東南亞在中美博弈下的外交新調整

祁懷高

2018年東南亞地區形勢總體穩定，但中美日印等大國在該地區的博弈日趨激烈，其中中美博弈尤為激烈，并且呈現“中進美退”態勢。在大國博弈日趨激烈的背景下，東南亞國家的外交新調整呈現出新特征。

中國視東南亞為周邊外交的關鍵地區，并在此積極推進“一帶一路”倡議。同時美國特朗普政府的“印太戰略”逐漸明晰，而東南亞被美國視為聯通印太的關鍵地區。日本安倍政府積極強化與東盟及東南亞國家的“特殊關系”，2018年10月日本與湄公河國家簽署《東京戰略2018》，加強在基建、教育、氣候變化等方面的合作。印度莫迪政府上臺后推出針對東南亞的“新東進政策”，未來印度在東南亞的存在和影響力會日益增加。

中美戰略博弈不斷加劇，兩國都試圖擴大在東南亞的影響力。在中國—東盟建立戰略伙伴關系15周年之際，中國表示始終把東盟作為周邊外交優先方向，堅定發展同東盟的友好合作。中國愿與東盟做共同發展、共建和平、開放共贏、開拓創新、包容互鑒的“五大伙伴”，愿與東盟建設更為緊密的命運共同體。2018年11月，中國和東盟達成“中國—東盟戰略伙伴關系2030年愿景”。美國2017年12月《國家安全戰略》報告將東盟國家劃分為“盟友”和“伙伴”兩類。菲律賓和泰國是美國的重要盟友和市場;越南、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡是美國在安全上和經濟上日益重要的伙伴。2018年7月，美國國務卿蓬佩奧強調，位于印太地區中心的東盟在印太愿景中扮演著核心角色。蓬佩奧提出的“印太區域投資計劃”提出，美國將在數字、能源和基礎設施領域投資1.13億美元，以提升美國在印太地區的作用。

2018年2月“金色眼鏡蛇”多國聯合軍演在泰國舉行，參加國有泰國、美國、日本、韓國、印尼、新加坡、馬來西亞等。

2018年，中美在東南亞的博弈呈現“中進美退”態勢。中柬關系的日益密切、中菲關系大幅改善、中緬迅速靠近，都體現了中美在東南亞影響力的“此漲彼消”。2018年7月柬埔寨大選前后，美歐向洪森政府施壓。中國則繼續加大對柬投資和援助，支持柬走符合國情的發展道路，支持柬維護穩定、加快發展、改善民生。中菲關系自杜特爾特2016年6月就任菲總統以來大幅改善。2018年11月習近平主席訪菲期間，中菲建立全面戰略合作關系，兩國簽署了29項合作文件。其中的《共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄》和《油氣開發合作的諒解備忘錄》尤為值得關注。緬甸因羅興亞人問題備受美國等西方國家指責和批評;中國認為“單方面指責或施壓無助于問題的解決”。2017年11月，中國提出分三階段解決緬甸若開邦問題設想。2018年9月，中緬簽署了政府間《關于共建中緬經濟走廊的諒解備忘錄》。12月，緬甸宣布成立實施“一帶一路”指導委員會，并由國務資政昂山素季任主席。

但“中進美退”態勢仍面臨難以預期的變數。2018年5月馬來西亞大選后馬哈蒂爾政府對華政策的變化就證明了這一點。美國對柬、菲、緬的影響力仍然很大，三國中仍有很強的親美勢力存在。不過，當前中美在東南亞的博弈并非零和游戲，目前仍處在一種“競爭性共存”階段。對中美兩國而言，當務之急是采取措施避免讓日趨激烈的博弈演變成為零和游戲。

中美在東南亞影響力“此漲彼消”的原因有三。一是美國在東南亞投資減少、貿易份額下降。失去強有力的經濟支撐，美國在東南亞的政治軍事影響力就不會持久。二是中國與東南亞的貿易投資日益增加，中國倡導的“一帶一路”正在東南亞深入推進。中國在東南亞經濟力量的增長必然會帶來政治影響力的拓展。三是美國的“人權外交”與東南亞國家的現實需求差距太大。菲緬泰等曾經傾向于美國價值觀的國家都因在國內人權問題上受到美國壓力而轉向中國;而中國則照顧到了東南亞國家內部治理中的現實困難，不會就人權和治理問題向東南亞國家政府單方面施壓。

面對大國在本地區的激烈博弈，東南亞國家采取“大國平衡外交”，強調東盟“中心地位”，弘揚團結精神。東南亞國家除印尼有大國潛質外，其他國家都是中小國家。中小國家一般都希望在大國之間保持“等距離外交”，并在大國博弈中采取“左右逢源”的外交政策選擇。東南亞國家不希望任何一個區域外國家主導該地區的事務，更不希望中美博弈迫使區域內國家“選邊站”。在2018年大國博弈日趨激烈的背景下，東南亞國家的外交新調整呈現出以下特征：

一，東南亞國家提出東盟版的印太愿景，試圖維持東盟“中心地位”。作為橫跨太平洋和印度洋的群島國家，印尼在東盟版印太愿景中扮演著主要推動者角色。2018年1月，印尼外長蕾特諾提出印太地區架構設想，強調開放、透明、包容原則，堅持對話和合作的大方向。印尼的這一舉動表明其對美國等提出的“自由開放的印太”感到不安，試圖提出另一種以東盟為中心的印太愿景。在2018年8月的東亞峰會外長會上，印尼第一次完整地闡述了其印太前景和印太合作原則。印尼倡議的東盟版印太前景，意圖強化已有的東盟主導的機制，從而為東盟“中心地位”提供新的動力。

二，東南亞國家在大國戰略博弈中采用議題性選邊策略，以謀取利益最大化。它們根據政治、經濟、安全等不同的議題，采取不同的對美和對華政策。如越南在經貿、投資、基礎設施建設等領域開展與中國的合作，但同時與美國在安全領域的合作關系也在升溫。

三，東南亞國家對中美兩國的外交政策調整速度加快。東南亞國家都奉行“大國平衡術”，但同時也在實際外交政策操作上對中美分別采取了拉近或拉遠的做法。柬菲緬泰四國對美保持一定距離甚至拉遠與美距離，提升對華關系。印尼、文萊、老撾三國與中美均無矛盾和沖突，與中美均保持友好關系。越南和新加坡是長期主張納入美國制衡中國的國家，這兩個國家在2018年對中美均提升了雙邊關系。大選后的馬來西亞新政府改變了原政府對華較為緊密的關系，拉遠了與中國的距離，同時積極與美國及其亞太盟友展開互動。

（作者為復旦大學國際問題研究院副院長）