離任審計，確保各級河長時刻以治水的“公意”為工作指引和重心。隨著“河長制”的實施，各級地方主要黨政干部環保意識明顯增強，在努力發展經濟的同時，自覺通盤考慮污染問題。在招商引資時，對高耗能、高污染、低附加值的生產項目敢于說不。正如某位縣領導所說：“污染項目一旦引進來，環境肯定被污染，老百姓的生活將受到影響，對政府必定有意見。到頭來，還得由我這個河長來治理。”

（二）行政責任：公共責任制的核心機制

對于擁有政治與行政雙重職能的政府而言，主權者意志的表達和執行實質上是“一體兩面”。因為“作為政治實體的國家的行為，既存在于對表達其意志所必需的活動中，也存在于對執行其意志所必需的活動中”③[美]古德諾：《政治與行政》，第41頁。。河長作為地方黨政負責人，需要帶領和代表當地政府執行“公意”，履行行政責任。“守土有責、守土盡責”，是對每位地方首長的基本要求。然而，在“地方保護主義”影響下，流域生態環境的整體性與行政區劃的碎片化之間產生了矛盾；在“九龍治水”的格局下，出現了部門間水污染治理的“碎片化”。雖然發改、環保、水利、農業、林業等部門做好了各自的本職工作，但因為整體性治理思維和橫向合作的缺乏，導致“問題仍在水里，根子還在岸上”。

河長治水與“九龍治水”不同。河長作為各行政區水環境保護的第一責任人，對各行政區內的水治理工作負總責。“河長制”通過整體性和系統性的頂層設計，建構一套省、市、縣、鄉四級河長體系組織結構，形成了“從全局到微觀”“從整體到個體” 自上而下、層層銜接、環環相扣的“第一治水”行政責任體系。如省域范圍內的眾多河流湖泊，常常因為橫跨不同縣市和鄉鎮，形成上下游、左右岸的治理困境。而省級河長、市級河長、縣級河長分別超越市、縣、鄉鎮黨政主要負責人“有限”的治水空間，將鄉鎮水域、縣級水域、市級水域放在更大的空間去治理，有效克服了單個地方主體治水的“有限理性”。與此同時，各級河長借助“河長制辦公室”平臺，有效地打破了涉水部門間溝通的藩籬，大大強化了各部門、各領域、各環節的系統治理合力。在行政責任的約束下，各級河長整合行政資源，形成“一級抓一級、層層抓落實”的工作格局。如有擔任河長的黨政負責人未能盡職盡責，將通過行政機關內部規章制度追究責任人的行政責任。

（三）法律責任：公共責任制的底線機制

公意的體現形式是法律。河長在執行“公意”的過程中，需要擔負法律的責任。河長制不但是一項政策，而且是一項水綜合治理的制度，還是涉及河湖管理的法律規范總稱。2015年1月1日施行的《中華人民共和國環境保護法》第六條規定，各級行政區域的環境質量由相應的人民政府負責。各級地方行政長官作為人民政府的法人代表，自然需要對相應行政區域的環境治理負責。地方人民政府若片面重視經濟發展而忽視環境保護，便是違法。為進一步明確和強化各級地方政府黨政負責人的治水責任，2017年修正的《中華人民共和國水污染防治法》將“河長制”納入法律的框架，明確規定了省、市、縣、鄉四級組織架構和河長負責的六大領域與具體工作內容。因此，各級政府擔任河長的地方黨政領導，作為該行政區域水環境保護的責任人，理應承擔水環境保護的法律責任。

為強化黨政領導干部生態環境、資源保護的職責和責任意識，中央組織部和監察部根據有關黨內法規和國家法律法規于2015年頒布施行的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，明確提出在生態環境方面施行“黨政同責”，對造成生態環境嚴重破壞的領導干部實行生態環境損害責任終身追究制。凡是不顧科學發展規律而造成資源或生態環境嚴重破壞的黨政負責人，不論是否調離或提拔甚至退休，都將被嚴格追責。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，除了審計生態文明建設和自然資源保護相關工作情況外，還要審計“遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規情況”。可以說，河長在河湖管理保護中所承擔的法律責任，既是公共責任的底線機制，又是實現“河長治”的長遠機制。

