金墉提前離任，凸顯世行尷尬處境

韓一元

1月7日，世界銀行行長金墉突然宣布將在2月1日離職，辭任后會加入一家私營公司，專注于發展中國家的投資發展。金墉2012年出任世行行長，2016年獲得連任，第二任期從2017年7月1日開始，為期五年。金墉是首位出任世行行長的亞裔人士，亦是首位沒有政治或金融背景的世行行長。如今金墉突然決定提前三年離任，聲明中也未說明具體原因。消息一出，關于金墉突然請辭的原因眾說紛紜，他執掌世行近七年的功過是非亦成為媒體關注的焦點。

有作為、有爭議的“金融素人”

金墉1959年出生于韓國，五歲時隨家人移民美國，曾獲哈佛大學博士學位，其專業是醫學和人類學，先后擔任哈佛大學醫學教授、世界衛生組織總干事顧問、達特茅斯學院校長等。2003至2005年，金墉作為世衛組織艾滋病防治部門的主管，領導了“三五目標”倡議，這是全球首個治療艾滋病的項目，為發展中國家防治艾滋病做出了巨大貢獻。2012年，在時任美國總統奧巴馬的大力支持下（此前有媒體稱，金墉是當時的國務卿希拉里推薦給奧巴馬的），金墉成為世行掌門人。他順應時代潮流力推世行改革，卻也難免受到非議，在世行發展歷程中留下了獨特的印跡。

確立目標，推動融資。在金墉的領導以及世行189個成員的支持下，該機構在2012年確立了兩大目標：到2030年消除極端貧困（將處于日均1.9美元貧困線下的貧困人口比例降低到3%以下）;促進共享繁榮，重點放在發展中國家底層40%的人口。金墉任內，世界銀行集團的“最貧困人口基金”——國際開發協會連續兩次高額度增資，使該機構能夠在暴力沖突頻發的地區更有效運轉（注：世界銀行由國際復興開發銀行和國際開發協會兩個機構組成，前者主要為中等收入國家提供資本投資和咨詢服務，而后者則是國際復興開發銀行的補充機構，主要職責是向世界最不發達國家提供長期免息或低息貸款;世界銀行集團除了上述兩個機構外，還包括國際金融公司、多邊投資擔保機構以及國際投資爭端解決中心）。2018年4月，世行集團理事會以壓倒性多數批準了國際復興開發銀行和國際金融公司130億美元的歷史性增資，使世行可以更好地幫助貧困和脆弱國家應對風險。金墉任職期間還推出了幾項新的創新金融工具，幫助解決基礎設施需求、預防流行病以及因氣候沖擊、沖突和暴力而被迫流離失所的人們。

大刀闊斧，推行改革。金墉一上任就強調世行改革勢在必行。在他看來，過去世行主要業務是給發展中國家提供發展經濟所需的低息貸款和專業指導，但現在發展中國家需要的不僅僅是這些，世行必須與時俱進，轉變職能，方能維持影響力。2014年7月，世行啟動醞釀許久的機構改革，核心任務是重組過去按地區劃分的部門，將各部門掌握的權力和資金收歸到新設立的14項“全球實務”（如水資源、醫療衛生等）和五項“跨領域解決方案”（如性別平等、就業等）業務板塊名下。不久，世行又進一步宣布，未來三年計劃削減500個崗位、縮減行政支出4億美元。由于力度大、波及面廣，改革面臨很大的阻力，普通員工也人心惶惶，擔心飯碗不保，金墉面臨的“外行人管內行”的質疑越來越深。但金墉仍不遺余力地推進改革，使世行能以更有效的方式運轉。近年來改革創新舉措同樣層出不窮，如推動世行介入應對氣候變化運動、援助埃博拉疫情地區等，金墉本人也因此樹立起“改革者”的形象。

關注發展，對華友好。金墉在擔任行長期間多次訪華，高度評價中國在改革開放和減貧發展領域取得的巨大成就，并一再表示世行愿同中國進一步深化“一帶一路”合作。金墉還承諾向其他國家展示中國改革成果，幫助他國學習中國出色的改革經驗。此外，通過將國際開發協會、南南合作等倡議和機制與中國提出的中非合作等倡議對接，世行與中國在國際發展議題上也開展了諸多頗有成效的合作。2017年4月，世行與亞投行簽署合作框架備忘錄。金墉對此表示，雙方共同投資了多個基礎設施建設項目，優勢互補，并非“競爭關系”。

2018年11月3日，世行行長金墉考察中國貴州省第一“淘寶村”——息烽縣立碑村。

突然辭職凸顯世行尷尬處境

世界銀行現共有189個成員，總部位于美國首都華盛頓。世行與國際貨幣基金組織（IMF）的工作有相似之處，但具體作用是相當不同的，具體體現在三個方面。第一，IMF負責監督世界貨幣體系，維護各國支付體系的有序運轉，并向那些有嚴重國際收支困難的國家提供貸款;世行則是一個貸款機構，建立之初致力于戰后歐洲經濟復興，后來主要是向成員提供貸款（特別是長期貸款），幫助其經濟恢復與發展，促進其融入世界經濟。第二，世行只向發展中國家和轉軌國家提供貸款，但所有IMF成員，不論是富國還是窮國，都可以要求IMF提供服務和資金。第三，世行的貸款偏重于長期項目，同時也為改善經濟政策提供貸款;IMF則只關注政策問題，向那些面臨短期對外支付困難的成員提供貸款，不提供項目貸款。20世紀70年代布雷頓森林體系崩潰以后，世行和IMF作為重要的國際組織仍繼續存在，并逐漸加強相互協作、信息共享，在國際經濟體系中一直發揮著重要作用。

