美國“國家緊急狀態”的前世今生

江振春

當中美洲的移民大篷車隊浩浩蕩蕩開近美墨邊境之時，特朗普總統認為這對美國國家安全構成嚴重威脅，不惜派出軍隊嚴陣以待，在建墻得不到眾議院撥款批準的情況下讓聯邦政府停擺一月有余，并不時放出風，要宣布“國家緊急狀態”;中美貿易談判一波三折，特朗普總統可能會根據有關法律，以《中國制造2025》所列戰略行業對美國國家安全“構成威脅”為由，宣布“國家緊急狀態”，限制中資收購或投資于美國的戰略行業，打擊以華為為代表的中國高科技公司及其相關產業。回顧過去美國幾十年的歷史，美國總統動輒以國家安全為名宣布“國家緊急狀態”，以“維護美國利益與安全”。但與此同時，美國的國家緊急狀態對本國公民的個人權利或他國國家利益、公民權利構成危害，成為一種“非正常狀態”，讓美國社會或國際社會難以適從。

美國國家緊急狀態與緊急權力的法源

2019年1月26日，美國民眾在得克薩斯州美墨邊境集結，抗議政府修建邊境墻。

一般來說，緊急狀態是指發生或者即將發生特別重大突發事件，需要國家機關行使緊急權力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關國家機關按照憲法、法律規定的權限決定并宣布局部地區或者全國實行的一種臨時性的嚴重危急狀態。緊急狀態一般分為政治性緊急狀態，如騷亂、動亂、叛亂、恐怖襲擊等;另一類是社會性緊急狀態，如重大自然災害、重大技術事故、重大公共安全事件等。宣布國家緊急狀態以及在該狀態存續期間所擁有的特別權力就是緊急權力。現代很多國家的憲法對國家緊急狀態的宣布時間和方式都有特別規定。1787年制定的美國憲法并沒有規定完整的宣布國家緊急狀態的機制，但是美國憲法賦予國會為數不多的緊急權力。例如，美國憲法第一條第八款規定，國會有權“宣戰、頒發捕獲敵船許可狀，制定關于陸上和水上捕獲的條例”“征召民兵，以執行聯邦法律、鎮壓叛亂和擊退入侵”;第九款規定，“不得中止人身保護狀的特權，除非發生叛亂或入侵時公共安全要求中止這項特權”。也就是說，當發生叛亂或入侵危及公共安全時，政府官員可以不經過司法審查程序就拘禁或逮捕人。

美國憲法雖然賦予了國會緊急權力，但是國會在面對國家緊急狀態時，議事決策慢、效率低，尤其在國會休會期，因此，國會必須授權總統緊急權力，及時應對突發事件。國會授權是總統獲得緊急權力的來源之一。18世紀晚期到整個19世紀，當美國面臨軍事、經濟以及勞工危機時，國會通過了一系列法律授權總統應對危機，這樣的傳統一直持續到現在。紐約大學法學院布倫南司法中心（Brennan Center for Justice）曾進行過統計，美國總統可以在123個法律條文中找到授權，宣布國家緊急狀態。國會授權總統緊急權力，主要基于以下憲法規定：一是美國憲法第二條第一款規定，行政權屬于美利堅合眾國總統;二是第二款規定，總統是合眾國陸軍、海軍和征調為合眾國服役的各州民兵的總司令。

在美國歷史上，威爾遜總統是第一個發布國家緊急狀態公告的美國總統。他在1917年2月5日發布國家緊急狀態公告：“我發現，國家緊急狀態業已出現，農產品、林產品、礦產品以及加工制品海上運輸能力和噸位不足。”從這以后，美國總統宣布以總統行政命令方式（Executive Order）或公告方式（Proclamation）宣告全國緊急狀態的事件增多。然而，總統的緊急權力具有天然的擴張性，它極易與國會權力發生沖突。例如，1933年之后，羅斯福總統宣布了一系列的國家緊急狀態，既沒有權力范圍和時間限制，也沒有援用的法律，甚至沒有國會的監督，總統的緊急權力與國會立法權與監督權之間的博弈也成為一種“非正常狀態”。因此，國會必須要出臺專門法律去規范和約束總統的緊急權力。

美國應對緊急狀態的兩支利箭

美國國會1976年通過的《國家緊急狀態法》（National Emergencies Act）和1977年通過的《國際緊急狀態經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act）是美國應對緊急狀態的兩支“利箭”。《國際緊急狀態經濟權力法》是《國家緊急狀態法》中一個條款的細則，主要應對來自“國際的威脅”，它們具有從屬關系。