（四）專業責任：公共責任制的基礎機制

“一河一策”“一河一檔”，是河湖庫治理的前提和基礎。從《意見》規定各級河長的六大任務看，無論是水資源和水環境的保護與治理，還是水污染和水生態的防治與修復，抑或是河湖水域岸線管理保護以及執法監管等可行性方案的提出，均需要專業人士結合當地情況科學決策。科學的治水策略，需要在對管轄水域內的水質、水量、水文、水能、水周圍環境的歷史與現狀充分了解的基礎上進行分析研究、規劃。

雖然各級地方政府黨政主要負責人不一定是涉水相關領域的專家，但可借助河長制工作聯席會議制度集合發改、工信、財政、規劃、交通運輸、環保、國土、城管、農業、水利、住建等有關部門的專業公務人員，為實現河湖管理保護的總體目標進行頂層設計，在整體性治理的前提下，發揮各個部門的專業優勢。隨著治水方式從“點穴式”到“整體式”、從“分散型”到“集中型”的轉變，各級河長通過合理調配行政資源、專業人員以及現代技術，逐步實現了河湖管理保護的專業化、規范化和現代化，為“河長制”公共責任制成效的彰顯提供專業基礎。

四、結論與余論

為解決中國復雜水問題、維護河湖健康生命，習近平總書記在2017年元旦的新年賀詞中特別強調：“每條河流要有河長了”①陳雷：《堅持生態優先綠色發展以河長制促進河長治——寫在2017年“世界水日”和“中國水周”之際》，《山西水利》2017年第3期。。“河長制”治水方案提出后，不但為民眾認可和接受，而且于一年半時間內在全國全面建立，還在較短時間內發揮作用，根本原因在于河長的內生性和歷史性基礎以及內嵌于系統內部的“公共責任”機制。

（一）治水底色孕育并生長著“河長制”

從歷史上看，中國獨特的地理條件和農耕文明，決定了治水對中華民族生存發展和國家統一興盛至關重要。②陳雷：《新時期治水興水的科學指南——深入學習貫徹習近平總書記關于治水的重要論述》。水資源自身具有的公共性特點，需要依賴政府治理。在中國，公共性由“官”來體現，官家就代表“公家”“大家”，官是“公意”的體現。傳說中的大禹之所以要治水，是部落聯盟賦予其履行治水的公共責任；歷史上李冰、蘇東坡、于謙、林則徐等地方主官以及當下的省市縣鄉黨政主要負責人治水，都是履行政府公共職能的基本要求。因此，無論是遠古時代的“傳說河長”，還是當下的“現代河長”，無不說明地方主官擔任“河長”是國家治水的內生性需求。也正是由于國家治水的內生性，才孕育出河長制的歷史性基礎。從最初部落聯盟式的一個河長，到傳統社會時期水網社會中的幾個河長，發展至當下全國范圍省、市、縣、鄉（甚至包括村級）3萬余名河長，無不顯示出河長的歷史根基與旺盛的生命力。

（二）河長制的生命力源于“公共責任制”

