政府績效評估價值取向的回顧、評析與新時代發展

改革開放以來，我國政府績效評估的價值取向經歷了由發展生產到以市場為導向，再到以服務為導向的變遷歷程，逐漸由經濟理性向政治理性進行演進，以人民為中心是這一演進的最新成果。改革開放以來不同時期的價值取向有效引導了政府行為，極大提升了政府經濟績效水平，但也產生了一些問題。當前在新的歷史方位上，建設新時代中國特色社會主義，需要政府實現其績效評估價值取向的根本性變革，確立以人民中心的價值取向。

政府績效評估價值取向是政府在實施績效評估過程中所表現出來的基本價值立場、價值態度和價值傾向。正是通過這些價值取向，政府績效評估才能有效引導政府績效行為。十一屆三中全會實現了國家工作重心的轉移，開啟了改革開放的偉大征程，逐步探索和調整計劃與市場之間的關系。在計劃經濟向市場經濟過渡過程中，計劃經濟的發展方式和管理體制的破除與市場經濟的發展方式和管理體制的建立，經歷了謹慎的局部的推進式漸變到全面的整體式變革。在這個過程中，政府發揮著關鍵性作用，政府績效評估價值取向也隨著改革開放的推進而不斷轉變。本文回顧和評析改革開放以來政府績效評估價值取向的演進歷程，以期重塑新時代中國特色社會主義進程中的政府績效評估價值取向。

一、改革開放以來政府績效評估價值取向的歷史回顧

整體而言，改革開放以來我國經濟發展大致可以劃分為三個階段：即計劃經濟向市場經濟的過渡階段、建立社會主義市場經濟階段和經濟發展新常態階段。三個不同的經濟發展階段提出了政府的不同使命，規定了該經濟發展階段政府在社會生活中所應承擔的具體職能。正是在中國特色社會主義市場經濟建立和發展的歷程中，政府績效評估價值取向動態地不斷演變。

（一）以發展生產為導向：計劃經濟向市場經濟轉向階段的價值取向

1978年，中國共產黨第十一屆三中全會中央委員會第三次全體會議召開吹響了改革開放大幕的號角，是計劃經濟向市場經濟過渡的開端；1992年，中國共產黨第十四次全國代表大會的召開，提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，標志著計劃經濟與市場經濟雙軌制的終結。因此，這一時期可以界定為計劃經濟向市場經濟的轉向階段。十一屆三中全會明確指出：“我們能否實現新時期的總任務，能否加快社會主義現代化建設，并在生產迅速發展的基礎上顯著地改善人民生活和加強國防，這是全國人民最關心的大事，……實現四個現代化，要求大幅度地提高生產力，也就必然要求多方面地改變同生產力發展不適應的生產關系和上層建筑，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式。”［1］政府經濟職能的調整與履行開始進入國家決策層的視野，其核心是發展生產。在這一時期，發展生產的主要任務是增加產品種類和產量，主要方式是賦予地方政府、企業和個人更多的經濟自主權。因而，“經濟責任制”的政府績效評估體系逐漸形成，在農村主要表現為家庭聯產承包責任制。在農村經濟責任制的示范效應下，工業領域也開始建立和推廣類似的經濟責任制，企業在完成國家計劃任務之后的增量由地方政府和企業自主支配。進而，政府管理逐步建構起了發展生產的經濟責任制。在這種生產導向下，各級政府采取了創辦企業、發展商品交易市場、允許并發展個體私營經濟等方式，在全國上下掀起了經濟建設的熱潮。在政府領導和促進生產發展的過程中，市場經濟的優越性逐漸顯現出來。然而，在計劃經濟模式允許的空間內，市場經濟已經無法再實現進一步發展，如果要進一步發展就必須突破計劃經濟的基本模式。這就需要政府進一步轉變觀念，突破政治上的意識形態障礙和計劃經濟的制度障礙，重建一種新型的政府與市場的關聯機制，尤其是以新的價值取向建立新的政府績效評估機制，以指導政府行為，促進市場經濟發展。

