打擊幾內亞灣海盜，可以成為大國合作的新亮點

孫紅

2019年伊始，一艘懸掛巴拿馬國旗的集裝箱運輸船在幾內亞灣貝寧海域突遭海盜襲擊。有媒體報道稱，遇襲時該船上載有26人，其中兩人為格魯吉亞公民，四人為烏克蘭公民，還有20人是俄羅斯公民。襲擊者劫持了六人后逃跑。此事再次引發人們對幾內亞灣安全形勢的擔憂。根據國際海事局最新發布的2018年全球海盜風險報告，過去一年共有130人在該海域被劫持，幾內亞灣已經成為全球海盜活動最頻繁的高危地區。

全球海盜風險最高地區

幾內亞灣位于西非海岸，廣義上的地理范圍覆蓋了西起佛得角東至安哥拉的海域，是非洲最大的海灣。該海域自然條件優越，極端天氣少，沿岸還擁有諸如多哥洛美港、幾內亞科納克里等天然深水港，海上運輸便利。幾內亞灣還是世界上重要的石油產區，八個地區國家有探明石油儲量，其中尼日利亞、安哥拉、加蓬、赤道幾內亞和剛果（布）五國的探明石油儲量約600億桶，石油出口達400萬桶/日。該地區也因此被稱為“非洲的波斯灣”。其他地區國家如多哥、貝寧、利比里亞等國也因出口花生、橡膠等經濟作物，對以航運為主的進出口貿易極度依賴，多哥、貝寧還因港口優勢成為內陸國家布基納法索、尼日爾等國重要的貨物轉運中心。因此，幾內亞灣是全球最繁忙的航線之一。1995～2008年，該地區港口的集裝箱吞吐量以年均14%的速度攀升，居撒哈拉以南非洲之首。2013年以來，由于油價下跌，幾內亞灣石油貿易量縮水約三分之一，航運量也隨之下降。但根據荷蘭分析機構迪納瑪的分析，隨著油價緩慢復蘇及地區國家港口擴建、吞吐能力提升，到2021年幾內亞灣地區集裝箱運輸量將維持5%的年增長速度。

幾內亞灣海盜問題也與石油貿易密切相關。事實上，自16世紀以來，該區域一直有海盜活動，只不過在殖民時期受到英國等軍事強國打擊，西方殖民統治結束后，因地區經濟衰落，海盜襲擊數量也一直在可控范圍。自20世紀90年代末以來，國際油價大幅上升刺激該地區石油工業和海上運輸業迅猛增長，同時受到“資源詛咒”的尼日利亞等國經濟社會發展加速失衡，治安急劇惡化，幾內亞灣海盜活動死灰復燃。2008年以來，隨著索馬里海盜在國際社會聯合打擊下逐漸銷聲匿跡，幾內亞灣海盜成為非洲乃至全球海盜威脅最突出地區。據國際海事局統計，2013年起，幾內亞灣海盜襲擊案件每年均超30起，2018年達到82起。而2018年索馬里周邊海域只發生三起海盜襲擊案件。

幾內亞灣海盜襲擊案件有三個主要特點。一是地點集中，主要在尼日利亞附近海域，此外也涉及貝寧的科托努港、加納的塔科拉迪港、幾內亞的科納克里港口。剛果（布）的黑角港附近海域風險也逐年上升。二是海盜襲擊對象廣，距離遠。除油輪和集裝箱船外，海盜會對散貨船、漁船下手。海盜乘坐小型快艇，活動范圍可以達到距離海岸70～100海里不等，行進中或拋錨的船只都有可能被劫持。三是綁架比例不斷上升。由于搶劫貨物轉移難度大、變現難，海盜綁架人質索要贖金的比例在升高。2016年有34名海員在該地區被綁架，2018年這一數字上升至78人。

凸顯社會治理難題

海盜猖獗是該地區國家經濟和社會治理痼疾的體現和延伸。據統計，該地區活躍的海盜主要來自尼日利亞，襲擊也主要發生在尼日利亞海域，這與尼社會經濟發展失衡有直接聯系。尼日利亞南部的尼日爾河三角洲是其最主要石油產區，石油出口收入是尼聯邦政府主要的財政收入來源。但自20世紀70年代石油開發以來，石油收益多流入州和聯邦政府及歐美石油公司口袋，只有極少部分用于改善公共基礎設施和創造就業。大規模石油開采還侵占大量農田，農業生產受威脅，原油泄漏也對當地環境造成不可逆的影響，導致當地民眾與國際石油企業長期不和。據國際非政府組織“大赦國際”統計，2011～2017年，僅殼牌和埃尼兩家公司上報的原油泄漏事件就高達1830起。與此同時，尼日利亞是撒哈拉以南非洲人口第一大國，青年人口失業率高企。據尼官方數據，2018年第三季度失業率達到23.1%，失業和未充分就業青年人口比例高達55.4%，其中尼日爾河三角洲地區失業率要明顯高于尼全國平均水平，許多無業青年以盜油、搶劫為生。2014年以來，國際油價暴跌導致尼日利亞政府收入銳減，進一步激化尼社會內部矛盾，與石油生產相關的犯罪活動直線上升，據尼官方數據，2017年盜油、海盜搶劫等造成尼財政收入損失約28億美元。

