精準(zhǔn)扶貧中存在的形式主義及其整治路徑

中國(guó)現(xiàn)階段的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)階段，離2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧和全面建成小康社會(huì)，僅有一步之遙。精準(zhǔn)扶貧政策在取得巨大成效的同時(shí)，在實(shí)際執(zhí)行中也暴露出一些問(wèn)題，其中最為突出的是形式主義。精準(zhǔn)扶貧中的形式主義主要表現(xiàn)為：精準(zhǔn)識(shí)別不精確、精準(zhǔn)干部識(shí)別、精準(zhǔn)填表、數(shù)字扶貧、幫扶對(duì)象按供給分配、不切實(shí)際數(shù)字脫貧、手段置換目的等方面。其背后的原因既有壓力型體制下的地方政治治理模式、農(nóng)村貧困群體參與精準(zhǔn)扶貧的程度較低、精細(xì)化治理方式與傳統(tǒng)性農(nóng)村社會(huì)匹配度較低、監(jiān)督考核機(jī)制的偏差等制度性原因，又有部分扶貧干部能力不足，放松了自身的黨性修養(yǎng)等主觀上的原因。要去除精準(zhǔn)扶貧中的形式主義，還需要從優(yōu)化政策，完善監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)扶貧干部的能力建設(shè)和黨性修養(yǎng)，構(gòu)建多元參與的扶貧格局、突出貧困群體的參與權(quán)利等多方面共同努力，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧的整治路徑。

一、研究背景

貧困是世界各國(guó)和國(guó)際社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)。消除貧困,是人類共同追求的理想。中國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村貧困人口多，貧困影響了農(nóng)村人口生活質(zhì)量的提高。中國(guó)的減貧，在很大程度上就是解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村扶貧工作從中華人民共和國(guó)成立后的政策改革扶貧到以縣為主的扶貧，再到以村為主的扶貧，和現(xiàn)在以戶為單位的精準(zhǔn)扶貧，成績(jī)斐然。特別是精準(zhǔn)扶貧，它有效避免了以往扶貧中的政策溢出、政策漏出和幫扶不夠精準(zhǔn)，扶貧的邊際效益較差等現(xiàn)象。從2013年習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧政策到現(xiàn)在，中國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)階段，貧困人口已從2012年的9899萬(wàn)人減少到2018年的1660萬(wàn)人，平均每年減貧1300多萬(wàn)人，280多個(gè)貧困縣脫貧摘帽，貧困村數(shù)量也從12.8萬(wàn)個(gè)下降到2.6萬(wàn)個(gè)，離2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部脫貧摘帽的總目標(biāo)咫尺之遙。［1］

精準(zhǔn)扶貧政策在取得巨大成效的同時(shí)，在實(shí)際執(zhí)行中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，其中最為突出的是形式主義。［2］形式主義已經(jīng)成為精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中的一個(gè)障礙，它使精準(zhǔn)扶貧的效果大打折扣，習(xí)近平總書記曾對(duì)形式主義進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)。形式主義作風(fēng)下的扶貧不僅遏制不住貧困的源頭，還會(huì)讓被扶貧對(duì)象陷入貧窮和困惑的惡性循環(huán)中，只有指出精準(zhǔn)扶貧工作存在的形式主義，并尋其根源，探尋反形式主義的實(shí)施機(jī)制，才能使扶貧離“精準(zhǔn)”更進(jìn)一步,才能做到“真扶貧、扶真貧”。

二、精準(zhǔn)扶貧中存在的形式主義表現(xiàn)

形式主義雖起源于藝術(shù)創(chuàng)作，強(qiáng)調(diào)高于甚至脫離現(xiàn)實(shí)生活，是一種藝術(shù)形式的絕對(duì)化。［3］但當(dāng)形式主義運(yùn)用在工作之中時(shí)，就表現(xiàn)出“極端地夸大事物表面形式，不講究實(shí)際內(nèi)容和實(shí)際效果，一味追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提高，寧可耗費(fèi)大量金錢精力也要使工作流程光鮮化，最終目的是為了得到上級(jí)贊許進(jìn)而獲取職位晉升”，對(duì)各項(xiàng)工作危害極大。我黨早在延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)中，就曾明確提出反對(duì)形式主義、反對(duì)本本主義，倡導(dǎo)實(shí)事求是，從群眾中來(lái)、到群眾中去的工作原則。習(xí)近平總書記在河北調(diào)研時(shí)也曾強(qiáng)調(diào)指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位，責(zé)任心缺失。”在精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施中，要堅(jiān)決杜絕形式主義，國(guó)務(wù)院扶貧辦從2016年開始連續(xù)兩年下發(fā)“關(guān)于解決扶貧領(lǐng)域中的形式主義”的通知，中央紀(jì)委也將2018年至2020年扶貧領(lǐng)域的形式主義作為專項(xiàng)治理重點(diǎn)。［4］在精準(zhǔn)扶貧的脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域，形式主義主要表現(xiàn)為：精準(zhǔn)識(shí)別不精確、精準(zhǔn)干部識(shí)別、精準(zhǔn)填表、數(shù)字扶貧、幫扶對(duì)象按供給分配、不切實(shí)際數(shù)字脫貧、手段置換目的等方面。