《國家緊急狀態法》包括全國緊急狀態的宣布程序、時間限制、政府財政支出及緊急狀態下的權力等程序性規定。根據該法，美國總統有一定的自由裁量權宣布國家緊急狀態，但是，他必須在公告中特別指出他打算使用哪些權力，如果決定調用額外權力，他必須更新公告，且每六個月向國會報告一次與政府緊急狀態相關的開支。如果總統不更新公告，就意味著一年后緊急狀態自然終止，當然總統也可延長緊急狀態的期限。為了控制緊急狀態的濫用，參眾兩院必須每六個月碰頭一次商討“考慮投票”何時結束緊急狀態。最常見的緊急狀態便是戰爭。例如，1990年8月，美國總統老布什發布12722號行政命令，宣布全國緊急狀態令，以對付來自“伊拉克的威脅”。事實上，《國家緊急狀態法》并沒有具體說明到底在什么條件下啟動總統緊急權力，也并不要求總統所調用的權力與緊急狀態有實質性關聯，緊急狀態常常也并非事態嚴重到關乎國家存亡。例如，如果美國當前面臨全國性的谷物枯萎病，那么總統可以啟用許可交通部長征用海上私人船舶的法律。

《國際緊急狀態經濟權力法》更多地是用于應對來自美國之外的“威脅”，主要從經濟層面維護國家安全。該法允許總統“處理任何不同尋常的特別威脅”，這些威脅“全部來自或相當部分來自美國之外”，并“損害國家安全、外交政策或者經濟”。總統可以根據該法，對于與外國或外國人有利害關系的外匯管制、國際支付以及貨幣、證券和財產的轉讓或轉移行使特別權力。日前，特朗普政府對華為公司及其首席財務官孟晚舟提出多項刑事訴訟并正式向加拿大提出引渡孟晚舟的請求，這些行為與該法具有緊密的關系。根據該法而導致的國家緊急狀態也必須每年更新一次才能繼續發揮作用。目前在美國，大約有29個根據該法而導致的國家緊急狀態存續，針對的目標包括伊朗、伊拉克、敘利亞、索馬里和利比亞等國，甚至可以針對全球任何一個國家。其中，針對伊朗所宣布的國家緊急狀態從1979年起，每年更新一次，該緊急狀態一直未終結，對伊朗的制裁也一直延續至今。

事實上，宣布國家緊急狀態更多是總統的一個政治策略、斗爭工具以及外交政策的延續。國會授權給總統緊急權力，如果不啟用此權力便處于休眠狀態，只有總統宣布緊急狀態時才能激活該權力，而一旦總統激活了該權力，再也沒有多少動力與意愿去結束緊急狀態，這導致美國全國的緊急狀態一直不停累積。9.11事件后，美國就緊急狀態應對預案和法規做了更具操作性、實戰性的修訂。

侵蝕公民權利與推行外交霸權的工具

美國緊急狀態的法律機制并不健全，憲法的模糊性以及緊急狀態相關法律的豐富性與復雜性，導致有些緊急狀態處于一種不正常狀態——侵蝕公民權利與推行外交霸權。

由于國會賦予總統很多緊急權力，再加上美國憲法關于總統的行政權和總司令權限定義不清，因此造成了總統權力邊界無限擴張。在美國很多重要的歷史節點，總統都以國家安全和國家利益為名，動用了這些內在的憲法權力，并采取過激的行動，甚至這些行動沒有得到國會授權，而美國聯邦法律清晰地禁止總統采取過激的行為。例如，林肯總統在內戰期間，單方面中止人身保護令的實施，雖然遭到憲法質疑，但是為了維護聯邦統一，他必須犧牲某些個人權利;羅斯福總統在二戰期間為了國家安全拘留了大量日裔美國人;9.11事件后，小布什總統在沒有得到授權的情況下監聽美國公民，等等。由于美國總統的緊急權力往往和國家安全緊密聯系在一起，因此總統的緊急權力通常都被披上了神圣的外衣。總統的緊急權力與公民權利往往形成張力，為了實行所謂的國家緊急狀態，犧牲公民權利和他國利益也在所不惜。

雖然美國的三權分立體制為公民通過司法途徑尋求權利保護提供了途徑，但是聯邦最高法院往往主張美國總統有權采取緊急權力，千方百計地避免審查總統的緊急權力，尤其當國家危機還未消除之際。例如，珍珠港事件爆發后，羅斯福總統以國家安全為由宣布全國緊急狀態，非法拘禁日裔美國人，導致司法訴訟，聯邦最高法院則選擇站在“國家安全”一邊。1944年12月18日，聯邦最高法院在“是松豐三郎訴美國政府”案（Korematsu v. United States）中以6∶3作出裁決：美國政府有權在二次大戰期間排斥和拘留12萬名日裔美國人，因為涉及國家安全問題。該案成為美國憲政史上最黑的污點之一，盡管后來得到了平反昭雪。