（二）以市場為導向：建設社會主義市場經濟體制階段的價值取向

20世紀80年代末，隨著改革開放的深入推進，我國在發展生產方面取得了一定的成果，同時諸多問題也逐漸凸現，集中表現為計劃經濟與市場經濟雙軌制的結構性矛盾日益凸顯，阻礙了改革開放的繼續深入推進，社會上對改革開放前途疑慮重重。因而，繼續推進經濟建設，就迫切需要破解計劃經濟與市場經濟間結構性矛盾，對二者的作用進行重新的認識和定位。鄧小平在1992年的南巡講話解答了市場經濟姓資姓社的問題，指明了中國改革開放的市場經濟發展取向，以進一步釋放社會經濟發展的活力。1992年召開的黨的十四大明確了黨和政府的主要任務是建設社會主義市場經濟體制，到2002年黨的十六大宣布初步建立社會主義市場經濟體制，這一階段是各級政府致力于建設社會主義市場經濟的時期。在這一階段，各級政府始終以市場為主要價值導向。在這一價值導向下，各級政府以公共投資、稅收等為主要手段，大量運用各種市場工具，事實上形成了以GDP為核心的政績考核體系，主要通過對各項經濟指標的考核，來達到績效評估的目的。這一考核體系又進一步強化了各級政府主動建構社會主義市場經濟體制的力度和深度。正是在各級政府的主動探索下，社會主義市場經濟發展充滿活力，進程逐步加快，從而在十年的時間里黨和政府完成了社會主義市場經濟體制的建設任務。但是，政府主動、深入地建構市場經濟體制，導致行政權力支配著市場經濟的發展方向和速度，對作為市場主體的企業產生了全面而深刻的影響，主要表現為：“在中國市場上市場競爭的主體，與其說是一個個企業，不如說是一個個地方政府。中國的市場經濟，首先是由地區間的競爭推動的。”［2］（P151）但是，隨著社會主義市場經濟建設進程的推進，政府對GDP指標的盲目追求限制和阻礙了市場經濟自身固有功能的發揮，如重復性投資、環境污染問題等，就是政府在市場的價值導向下對GDP政績過度追求的結果。這些問題的出現并日益突出，成了社會主義市場經濟發展的巨大阻礙，但這并是表明政府主動建構社會主義市場經濟體制本身是錯誤的，而是表明在政府已經基本完成了社會主義市場經濟體制建構的任務基礎上，應該實現績效評估價值取向的轉變，擯棄這種直接主動的建構行為和機制，應以新的行為、新的機制與市場經濟建立起有效關聯。

（三）以服務為導向：經濟發展新常態階段的價值取向

2003年，十六屆三中全會通過的 《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“要繼續完善國家宏觀調控體系，加快轉變政府職能，深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來”［1］，這表明政府績效評估價值取向開始向服務價值理念轉向，由此開啟了政府績效評估價值取向的新階段。進入21世紀后，世情、國情及黨情發生了復雜且深刻的巨大變化，在已經基本建立起社會主義市場經濟體制后，追求高質量的以人為本的經濟發展方式逐漸成為主流，并成了我國經濟發展的新常態，其主要特征是：一是從高速增長轉為中高速增長；二是經濟結構不斷優化升級，第三產業消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾；三是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。同時，其也存在著四種風險：一是刺激依賴癥；二是不改革的風險；三是過去刺激政策導致的產能過剩和企業債務；四是房地產全面調整帶來的風險。因此，經濟發展新常態要求政府行為發生根本性轉變，由主動建構轉變為提供公共服務。提供底線保障的基本公共服務體系，是我國經濟新常態下包容性發展的關鍵保障機制之一［3］，服務的價值導向成為政府績效評估的必然選擇。為此，黨和政府自2003年開始逐步著力打造服務型政府，逐漸從社會的微觀領域退出，主要進行宏觀方面的控制，如市場經濟的制度供給、市場主體的培育以及市場交易行為的規制等，同時也大力提供各式各樣的公共物品及公共服務，為各行各業的順利運轉提供制度及物質基礎。這些變化趨勢在這一時期的政府績效評估指標上有著充分的體現，正如十八屆三中全會指出的：“建設服務型政府，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。”［4］經濟發展新常態下，政府績效評估的服務價值取向在于：逐漸建構以國家治理制度體系為主要內容的政府與市場的有效關聯機制。這一轉變還遠未完成，舊的價值取向和政府行為仍在“慣性運行”，特別是當前中國特色社會主義進入了新時代，對政府提供公共服務的能力和要求更高，國家治理體系和治理能力有待加強。因而，需要在當前的歷史定位中，以服務取向為基點，重塑政府績效評估的價值取向。