（一）“自上而下”的科層制工作模式，影響精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確度

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確度直接關(guān)系到“真扶貧”的實(shí)施效果，關(guān)系到貧困戶能否真正脫貧，但是精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)的工作模式使其準(zhǔn)確度打了折扣。

根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》中工作步驟的規(guī)定：“第一步規(guī)模分解。各省將報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧辦核定后的貧困人口識(shí)別規(guī)模逐級(jí)分解到行政村。第二步初選對(duì)象。在縣扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)下，按照分解到村的貧困人口規(guī)模，農(nóng)戶自愿申請(qǐng)，各行政村召開村民代表大會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議，形成初選名單，由村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)后進(jìn)行第一次公示，經(jīng)公示無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。第三步公示公告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)各村上報(bào)的初選名單進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）貧困戶名單，在各行政村進(jìn)行第二次公示，經(jīng)公示無(wú)異議后報(bào)縣扶貧辦復(fù)審，復(fù)審結(jié)束后在各行政村公告。”［5］從該工作步驟可以看出，對(duì)于貧困戶的規(guī)模及核定是通過(guò)“自上而下”層層分解的科層制工作方式統(tǒng)計(jì)獲得的，并非來(lái)自對(duì)于各村實(shí)際貧困戶的匯總而得出，即貧困戶的數(shù)量是按供給分配，而不是按需分配。［6］這就導(dǎo)致貧困戶的識(shí)別工作出現(xiàn)一定的偏差，一些貧困村分得的建檔指標(biāo)有限，無(wú)法覆蓋所有的貧困戶，部分貧困戶被指標(biāo)無(wú)奈漏出；另一些村組則貧困戶建檔指標(biāo)用不完，部分非貧困戶也被指標(biāo)納入產(chǎn)生人為溢出，導(dǎo)致國(guó)家的扶貧資源產(chǎn)生無(wú)謂的制度性損耗，嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確度。

（二）農(nóng)村特有的“差序格局”交往模式，使精準(zhǔn)識(shí)別形式化為“干部識(shí)別”

