菲國內在南海問題上緣何雜音不斷

陳相秒

中國與菲律賓的關系已邁入鞏固、提升的新階段，雙方在南海問題上的磋商與合作取得積極進展。但受菲南海政策、對外政策一貫的兩面性及其國內強大反對派力量的影響，兩國關系和在南海的博弈仍存變數，值得持續關注和探討。本期特約兩位年輕作者撰文介紹有關情況。 ——編者手記

2018年7月23日，菲律賓總統杜特爾特在國會發表國情咨文演講。

進入2018年以來，經兩國共同努力，中國與菲律賓之間圍繞南海問題的分歧和矛盾得到有效管控，海上合作也取得了不少實質性的進展，但兩國處理南海問題也受到許多雜音干擾，其中尤以來自菲國內反對派力量的掣肘最為突出，為兩國海上合作平添了不少麻煩。菲反對派力量目前雖無法逆轉中菲關系不斷發展、兩國海上矛盾持續趨緩的總體態勢，但他們構成的隱患仍需引起兩國決策層重視，并善加應對。

反對派的三種“南海策”

受“家族政治”影響，菲國內黨派林立，不同利益集團間的利害爭斗此起彼伏、錯綜復雜。在2016年的總統大選中，杜特爾特雖以38.65%的得票率勝出，但其決策施政仍受到反對派力量的有力牽制和挑戰，南海問題更是成為了彼此斗爭博弈的焦點。

當前在南海問題上激烈反對、制衡杜特爾特政策調整的菲國內反對派力量大體有三股：一是以阿基諾三世時期內閣成員和在參議院占優勢的自由黨為主的強大反對派，前外交部長德爾·羅薩里奧、參議員巴母·阿基諾是其中的主要成員。二是少數派在野黨，如極右翼的馬格達洛名單黨、民主行動黨。三是帶有強烈民族主義和“親美”色彩的強硬派，如資深大法官安東尼奧·卡皮奧等。這些人在涉南海問題上的具體看法和立場雖有差異，但相互之間更多的是共同語言，在批評杜特爾特南海決策方面尤為一致，形成高度共振。

首先，以維護“領土主權”和“海上權益”為由，指責杜特爾特在油氣開發合作等議題上“出賣”國家利益，給中菲南海合作設置障礙。2018年11月中菲簽署《關于油氣開發合作的諒解備忘錄》后，菲國內反對派指責杜特爾特此舉“違憲”，“有損菲南海主權主張”，要求重審和公開備忘錄文本。

其次，打“安全”牌，大肆炒作中國在南海島礁建設“軍事基地”、部署“軍事設施”、開展“軍事活動”對菲及其盟友安全構成威脅，質疑杜特爾特“無能”和“消極應對”，強硬要求提升菲軍力以抗衡中國。去年5月美國媒體炒作中國在南海永暑礁、美濟礁和渚碧礁“部署導彈”，菲參議院隨即通過決議要求政府對中國在南海島礁推進“軍事化”展開調查。

第三，針對杜特爾特政府擱置南海仲裁案裁決，反復施壓，要求杜特爾特政府堅守裁決結果，以此作為與中國開展南海問題磋商和海上合作的前提。特別是在油氣開發合作問題上，卡皮奧和羅薩里奧堅持，有關合作啟動前應確認“合作海域屬菲主權權利范圍”。

中菲需妥為應對

在菲根深蒂固的“家族政治”發展規律和南海形勢復雜性的內外雙重作用之下，菲反對派力量對中菲構建南海良性互動局面的努力構成常態性的掣肘，其影響會長期存在，且可能隨著兩國南海合作的落實和“南海行為準則”（COC）案文磋商觸及更多實質內容而更加表面化。

隨著中菲海上合作逐步向油氣開發等相對敏感領域邁進，反對派力量的指責和阻撓必將更加激烈。根據去年11月簽署的備忘錄，兩國將在今年內就海上油氣開發合作作出具體安排，而反對派力量也必定會再次以仲裁裁決和主權主張為由加以阻撓，如對杜特爾特發起彈劾等。

COC磋商的推進或將為反對派掣肘杜特爾特決策施政和中菲南海互動提供新的“發力點”。今年1月針對外媒公布的越南對“準則”磋商的主張，羅薩里奧、亞歷哈諾（馬格達洛名單黨參議員）等反對派人士明確要求杜特爾特政府支持越南立場，警惕中國將南海島礁建設“合法化”和“軍事化”和在南海劃設防空識別區。COC案文磋商正在進入“深水區”，菲反對派力量將會更加賣力地就南海油氣開發和軍事活動、遵守仲裁裁決、爭端解決訴諸第三方機制等關鍵問題發起指責。

菲反對派的施壓攪局使得菲國內對華民族主義心理居高不下，一定程度上迫使杜特爾特政府不得不有所應和。今年1月菲國防部長洛倫扎納在與參議院作證時，把中國意圖“控制”南海當作菲強化海空武備的理由。同時，反對派力量也是兩國海上合作的障礙之一。反對派的激烈“聲討”也事實上拖慢了中菲海上油氣資源共同開發的步伐。

總體而言，菲反對派力量之影響還相對有限，尚不足以逆轉中菲關系和兩國南海合作持續向好的總體態勢。但2019年是菲律賓中期選舉年，杜特爾特的執政周期也將過半，菲政局將進入新一輪更迭期，各在野黨會借機加大利用南海問題攻詰現政府，以激發民族主義情緒，撈取選票。與此同時，出于阻止中菲繼續靠近和牽制中國的共同需要，美國和部分東盟國家也將為菲反對派力量提供更多幕后支持。

未來三年將是菲國內黨派和利益集團爭斗的又一關鍵期，不排除中菲關系中的南海矛盾再度熱起來，中菲兩國政府宜盡早采取措施，通過穩定的機制化安排和有效的輿論調節手段，鞏固雙邊關系和南海合作業已取得的成果。雙方尤需用好“準則”案文磋商加速推進的契機，繼續擴大政治共識，盡快建立油氣開發、漁業資源養護、生態環境修復等領域對話與實踐的協調機構。也要盡可能多地開展基于普惠和民生原則的南海合作項目，減少海上漁業沖突的發生，提升菲大眾群體對中菲南海合作的獲得感、滿足感和依賴感。相較于主權和安全等高級政治議題，菲多數民眾關注更多的還是經濟效益和生計保障。

（作者為中國南海研究院助理研究員）