二、改革開放以來政府績效評估價值取向的評析

改革開放以來，我國政府績效評估價值取向經歷了由生產導向到市場導向，再到服務導向的演進，每一次轉變都是在政府與市場互動過程中實現的，每一次轉變都是由中央政府主導實施的。這一歷程既是由關注政府微觀行為的價值引導逐步擴展到關注宏觀行為的價值引導的過程，也是由經濟理性到政治理性演進的過程。因而，認真檢視改革開放以來政府績效評估價值取向，能使我們在把握歷史進程的基礎上合理定位當前的政府績效評估價值取向。

（一）以發展生產為導向的政府績效評估價值取向評析

十一屆三中全會所作出的重要決策，對當時以及后來的政府績效評估價值取向產生了關鍵性影響。十一屆三中全會作出了將工作重心轉移到社會主義現代化建設上來，果斷停止了“以階級斗爭為綱”口號的使用。對經濟管理體制的改革，重點是改革“過分集中”，“讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權”。［1］并且，特別重視農業生產發展，依據產量計算勞動報酬，采取多種形式的責任制。［5］正是這些決策，使得我國政府績效評估價值取向發生了根本性轉變，由階級斗爭導向轉變為以發展生產為導向，由領導群眾性政治運動轉變為領導經濟建設，從而開啟了政府績效評估價值取向演變的歷程。這是政府績效評估價值取向走向成熟的關鍵轉折點，或者說沒有發展生產導向的政府績效評估也就不會有之后的市場導向和服務導向的政府績效評估。但是，我們也應該看到，以發展生產為導向，依然是在計劃經濟管理模式下對政府行為方式的調整，并沒有涉及根本性的職能轉變。發展生產的導向，也同樣要求政府關注具體的生產行為，只不過將以前僵硬的計劃控制轉變為更為靈活的經濟責任制控制，因而在這種價值取向指導下，政府依然對經濟主體實施高度控制。這一發展生產為導向的政府績效評估，開啟了一種新的政府行為互動模式。隨著本區域經濟自主發展的成效越來越好，地方政府必然要求中央進行更深層次的改革，以賦予地方更多的自主權，從而形成了一種“中央改革導向刺激——地方政府改革跟進與發展——要求中央進行更深層次改革”的中央和地方政府行為互動模式。在這樣“自上而下與自下而上雙向推動”的互動模式下，中國逐步展開了漸進式的改革，每一次改革的推進都已經具備了相當厚實的基礎，從而有序實現了改革開放以來社會經濟發展模式的轉型，避免了改革過程中的動蕩和無序，也防止了蘇東悲劇在中國的發生。

