杜特爾特對華政策不可避免地存在“另一面”

王迎暉

菲律賓總統(tǒng)杜特爾特已經(jīng)執(zhí)政兩年了。兩年來，他實施和鞏固了對外平衡的“大戰(zhàn)略”，左右逢源地提升、維持了與中美兩個大國的關系，同時在南海問題上靈活務實、穩(wěn)中求進，為菲律賓自身的發(fā)展創(chuàng)造了較為有利的周邊安全環(huán)境。

中菲關系的實質(zhì)發(fā)展

杜特爾特上臺后，立即調(diào)整阿基諾三世時期的“倚美制華”戰(zhàn)略，推動中菲關系迅速實現(xiàn)轉圜。兩年來，中菲在基建、禁毒、反恐、海上共同開發(fā)等領域開展了廣泛的合作。杜特爾特數(shù)次訪華，還安排執(zhí)政黨成員到中國學習，借鑒中國的治理經(jīng)驗。

2018年，中菲關系進入“鞏固提升”期。11月習近平主席歷史性訪菲，兩國建立“全面戰(zhàn)略合作關系”，簽署29項雙邊合作協(xié)議，其中大部分是推動中國“一帶一路”倡議和菲律賓“2040愿景”戰(zhàn)略對接的基礎設施合作項目，最大亮點則是兩國簽訂《關于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》。杜特爾特一直在積極推動中菲南海共同開發(fā)，提出在爭議區(qū)“共同擁有”資源，希望藉此實現(xiàn)雙方南海合作突破。

兩國在安全領域的合作不斷深化。2017年馬拉維反恐戰(zhàn)斗期間，中國向菲捐贈了價值3.7億比索（約合5000萬元人民幣）的武器裝備，包括M-Port突擊步槍、彈藥和狙擊步槍等。杜特爾特給予中國使用他的家鄉(xiāng)達沃市空軍基地和港口的權利。目前兩國正討論進一步開展安全合作的意向，包括商談總價值5億美元的防務合同。習主席訪菲期間，兩國也就拓展在反恐、人道救援、減災、維和等領域的安全合作達成共識。

可以看出，杜特爾特為推動中菲關系起到了非常積極的作用。一方面，他對中國有發(fā)自內(nèi)心的好感，其外祖父就是中國移民。另一方面，也是更重要的，杜特爾特明白菲律賓當務之急是恢復和發(fā)展經(jīng)濟，尤其是加快基礎設施建設，而中國是“唯一能幫到菲律賓的國家”。從此意義上講，兩年來菲律賓對華關系的改善是切實出于其國家利益需要的。

菲美同盟的逐步恢復

但是，杜特爾特的“親華”政策也面臨來自國內(nèi)親美勢力和反對派的較大壓力。隨著2019年菲律賓中期選舉的臨近，為取得不同派別團體和民眾的支持，杜特爾特政府已開始更多擺出在中美之間求取“平衡”的姿態(tài)。

2018年菲對外關系的最大變化就是對美關系的回調(diào)，這一點在防務領域表現(xiàn)得最為突出。3月到5月，美軍兩艘艦船在菲停靠。5月13日，美軍將一架“掃描鷹”無人機交付菲空軍，以助其加強情報監(jiān)視和偵察能力。9月底，菲國防部長洛倫扎納與美國防部長馬蒂斯、國務卿蓬佩奧舉行高級別對話。10月初，美軍印太司令部總司令戴維森訪菲。

2018年還見證了菲美南海聯(lián)合軍事演習的回歸。5月，菲美進行了第34次“肩并肩”聯(lián)合軍事演習，規(guī)模較上年擴大了60%，基本恢復到原有水平，雙方共8000名軍人共同進行了兩棲登陸、城市地形聯(lián)合作戰(zhàn)、合成兵種實彈演習。兩軍還進行了指揮控制領域的專家主題交流活動，并且恢復了針對南海的模擬演習。演習也邀請了澳大利亞軍隊和日本自衛(wèi)隊參加，旨在加強四國安全合作。10月，菲美日三國進行了“海上戰(zhàn)士合作”聯(lián)演。