費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中精辟地解剖了中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)，提出了“差序格局”的概念，他打了個(gè)比方，指出中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)與西方社會(huì)的不同之處。西洋（西方）社會(huì)像我們?cè)谔锢锢Σ瘢瑤赘静菔梢话眩瑤装咽梢辉瑤自梢焕Γ瑤桌κ梢惶簟Ｃ恳桓裨谡麄€(gè)挑里都屬于一定的捆、扎、把。每一根柴也都可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不會(huì)亂的，這是團(tuán)體社會(huì)。團(tuán)體是有一定界限的，誰(shuí)是團(tuán)體里的人，誰(shuí)是團(tuán)體外的人，不能模糊，一定得分清楚。而我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)與西洋的格局是不相同的，我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上，以“已”為中心，所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋，一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄。波紋的遠(yuǎn)近可以標(biāo)示社會(huì)關(guān)系的親疏，這就是中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)中人與人之間的關(guān)系，被稱為是以宗法群體為本位的差序格局，其中親屬關(guān)系、地緣關(guān)系是其核心關(guān)系。［7］（P25-26）在農(nóng)村，人們之間仍然保持著傳統(tǒng)社會(huì)的“差序格局”的交往方式，這使得血緣關(guān)系、親緣關(guān)系、鄰里關(guān)系、人情往來(lái)等在農(nóng)村社會(huì)仍然產(chǎn)生極大的影響力。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策層層落實(shí)到基層，基層干部并非圣人，在執(zhí)行精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制時(shí)同樣不可避免地要受到差序格局的影響，其親屬好友、遠(yuǎn)親近鄰，或是村中宗族勢(shì)力較大的農(nóng)戶，成為優(yōu)先獲取政策資源的群體。這使精準(zhǔn)識(shí)別一定程度上成為“干部識(shí)別”。我們?cè)谡{(diào)查中了解到，河南省S縣貧困農(nóng)戶的識(shí)別機(jī)制基本是村支書根據(jù)自身了解的情況，勾選出一部分貧困名單，然后開會(huì)對(duì)貧困名單進(jìn)行評(píng)議表決，再進(jìn)行公示。在這一識(shí)別機(jī)制下，農(nóng)戶申請(qǐng)環(huán)節(jié)、民主評(píng)議環(huán)節(jié)、公示公告環(huán)節(jié)等因農(nóng)戶參與程度較低都被簡(jiǎn)化或者刪除，出現(xiàn)了一定的“漏評(píng)”和“誤評(píng)”。2018年8月，中央紀(jì)委公開曝光了扶貧領(lǐng)域的形式主義典型案例，其中云南省個(gè)舊市扶貧辦原副主任吳勁兵就是在貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別摸底調(diào)查工作期間，出現(xiàn)了 “干部識(shí)別”，致使229戶貧困戶被漏評(píng)、59戶返貧戶情況核定不準(zhǔn)，摸底調(diào)查工作未能按時(shí)完成，嚴(yán)重影響脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)程，2017年12月，吳勁兵受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、政務(wù)降級(jí)處分。類似的還有新疆維吾爾自治區(qū)阿圖什市扶貧辦副主任阿布力米提·庫(kù)提魯克因?yàn)椤案刹孔R(shí)別”而對(duì)扶貧項(xiàng)目審核不嚴(yán)、管理混亂，導(dǎo)致74個(gè)規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)；當(dāng)年37個(gè)項(xiàng)目未能按時(shí)開工，38個(gè)項(xiàng)目未按期完工；建檔立卡識(shí)別工作混亂，300名不符合標(biāo)準(zhǔn)的人員被認(rèn)定為貧困戶。2018年5月，阿布力米提·庫(kù)提魯克受到留黨察看兩年、政務(wù)撤職處分。［8］

（三）維穩(wěn)工作體制下，部分扶貧資源被置換為維穩(wěn)的手段

維穩(wěn)工作一直處于各項(xiàng)工作的首位，“穩(wěn)定壓倒一切”是基層治理的一項(xiàng)基本原則，基層維穩(wěn)工作考核中的一票否決制更是讓基層干部對(duì)上訪行為尤為忌憚。當(dāng)基層干部無(wú)法有效化解上訪行為時(shí)，只能采取以資源來(lái)置換穩(wěn)定，而貧困地區(qū)資源本就匱乏，這時(shí)扶貧資源就成為基層政府安撫上訪者的一劑“良藥”。［9］同時(shí)，基層干部還會(huì)將部分扶貧資源轉(zhuǎn)向與自己關(guān)系密切的人，進(jìn)一步拉攏自己與他們的關(guān)系，以便于其他各種治理政策的有效配合和實(shí)施，擺平和理順鄉(xiāng)村社會(huì)中的不同利益關(guān)系，以減少農(nóng)村社會(huì)表面上的沖突與矛盾。［10］2015年8月份，審計(jì)署對(duì)貧困人口聚集、脫貧任務(wù)艱巨的廣西的精準(zhǔn)扶貧政策情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)。審計(jì)組選取了貧困人口基數(shù)大且近年來(lái)脫貧任務(wù)完成較好的馬山縣進(jìn)行抽查，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)該縣認(rèn)定的扶貧對(duì)象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)，其中有343人屬于財(cái)政供養(yǎng)人員，有2454人購(gòu)買了2645輛汽車，43人在縣城購(gòu)買商品房或自建住房，439人為個(gè)體工商戶或經(jīng)營(yíng)公司。［11］事實(shí)證明，扶貧資源被異化置換為維穩(wěn)的手段，僅能起到飲鴆止渴的效果，既不能從根本上解決上訪問(wèn)題，也無(wú)助于基層政府的有效治理，卻反而助長(zhǎng)了等、靠、要、鬧的變異行為，還會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租、資金濫用的腐敗現(xiàn)象。

（四）精準(zhǔn)幫扶中的功利主義傾向

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧工作的核心環(huán)節(jié)，是影響扶貧績(jī)效的重要因素，但精準(zhǔn)幫扶過(guò)程中，無(wú)論是幫扶主體還是被幫扶主體都存在一定的功利主義傾向。