（二）以市場為導向的政府績效評估價值取向評析

在市場導向的績效評估引領下，十四大以來，各級政府行為逐漸趨向和被“市場化”，主要表現為兩個方面：一是政府行為表現愈來愈趨向經濟化、市場化，這就導致了以GDP為核心的政績考核體系的出現；二是市場的經濟交換原則逐漸對政府及其公務員進行著滲透，政府和公務員行為逐漸“被市場化”，使得政府及其公務員的行為在某種程度上發生了異化。為了特定的政治或經濟私利，官員的功利化行為和錢權交易頻繁出現，這可以從政府及其公務員實際行為邏輯的推導中得出答案。以GDP為主要考核內容的政府績效評估體系建構了市場經濟體制，凸顯了GDP增長的速度，為20世紀90年代以來經濟體制改革和高速經濟增長做出了巨大貢獻，但其引發或遺留的問題也十分嚴重。首先，政府過分強調經濟增長的作用，導致政府直接制造和參與市場競爭，在推進市場經濟體制改革的同時，也出現了與民爭利、惡化市場環境等過度干預現象。其次，政府行為的“被市場化”使得政府忽視其社會管理和公共服務職能，無視地方生態環境，導致民生建設嚴重滯后，社會矛盾愈發尖銳，威脅著政府合法性。最后，以市場為導向的政府績效評估價值取向極易引致社會價值觀朝著“金錢萬能論”和“金錢至上論”的方向發展，容易對民間道德滑坡產生傳導效應，降低社會整體道德水平，同時也不利于經濟進一步發展。

（三）以服務為導向的政府績效評估價值取向評析

針對中國經濟發展過程中存在的問題，黨中央適時地提出了科學發展的戰略思想與和諧社會的建設目標，強調發展過程要堅持以人為本，堅持全面、協調、可持續的發展，并且作出了轉變經濟發展方式的重要決定。中國政府開始認識到應該擺脫經濟增長的沖動，從建設型政府轉向服務型政府，實現政府合法性來源的嬗變，從政府績效評估的經濟理性逐步轉向政治理性。這是在我國深化改革時期，黨中央在深刻認識國內外形勢變化的基礎上作出的符合我國國情及時代要求的重大戰略決策，為我國政府績效評估價值取向的糾正與重置奠定了政治和思想基礎。然而，由于經濟發展形成了“路徑依賴”，“轉型的難度比較大，遭到舊模式下的既得利益集團的強烈反對”［2］（P157），在短時期內難以轉變原有的政府績效評估價值取向。例如招商引資仍然是地方政府績效評估的重要內容，甚至部分地方政府組成部門無論職能如何都必須承擔一定的招商引資任務，并作為其績效評估中的“一票否決”內容，這仍是政府績效評估的市場導向。這與20世紀80年代的情形有些類似。當時中國政府為了回應社會對生產供應嚴重缺乏的不滿情緒，將市場作為有益補充，但并未從根本上實現變革，因而導致新舊兩種價值取向的激烈沖突。而自2003年以來，政府績效評估的服務取向更多地也是為了回應社會的不滿和潛在的社會不穩定因素，并未實現政府職能向服務的根本轉變，“GDP主義仍然主導著各級政府的經濟政策議程”［2］（P190），使服務價值取向轉向遭遇到重重困難。直到十八大，黨和政府明確劃分了市場與政府的邊界，全面深化改革，探索并確立了以人民為中心的政府績效評估價值取向，開始推動建立政府治理行為與社會主義市場經濟新的有效關聯。雖然如此，服務價值取向仍具有顯著的歷史意義，是我國政府行為的重要轉折點，是中國政府績效評估價值取向由經濟理性向政治理性邁進的起點和重要探索。

三、以人民為中心是新時代政府績效評估的價值取向

在黨的十九大報告中，習近平總書記進一步系統地闡述了“以人民為中心”的思想，并將其作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。［6］（P5）新時代賦予了新的歷史方位，要求政府績效評估價值取向在總結歷史經驗的基礎上，立足新時代中國特色社會主義的發展需求，實現價值取向的新時代重塑。