菲美恢復和提升防務合作和聯(lián)合演習，是菲現(xiàn)實政治的需要，也體現(xiàn)了杜特爾特的“平衡術”。一方面，菲美同盟作為雙邊條約規(guī)定的國與國特殊關系形態(tài)已存在70多年，始終是菲國家安全的支柱。杜特爾特并沒有權力從法律上廢除菲美同盟。另一方面，菲在軍隊現(xiàn)代化建設方面仍需要美國的幫助。杜特爾特上臺之初對美國屢屢出言不遜，一方面是出于對美國干涉菲內(nèi)政行為的發(fā)自內(nèi)心的不滿，另一方面也是為了盡快實現(xiàn)對華、對美平衡外交。

2018年10月18日，中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制（BCM）第三次會議在北京舉行。

事實上，從2017年底開始，杜特爾特對美國的態(tài)度已經(jīng)開始變化。11月，他作為東盟系列峰會的東道主和特朗普見面，在有特朗普參加的東盟50周年紀念晚宴上專門為其獻唱“情歌”《你是我的光》。此前9月，杜特爾特在訪問以色列時表示因曾咒罵美國前總統(tǒng)奧巴馬而要向其道歉。他本來一直表示任內(nèi)不會訪問“令人討厭的美國”，最近卻改口說“成行只是時間問題”。

靈活務實的南海政策

杜特爾特上任后大幅調(diào)整南海政策裁決結果，淡化并擱置南海仲裁案，主張與中國通過雙邊談判處理分歧問題，在很大程度上改變了依靠美國為其主張站臺的做法。

杜特爾特的南海政策思路是，有關爭議并非菲律賓與中國關系的全部，可以暫時擱置爭端，把重心挪回到推進兩國關系發(fā)展并推進南海共同開發(fā)上去。兩年多來，菲在南海問題上采取了與中國恢復合作、加強對話的態(tài)度。2017年菲律賓接任東盟輪值主席國，并沒有利用這一身份糾集其它東盟國家對所謂的“南海軍事化”問題發(fā)動針對中國的外交攻勢，而是與中國啟動了南海問題雙邊磋商機制并舉行了多輪磋商。2018年，杜特爾特在多邊場合繼續(xù)“示好”中國，公開表示弱小的聲索國應該“順從和謙卑”，以換取中國在南海的“仁慈”，外部大國“最好不要碰”南海問題，也不再討論仲裁案。

杜特爾特非常清醒地意識到，處理南海問題要想有出路，只能依靠同中國進行對話。因此，他采取“直接對話”和“安靜外交”的策略，目前看大獲成功，不僅南海局勢重新穩(wěn)定下來，不再對他處理國內(nèi)事務構成大的干擾，而且菲方也從復蘇的中菲合作中獲得了有利于自身經(jīng)濟改善的實際好處，尤其是在可以立竿見影的基礎設施建設領域獲得了大量投資和援助。

但菲方暫時擱置南海爭議，并不代表其放棄了在南海問題上的固有主張。無論是出于對菲國內(nèi)民族主義情緒的顧忌，還是為了維護執(zhí)政合法性需要，杜特爾特作為總統(tǒng)都無法做出大的“讓步”。實際上，菲律賓從未停止在南海的“靜悄悄行動”。2018年，菲律賓開始在其非法占據(jù)的中業(yè)島、費信島、西月島、南鑰島上修建燈塔、維修機場，近期還表示要在中頁島上建氣象站，而這些都是在阿基諾三世執(zhí)政時沒有做到的。