在奧斯特羅姆看來，“政府的官員們是不可能制定出這樣一套（適合當地）規則的，除非指派一位專職官員長期在這個地方工作”①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第39頁。。而在中國，縱然黨政領導干部要遵從任期交流回避制度的相關規定，地方各級黨政負責人在同一地方、同一崗位執政的時間有限，但也沒有出現奧斯特羅姆所指出的“國家治水的官員困境”。流動性較強的地方黨政領導，并不會因為在某地執政時間短而對治水工作不熟悉甚至不了解。在“黨政同責”的制度約束下，無論是各級黨委領導還是行政首長，只要擔任河長便會積極落實中央高位推動的“統領型水治理”②郝亞光：《“河長制”設立背景下地方主官水治理的責任定位》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2018年第5期。模式——河長制。這一行為背后的動力和邏輯，便是“公共責任制”。因為政府作為公意的執行者，及時回應并滿足民眾對治水的需求，方能獲得權力的“合法性”。作為公意的代理人，地方黨政主要負責人只有積極施政，才能滿足地方黨委和人大對其提出的基本要求。由此可見，公共責任制是地方黨委、政府以及黨政主要負責人履行河長職務、開展河長制相關工作的源動力。

（三）“公共責任制”的特點在于復合性

奧斯特羅姆發現，不少國家和地區對公共池塘資源治理的失敗在于采用“過于簡化或理想化的制度，幾乎也是一種‘無制度’的制度”③[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第42頁。。《意見》雖為一項公共政策，但對各級河長的定位、主要任務、工作職責、組織形式、主要任務以及保障措施均有明確的規定。特別是《意見》內嵌的公共責任制，是一套立體式、復合性的責任體系，確保河長充分發揮主觀能動性回應“公意”。在復合性公共責任論者看來，公共責任包含有政治責任、行政責任、法律責任、專業責任，但限于環境或制度條件的不同，四種責任并非同時被重視。如在危機或嚴重失敗時，那些未曾被充分利用的類型也會被激活；在改革時期，不同類型責任的重要性或優先級也常常發生變化。④Barbara S.Romzek and Patricia Wallace Ingraham.Cross Pressures of Accountability: Initiative,Command,and Failure in the Ron Brown Plane Crash[J].Public Administration Review,Vol.60,No.3 (May - Jun.,2000),pp.242.而在河長制的頂層設計中，充分激活了各級河長的政治責任、行政責任、法律責任、專業責任。如各地黨政主要領導所承擔的政治責任，是其完成河長職責的根本要求。只有履行政治責任，才能響應民眾的治水公意。河湖管理保護的系統性和整體性治理能否得到實現，取決于行政責任的履行情況。與此同時，法律責任不但為河長履職設定了“底線”，而且指明了方向；專業責任，則為河長履職提供了技術支撐，也為行政責任和政治責任提供了專業保障。

（四）河長制長效機制的發揮依賴于公眾參與

自河長制推行以來，不少負面評論者與奧斯特羅姆對監督的認識相似，“人們自己不會監督規則的執行，即使這些規則是他們自己設計的”⑤[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第74頁。。而《意見》中明確將“社會監督”作為實施河長制的保障措施。在各地河長制的實踐中可以看到，不但建立了河湖管理保護信息發布平臺，及時向社會公布治水工作進展，而且通過河長公示牌或現代網絡技術公告河長名單及相關責任，⑥在保定市，河長信息公告牌建設臺賬，包括公示牌名稱、安裝日期、GPS定位、現場照片、位置示意圖、河長名字、聯系電話、監督電話等具體內容。以便接受社會監督。不少地方專門聘請社會監督員，定期或不定期對河湖管理保護的成效進行監督和評價。正如馬克思在《法蘭西內戰》中指出的那樣，巴黎公社“徹底清除了國家等級制……以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些（隨時可以罷免的）勤務員總是在公眾監督之下進行工作的”⑦《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，2012年，第141頁。。與此同時，為鼓勵社會參與“河長制”，全國各地涌現出一批“民間河長”“企業河長”“百姓河長”，甚至“洋河長”。由此可見，通過發揮社會監督功能，河長制的公共責任制優勢更能得到彰顯，河湖管理保護的成效更為顯著。通過鼓勵社會參與，可以綜合“統領型水治理”和基層“合作型水治理”兩種模式的雙重優勢，加快“河長制”實現“河長治”的進程。