（一）以人民為中心的提出

從經濟發展方式的角度透視改革開放以年來政府績效評估價值取向的演進可以發現，以發展生產為導向、以市場為導向和以服務為導向從根本上來說都屬于經濟價值導向，對政府績效評估的重點也是經濟發展職能的履行。以發展生產為導向和以市場為導向都是政府將某種經濟職能或經濟發展方式作為績效評估的價值取向，兩者之間的區別在于以發展生產為導向意味著政府直接干預具體的生產活動，而以市場為導向意味著政府通過建構市場經濟體系來干預經濟發展。以服務為價值導向，雖然在一定程度上超越了經濟發展方式，但是仍帶有濃厚的經濟發展的色彩，突出的表現為政府服務的重點首先是市場主體，“建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平”［7］，“要在繼續加強經濟調節、市場監管的同時，更加重視社會管理和公共服務”［8］。因此，從這三個價值取向的內涵來看，隨著價值取向的演進，其內涵越來越趨向于更高層次的價值理性。以習近平為核心的新一代領導集體在總結實踐經驗的基礎上，在十九大提出了以人民為中心的發展思想，實現了馬克思主義在新時代的新發展，既符合了當前黨和政府所處的歷史方位，具有極強的實踐針對性，又符合改革開放以來政府績效評估價值取向演變的歷史邏輯，合乎歷史發展的必然性。相對于以前的價值取向，以人民為中心的價值取向在價值理性上源于馬克思主義的崇高價值追求，即實現人的全面發展，不僅實現了對經濟發展方式的完全超越，徹底擺脫了經濟價值對政府績效評估的影響，而且是在新的歷史方位中對政府行為的重新校訂，使政府的工作重點更加聚焦于“初心”的踐行和實現。所以，以人民為中心作為新時代政府績效評估的價值導向，必將使政府更好地推進新時代中國特色社會主義建設，實現中華民族偉大復興的宏偉目標。

（二）以人民為中心的政府績效評估價值取向的具體內容

1.以人民為中心價值取向的核心內涵是全心全意為人民服務。十九大報告首次明確回答了建設什么樣的服務型政府的問題，即服務型政府必須堅持人民的主體地位，服務型政府必須以人民滿意為基本坐標，將服務的方位定位到人民這個中心上來，政府的全部行為都必須表現為全心全意為人民服務的具體行動，科學回答了服務型政府推動經濟社會發展的根本目的的問題，從而實現了對治國理政規律認識的新發展，開辟了黨治國理政的新境界。因此，建設人民滿意的服務型政府核心要義是人民，這一核心要義賦予了我國政府的基本性質和價值導向，即必須以人民為中心，同時也決定了以人民為中心價值取向的核心內涵必然是全心全意為人民服務。以人民為中心的價值取向及其全心全意為人民服務的核心內涵，也是黨的根本宗旨對政府績效行為的基本要求。當前，加強黨的政治建設，要求各級政府必須牢固樹立和踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把為人民造福作為根本的政治擔當。所以，全心全意為人民服務是新時代政府政治覺悟、政治能力的根本所在，是新時代政府績效評估價值取向的核心內容。

2.以人民為中心價值取向的基本原則是立黨為公、執政為民。公私之辨別是政府踐行全心全意為人民服務的倫理基點。政府公共管理的發展規律表明，“人類社會越發展，政府公共管理所追求的目標就越趨于共同，即增進、維護與實現公共利益，提供公共服務，保障社會公平與公正”［9］。全心全意為人民服務，要求政府行為的基本出發點必然是堅持立黨為公，即中國共產黨領導下的政府沒有任何自己的利益，其全部的利益只能是人民的利益，也只有人民的利益才能賦予我國政府的人民性。而只有立黨為公才能執政為民，也必然要求執政為民，即各級政府的全部行為必須以人民為中心，從群眾的迫切期待中找準執政方向，從群眾的美好愿望中校正為民坐標，讓政策紅利真正惠及人民，讓發展成果由人民共享，這樣才能實現以人民為中心的發展，才是真正的全心全意為人民服務，才能為新時代中國特色社會主義事業凝聚磅礴力量，為中華民族偉大復興提供不竭動力。因此，立黨為公、執政為民回答了政府績效行為的價值標準問題，是政府全部行為的基本坐標，是以人民為中心的價值取向的基本原則。