2015年11月4日，伊朗民眾聚集在前美國駐伊朗大使館門外，焚燒美國國旗，紀念“伊朗人質危機”36周年。

當然也有例外。當總統宣布緊急狀態嚴重傷害公民權利、危及憲政體制的時候，聯邦最高法院也會站在個人權利這一邊。1950年12月16日，朝鮮戰爭正酣，杜魯門總統宣布全國進入緊急狀態，要求美國人民為這場戰爭做出“任何必要的犧牲”。1952年4月，杜魯門總統繞開國會，以其在緊急戰爭權力下總司令身份頒布行政命令，欲獲取幾乎整個鋼鐵業的控制權。美國鋼鐵公司提出訴訟，聯邦最高法院在“揚斯頓鋼鐵公司訴索耶”（Youngstown Sheet & Tube Company v. Sawyer）案中以6：3判決：總統的行政權僅止于憲法第二條所列明的權力以及國會的授權，而在本案中，無法從憲法中推導出總統有權下令占有私人財產，也沒有國會任何具體的授權，因此聯邦政府敗訴。實際上，“索耶案”只是限制了總統在國家緊急狀態下的所作所為，而非限制總統所擁有的宣告緊急狀態權力本身。縱觀美國最高法院史，美國最高法院判決總統緊急權力違憲的案件并不多，美國最高法院通常會以廣義的方式解釋國會的授權以及憲法規定的政府權限。

同樣，美國總統可以以國家安全為由，宣布國家緊急狀態，對他國政府、組織、企業、政黨或者個人進行制裁。自上個世紀70年代以來，美國總統啟用《國際緊急狀態經濟權力法》，揮舞緊急權力這根大棒對他國進行制裁。聯邦最高法院在國家緊急狀態面前，往往支持美國總統動用緊急權力。1981年的“戴姆斯與摩爾訴里根”案（Dames & Moore v. Regan）就是明例，該案的判決結果為后來的美國總統應對所謂的國家緊急狀態樹立了一個標桿。1979年，伊朗爆發了挾持美國人質事件，卡特總統動用了《國際緊急狀態經濟權力法》所賦予的權力，宣布國家緊急狀態，凍結了伊朗政府在美國的財產，允許人民借由民事訴訟扣押這些財產。后卡特政府與伊朗政府經過談判達成協議，伊朗同意釋放美國人質，中止政府間以及民間對政府的一切訴訟。里根總統上臺后也批準了這一協定，取消了對伊朗政府財產的扣押處分。但戴姆斯與摩爾公司對里根政府提出訴訟，要求取回伊朗政府積欠該公司的300萬美元。在該案中，最高法院的多數意見認為，盡管《國際緊急狀態經濟權力法》授權總統凍結外國政府的財產，卻沒有明確授權總統有取消扣押處分的權力;從《國際緊急狀態經濟權力法》以及人質法（Hostage Act）的立法史、條文以及憲政慣例來看，國會默許總統在外交政策以及國家安全方面有非常大的權力。因此，聯邦最高法院維持原判，判決卡特、里根政府的總統行政命令合法。“里根案”樹立了一個典范：在處理國家緊急狀態案件中，聯邦最高法院要審慎對待總統的緊急權力。

二戰之后，美國總統行政權越發強勢，美國業已成為“行政國”，總統儼然成為“帝王總統”，美國國會在國土安全、外交、經貿等領域授予總統以及行政機關極大的自由裁量權，尤其在對外交往中，總統動輒以國家緊急狀態為名啟用《國際緊急狀態經濟權力法》所賦予的權力，單方面對外施加影響、推行單邊主義和霸權主義。事實上，美國國家緊急狀態是一個光鮮亮麗的幌子，它以國家核心利益為尺度，以美國絕對安全為目標，以強大的軍事實力為支撐，采取一種超前性和進攻性的戰略態勢，不惜以犧牲他國和人民利益、破壞既有國際秩序為代價。美國法院（包括聯邦最高法院）在國家緊急狀態面前原則上一般都會尊重行政機關的決定，有時甚至選擇性地失聰、失明！

（作者為南京審計大學外國語學院副教授、博士。本文系國家社科基金項目“美國聯邦最高法院與文化戰爭研究”<批準號：18BSS015>階段性成果）