首先，是部分貧困戶的等靠要思想嚴(yán)重，存在著甘當(dāng)懶漢的功利主義。在一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，這種苗頭正在蔓延，一些貧困戶不思進(jìn)取、懶惰成性，整天想著怎樣享受國(guó)家優(yōu)惠政策、獲取更多的財(cái)物，不想脫貧，也不愿改變現(xiàn)狀。他們只關(guān)注自己有沒有被列入重點(diǎn)幫扶對(duì)象，村里扶貧政策是否覆蓋到自家，當(dāng)?shù)弥獓?guó)家正在大力實(shí)施扶貧攻堅(jiān)，他們更是在家坐等、希望能夠不勞而獲［12］，更有甚者在拿到扶貧補(bǔ)助之后就去打麻將賭博。這種典型的懶漢思想，使他們多年來(lái)扶而不起，幫而不富，貧困文化不斷延續(xù)，對(duì)于這類人的幫扶，既浪費(fèi)了資源，也損害了扶貧工作的公平正義，面對(duì)此類貧困戶，扶貧首先要扶志，要改變其思想態(tài)度。

其次，基層扶貧干部幫扶的功利化和簡(jiǎn)單化。《人民日?qǐng)?bào)》曾發(fā)文指出：“一些駐村干部進(jìn)行“走讀式”“掛名式”幫扶，身在扶貧心在機(jī)關(guān)，聰明才智沒放在踏實(shí)幫貧困群眾勤勞致富上，卻花在怎么通過(guò)“巧算”收入賬把貧困群眾“算脫貧”。據(jù)媒體報(bào)道稱，華南某省一些貧困村在宣傳貧困戶脫貧增收成效時(shí)，剛種的柑橘樹，即已計(jì)入收益；剛養(yǎng)的雞，就按每只100元左右“保守價(jià)”折算進(jìn)年底收益；蜂蜜按一箱20斤、一斤60元“估值”，可最后實(shí)際產(chǎn)量沒達(dá)到，蜂蜜也并不暢銷……①還有些干部在實(shí)際幫扶中，并不考慮貧困戶的致貧原因，將幫扶簡(jiǎn)化為給資金、給生產(chǎn)資料（給種雞、種牛、種羊等）和生活物資、修建貧困戶的房屋等。如遼寧省葫蘆島市連山區(qū)山神廟子鄉(xiāng)琉璃瓦村黨支部書記陳國(guó)存、村委會(huì)主任楊鳳彬在落實(shí)項(xiàng)目扶貧政策中，不懂得如何分配扶貧項(xiàng)目資源，最終決定將31.6萬(wàn)元的扶貧專項(xiàng)資金，簡(jiǎn)單化地平均發(fā)放給全村837名村民，造成了扶貧項(xiàng)目沒有真正落地生效。［13］在河南S村莊中，扶貧項(xiàng)目也就只有三種形式：資金、生活物資和危房改造，其中資金主要在1000元左右，生活物資主要是指煤氣爐、為電視裝有線、蒲扇、圍裙等，上學(xué)補(bǔ)助是按年級(jí)劃分，中小學(xué)1000元左右，高中2000元，大學(xué)5000元，至于危房改造則是直接根據(jù)危房毀壞程度進(jìn)行翻修或重蓋，可以發(fā)現(xiàn)，這些扶貧項(xiàng)目在短期內(nèi)一定程度上解決了貧困戶吃和住的物質(zhì)需求，但缺乏可持續(xù)性和發(fā)展性，對(duì)于貧困戶的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，創(chuàng)業(yè)就業(yè)補(bǔ)貼等更高層次的幫扶進(jìn)展緩慢，幫扶形式較為單一。此外，還有些在貧困地區(qū)投資興辦的企業(yè)，也是以扶貧為名要優(yōu)惠要政策扶持，實(shí)際上卻“扶富不扶貧”，還往臉上貼“扶貧濟(jì)困模范”“社會(huì)責(zé)任楷模”的標(biāo)簽。②扶貧政策中一旦摻雜著投機(jī)之心和功利之心，就很難做出實(shí)效，甚至?xí)栉邸胺鲐殹倍肿詭У牡赖鹿饷ⅲ挥袘阎活w敬畏之心，放棄算功利賬的想法去扶貧，才能做到真扶貧，扶真貧。