3.以人民為中心價值取向的實現路徑是將黨的群眾路線貫徹到政府的全部活動之中。黨的十九大提出，發展為了人民，發展依靠人民，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中。這不僅是唯物史觀的必然要求，是黨的根本宗旨的具體體現，也是我國各級政府保持人民性的必然選擇。人民的政黨、人民的政府必然要求其全部活動都是人民的活動，踐行黨的群眾路線就是政府行為的應有之義，而不是對政府額外的要求。只有從群眾中來，到群眾中去，政府的行為才能與人民共呼吸、同命運，才能實現政府的全部利益都表現為人民的利益，政府的全部行為都表現為人民的行為，才能真正實現立黨為公、執政為民，才能在人民群眾所思、所盼、所憂、所急的薄弱環節發力，才能從人民群眾的日常智慧中汲取治國理政的智慧之源和創新動力。因此，將黨的群眾路線貫徹到政府的全部活動中，集中具體地體現新時代中國特色主義社會主義以人民為中心的價值取向，回答了新時代的政府績效行為方式問題，回答了服務型政府怎么樣才能踐行全心全意為人民服務、才是以人民為中心的問題。

4.以人民為中心價值取向的目標指向是實現人民對美好生活的向往。政府績效評估既要測量政府行為的績效，也要測量政府行為結果的績效，并實現行為績效與結果績效的統一。全心全意為人民服務的核心內涵，立黨為公、執政為民的基本原則，黨的群眾路線的實現方式，為政府行為提供了價值導向和倫理決策依據，是以人民為中心的績效評估價值取向在政府行為績效中的具體體現，也是衡量政府行為績效是否是以人民中心的判斷標準。以人民為中心的績效評估價值取向不僅體現在政府行為的實施中，也體現在政府行為的結果上。因此，政府行為的結果績效也必然要求確立與之相一致的結果衡量標準，即實現人民對美好生活的向往，正確回答新時代政府應該追求什么樣的行為目標的問題。這就要求各級政府應以此為結果導向，在人民最關心、最直接、最現實的利益問題上下真功、求實效，及時動態地把握人民群眾向往什么樣的美好生活，并將其轉化為政府行為的關鍵結果指標，用其評估政府的績效結果，這樣才能不斷提升人民群眾的獲得感和幸福感，從而使得政府從行為到結果都貫徹以人民為中心的價值取向，最終實現讓人民滿意的服務型政府的建設目標。

5.以人民為中心價值取向的最高追求是推動人的全面發展和社會全面進步。人的全面發展、社會全面進步是社會主義的基本價值追求。回顧改革開放以來我國政府績效評估價值取向的變遷歷程可知，以人民為中心的價值取向在倫理追求上指向人的全面發展、社會全面進步，是新時代政府及其公務員創造卓越績效的根本價值驅動力，不僅與歷史上的價值取向相比具有優越性，而且同西方資本主義國家相比更能凸顯社會主義的優越性。現代政府不僅要“正確的做事”，更要“做值得做的事”“做正確的事”。推動人的全面發展、社會全面進步，作為新時代政府的最高追求，回答了新的歷史條件下什么才是值得做的事、什么才是正確的事，因而能夠指引、激發政府及其公務員探索性地“做值得做的事”“做正確的事”，為政府管理創新和社會治理創新提供源源不斷的推動力。從自身的發展與解放來說，只有在實現所有人全面發展、社會全面進步的基礎上，中國政府及其公務員才能實現自身的全面發展與進步，才能實現自身的解放與自由。中國政府及其公務員自身的發展與解放寓于人的全面發展、社會全面進步之中，越是實現人的全面發展、社會全面進步，政府及其公務員越是能夠實現自身的發展與解放，政府與人民才能避免分裂走向融合，國家與社會的二元分化才能走向終結，并最終實現國家回歸于社會。