另一方面，菲國內(nèi)始終有聲音反對杜特爾特的南海政策，這主要來自軍界保守派和政治反對派以及一些媒體、學術團體。菲副總統(tǒng)羅布雷多和最高法院大法官卡皮奧在2018年8月帶頭反對杜特爾特的南海政策，阿基諾三世也加入進來，指責杜特爾特為“迎合”中國意欲放棄菲在南海的“權益”。菲民眾對南海的“主權訴求”仍然強烈，民調(diào)顯示目前仍有73%的菲律賓人要求總統(tǒng)根據(jù)2016年仲裁案結果聲索菲律賓的“主權權利”，近九成民眾要求從中國手中“奪回”黃巖島和美濟礁，大部分菲律賓人對中國的看法仍較負面，認為中國仍經(jīng)常對赴黃巖島附近海域作業(yè)的菲漁民進行“襲擾”。2018年5月，菲媒體曾熱炒中國應在南海遵守“三條紅線”（不對黃巖島進行吹填作業(yè)、不在菲近海單方面開采資源、不在南海對菲軍隊采取“脅迫性”的行動）的論調(diào)。菲軍界近來越來越強調(diào)要依托“憲法賦予的職責”保護好國家在南海的“主權”和“領土完整”，要求政府對中國采取強硬立場。對于中菲在南海重啟共同開發(fā)的共識，部分菲律賓人擔心可能導致“中國斷續(xù)線合法化”，甚至事實否定仲裁案裁決。

為了安撫、平衡反對派和軍方的壓力，杜特爾特在南海問題上的言辭出現(xiàn)了一定程度的前后矛盾。2018年8月，杜特爾特敦促中國“調(diào)整”自身行為并停止“襲擾”菲在南海的監(jiān)視行動，聲稱中國“不能靠人工島嶼來聲索海域和空域”。他最近還在出席軍方儀式時表示，與中國加強交往“只是地緣政治的玩法，我會向你們解釋為何要對中國采取這種態(tài)度”。

“杜特爾特”主義效應顯現(xiàn)

杜特爾特執(zhí)政兩年，被冠以“杜特爾特主義”的執(zhí)政綱領已經(jīng)比較清晰。

首先，杜特爾特治下的菲律賓全面回歸“大國平衡”。一方面，通過維持菲美同盟繼續(xù)獲取美國對其軍事現(xiàn)代化的支持，同時警告美國不要干涉菲內(nèi)部事務。另一方面，緩和與中國關系以換取大量經(jīng)濟援助和投資，搭上“一帶一路”快車，以獲得可持續(xù)的發(fā)展助力。

杜特爾特的“大國平衡”與其它東盟國家實施的“大國平衡”并沒有太大差別，同樣意味著與所有大國保持良好關系，盡量不去利用一個大國反對另一個大國。從2017年的“疏美親華”到2018年的“兩翼共進”，杜特爾特希望為菲律賓的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟騰飛尋獲更全面的外部依托，最終避免其國內(nèi)執(zhí)政地位的下滑。

杜特爾特是一個民族主義者，奉行國家利益至上和獨立自主外交。從杜特爾特上臺后的種種表現(xiàn)看，“杜特爾特主義”的實質(zhì)是民族主義，通過振興經(jīng)濟發(fā)展、加強社會治理和大國平衡來實現(xiàn)。

杜特爾特更是一個現(xiàn)實主義者，長期擔任地方主官的經(jīng)歷塑成了他注重民生、注重實效、務實肯干的特點。他懂得菲律賓當前的最大需要是什么、菲律賓人的基本訴求是什么，所以在促進經(jīng)濟發(fā)展和恢復社會秩序方面敢于采取鐵腕政策，包括強勢禁毒、強力反恐，用實績掃除菲律賓的亂象，贏得百姓的信任和擁戴。可以說，杜特爾特的經(jīng)濟、外交、安全政績在兩年內(nèi)超過了前幾任總統(tǒng)。在余下的任期里，杜特爾特將會堅持其老練、強硬、靈活的執(zhí)政風格，推進其獨立、自主、積極的國家安全戰(zhàn)略和現(xiàn)實、靈活、溫和的南海政策，也會努力堅持對華關系的改善和發(fā)展方面，因為在此方面他知道菲律賓的利益所在并擁有廣泛的民意支持。

（作者為國防大學國家安全學院副教授）