執法力量薄弱也是海盜問題遲遲無法解決的原因之一。首先，非洲大多數國家海軍力量建設滯后，海軍裝備差，更缺乏專門的海上執法力量。2014年前，加蓬海岸護衛力量僅擁有八艘小型巡邏艦和一艘快速攻擊艇。尼日利亞作為地區頭號軍事強國，海軍力量也僅有8000人，艦艇裝備以小型巡邏艇為主。除海盜威脅外，尼日利亞還要應對北部的“博科圣地”組織、尼日爾河三角洲的武裝組織等，財政和軍事資源左支右絀，負擔沉重。其次，尼日利亞國內有關機構重疊，管理效率較低。除海軍外，還有尼日利亞國家石油公司、尼日利亞海洋管理與安全署、尼日利亞海洋護衛指揮部等機構對港口和運輸安全負有直接責任。據尼當地媒體報道，上述機構權責不明晰，尼日利亞海軍已成為商船護航的安保力量，而其他機構則集中負責港口運營和海上作業，海上監測和保護的重要任務無人認領。最后，海盜活動已形成比較完整的利益鏈，在陸地上受到部族甚至官員庇護的現象不在少數。被抓獲的海盜往往要等待數月才能走完司法審判流程，在此期間證據保留難度大，一旦超過法定關押時限，涉嫌從事海盜活動的嫌疑人就重獲自由，并很有可能重操舊業。

加大國際合作迫在眉睫

2000年以來，考慮到海盜問題的跨境特征，地區國家開始構建打擊海盜的集體安全機制。2008年中部非洲國家經濟共同體制定“海洋安全整體戰略”，2009年成立中部非洲海洋安全區域協調中心。該中心的主要任務是解決各國在跨境追捕和打擊海盜行動中涉及的信息共享和授權問題。隨后，西非國家經濟共同體也成立了地區協調中心。2013年西非和中非25國領導人在喀麥隆舉行峰會并簽署《雅溫得行為準則》，決定成立跨區域海洋協調中心，集體應對幾內亞灣的海上安全威脅。盡管如此，從近幾年的海盜襲擊數量和規模中可看出，由于受軍事力量、設備、資金等限制，地區國家仍顯得力有不逮。

2015年5月14日，尼日利亞軍方抓獲四名劫持油輪的海盜。

鑒此，就打擊幾內亞灣海盜問題加大國際合作迫在眉睫，尤其是在該地區有現實利益的國家。美國、英國、法國和中國等在幾內亞灣國家均有大量投資和僑民，如英美兩國在尼日利亞石油行業有巨額投資，尼日利亞還是中國在非洲的第一大工程承包市場、第三大貿易伙伴和主要投資目的地國。海盜襲擊對中國與歐美國家的公民人身安全和經濟利益造成直接威脅。因此，近年來各大國與幾內亞灣國家的海上安全合作逐漸提速。2011年以來，美國海軍歐洲司令部、第六艦隊和非洲司令部每年都在幾內亞灣聯合組織多國軍演，成為非洲國家和國際社會合作應對海上安全威脅的平臺。2018年12月，在美國及西班牙海軍的配合下，法國與幾內亞灣14個國家首次開展長達一周的海上軍事演習。

中國也一直積極幫助非洲國家加強海上力量建設。早在2008年，中國海軍首次派出護航編隊赴亞丁灣參與國際護航行動。2014年5～6月，中國海軍第16批護航編隊先后與尼日利亞、喀麥隆海軍在幾內亞灣舉行反海盜聯合演習，這是中國海軍首次在該地區與外軍舉行海上聯演。2018年5月，中國首次參加尼日利亞主導的，有法國、葡萄牙等歐洲國家參與的反海盜軍事演習。在2018年9月舉行的中非合作論壇北京峰會上，習近平主席宣布對非合作“八大行動”，其中包括實施和平安全行動，將繼續支持幾內亞灣等地區國家維護地區安全的努力，并將設立中非和平安全論壇，為中非在和平安全領域加強交流提供平臺。

過去十年，亞丁灣逐漸從“海盜的天堂”變得“風平浪靜”，這正是大國間合作的成功例證。或許，在此基礎上，打擊幾內亞灣海盜也有可能成為中國與美歐合作的新亮點。

（作者為中國現代國際關系研究院非洲研究所助理研究員）