世行創立70多年來，為推進全球經濟發展和繁榮做出了巨大貢獻，但也成為美國推進其全球經濟利益和權力的一大工具，這主要體現在壟斷行長職位和把持第一位投票權兩方面。世行傳統上由最大出資國美國壟斷行長職位，這是源于美歐之間非正式的“君子協定”。美國在世行的投票權約為16%，若加上歐盟執行董事的投票權，總投票權超過50%，足以批準美國提名的候選人。作為回報，美國則一直支持歐洲提出的IMF總裁候選人。投票權根據各國經濟規模和對世行的貢獻等因素決定，世界銀行幾大機構的投票權分開計算，但通常所說“世界銀行投票權”指其主要貸款機構國際復興開發銀行的投票權。美國當前15.87%的投票權看似不高，但遠超第二、三位，更重要的是，根據世行規則，任何重要的決議必須由85%以上的投票權決定，美國事實上擁有了一票否決權。

近年來，隨著全球經濟結構的變化以及新興國家崛起，世行和IMF在投票權以及領導人遴選等問題上均面臨著改革壓力。2010年世行發展委員會春季會議上，發展中國家和轉軌國家在國際復興開發銀行的投票權提高了3.13個百分點，總體投票權從44.06%提高到47.19%。其中中國投票權從2.77%提高到4.42%，由原來的第六位躍居第三位，僅次于美國和日本。2018年4月，世界銀行提出新一輪增資計劃，中國的投票權進一步上升至5.71%。新興國家和發展中國家對美歐分別把持世行與IMF的潛規則也有頗多不滿，不斷呼吁世行采取公開透明、任人唯賢的選聘原則。2012年美國提名金墉時，被提名的還有來自尼日利亞和哥倫比亞的候選人。這是世行成立以來，首次有其他國家的候選人與美國提名的候選人公開競爭。盡管最終獲勝的仍是美國提名的候選人，但首次出現競爭態勢，已是新興國家與發展中國家不斷爭取的結果。

特朗普上任以來對多邊主義持懷疑和排斥的態度，世行在一些重大政策問題上與特朗普分歧明顯，例如全球氣候變化問題等。特朗普對新興國家在世界銀行的話語權提升更是不滿。據英國廣播公司報道，在特朗普授意下，美國官員多次向世行施壓，要求其減少對中國的貸款，并警告世行要“警惕”來自中國的影響力。2018年4月世行決定增資，但美國財政當局要求世行大幅減少對華貸款，以此作為增資條件。最終，金墉不得不承諾改革對華項目的貸款規則，使增資在最后關頭得以通過。在美國施壓下，2018財年（2017年7月1日～2018年6月30日）世行對中國的貸款承諾額已下降了近30%。此外，金墉在任內推動可再生能源融資計劃，削減對煤電的投資支持，這與特朗普重振美國煤炭行業的政策背道而馳。有觀點認為，金墉突然辭職，背后或有與特朗普政府不和的因素，但金墉辭職卻難以化解世行的尷尬處境。

新行長人選撲朔迷離

金墉突然宣布辭職后，“誰將成為下一任世行掌門人”引發熱議。美國前駐聯合國代表黑莉、美國國際開發署負責人格林、美財政部負責國際事務的副部長馬爾帕斯、百事可樂公司前首席執行官努伊等都被認為熱門人選。早先還傳出特朗普長女伊萬卡可能接任世行行長，但白宮很快澄清稱伊萬卡不會競選這一職位。不過，努伊原是希拉里的支持者，但伊萬卡將努伊稱為“導師”和“勵志人物”，并一直拉攏努伊成為特朗普政府盟友。

與此同時，世行也公布了下任行長的遴選流程——提名須于美國東部標準時間2月7日上午9時至3月14日上午9時期間提交，候選人必須是世行成員國國民。提名期截止后，執行董事會將敲定最多三人的候選人名單，并對入圍候選人進行正式面試，預計新行長人選可能在2019年春季會議之前出爐。世行執董會還提出，候選人須符合以下標準：經過實踐證明的領導力記錄;具有管理大型國際組織的經驗，熟悉公共部門;能夠表達世界銀行集團發展使命的清晰愿景;對多邊合作的堅定承諾與贊賞;有效的外交溝通技巧，在履行職責時秉承公正性與客觀性。在這五條標準中，“對多邊合作的堅定承諾與贊賞”成為最引人注目的一條。鑒于特朗普對多邊主義否定的態度，未來他提名的新行長人選有受到質疑甚至反對的可能。

當前距新任世行行長出爐仍有一段時間，遴選過程必定千變萬化，現在說哪位候選人是板上釘釘的繼任者還為時尚早。但正如英國《金融時報》所言，金墉的繼任者需要在緊張的地緣政治環境中公平行事，同時要對世行實施重大結構性改革。“也許比以往任何時候，世行都更需要根據業績而不是單純的國籍來任命行長。”

（作者為中國現代國際關系研究院世界政治研究所助理研究員）