（五）形式化的考核和檢查，使精準(zhǔn)扶貧異化為表格扶貧、數(shù)字扶貧

為了展現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的工作效果，適當(dāng)?shù)乩靡恍┍砀瘛⒄掌⑽淖帧⒂跋竦荣Y料來(lái)記錄扶貧工作過(guò)程是必要的，但有些地方在考核時(shí)，卻過(guò)度依賴這些資料，甚至使扶貧考核變成了“只看資料，不看實(shí)效”的形式主義，這直接造成了幫扶人員在扶貧過(guò)程中不注重效果，而過(guò)度關(guān)注扶貧資料的收集。那些原本只適用于機(jī)關(guān)、企業(yè)的考核督查方式，被機(jī)械地搬到了田間地頭。比如，為了“精準(zhǔn)識(shí)貧”，一些地方在流程管控上下足功夫，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“留痕”，要求基層對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)、層層簽字畫押。為摸清貧困戶底數(shù)和方便督促檢查，還精心設(shè)計(jì)出一式多份的表格，填報(bào)內(nèi)容列得細(xì)而又細(xì)。比如僅貧困戶收入一項(xiàng)，就列出了“工資性收入”“政策性收入”“產(chǎn)業(yè)收入”等多項(xiàng)。［14］實(shí)際上農(nóng)村的收入很難衡量，像農(nóng)戶自種的糧食、蔬菜等很難標(biāo)準(zhǔn)化，但為了填寫表格，只能被迫編寫數(shù)字。同時(shí)還規(guī)定，各類表格不得出錯(cuò)，不得修改，否則需要全部重填。有位駐村第一書記談到，全村130家貧困戶，每戶的扶貧統(tǒng)計(jì)表均為一式4份，每份表格他需要在4個(gè)不同的地方簽上大名，僅填寫一遍他就需要簽2080個(gè)名字。不只是駐村第一書記要簽、村干部要簽，貧困對(duì)象也要簽。為了在規(guī)定的時(shí)間里填完表格，往往是幾名村干部流水線作業(yè)。讓基層扶貧干部感到無(wú)奈的是，類似的表格今天填了明天又填，昨天才讓貧困戶摁了手印，今天又要找上門再摁一遍。［15］這導(dǎo)致第一書記到村里后，來(lái)不及到村里訪民情，而是忙于填寫表格。更有一些村鎮(zhèn)為了追求典型，不斷地創(chuàng)新表格形式，三天兩頭更換最新表格，相同數(shù)據(jù)反復(fù)填報(bào)，同一數(shù)據(jù)在檔案中多次出現(xiàn)，一個(gè)檔案改了又改，多次推倒重來(lái)……“表上來(lái)，表上去”，也讓貧困戶產(chǎn)生抵觸情緒。一些貧困戶對(duì)扶貧干部說(shuō)，每次來(lái)不是填表就是調(diào)查，不是簽字就是畫押，這樣的扶貧我們不歡迎，也不需要。而最讓扶貧干部和貧困戶感到無(wú)奈的，是“精準(zhǔn)脫貧明白卡”上墻。一些地方要求扶貧干部將俗稱為“明白卡”的貧困戶信息登記表塑封后貼在貧困戶的門前墻上，登記表上有貧困戶家庭情況、致貧原因、幫扶措施、幫扶干部姓名、單位和聯(lián)系方式等，右上角還有貧困戶和幫扶干部的合影。［14］這種明白卡更像是專門應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的檢查卡，是以犧牲貧困戶隱私和尊嚴(yán)為代價(jià)的形式主義。對(duì)貧困戶的幫扶是扶貧工作之本，表格和卡為末，而形式主義的考核和檢查，使扶貧工作異化為舍本逐末，造成了人力、物力、時(shí)間資本的巨大浪費(fèi)。

三、精準(zhǔn)扶貧中存在形式主義困境的原因探析

習(xí)近平總書記深刻指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問(wèn)題。”這番話道出了扶貧工作中形式主義的實(shí)質(zhì)和表現(xiàn)。也引發(fā)人們的思考，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧陷入形式主義困境的原因是什么呢？既有制度原因，也有主觀原因。制度上的原因主要是壓力型體制下的地方政治治理模式、貧困群體參與精準(zhǔn)扶貧的程度較低、精細(xì)化治理方式與傳統(tǒng)性農(nóng)村社會(huì)匹配度較低、監(jiān)督考核機(jī)制的偏差。主觀上的原因則主要是部分扶貧干部能力不足，以及放松了自身的黨性修養(yǎng)。

試驗(yàn)1早熟品種KX9384 1穴2株不覆膜種植，增產(chǎn)15.79%，地膜成本減少約600元/hm2，種子成本增加約600元/hm2，其他成本一致，增收3 475.2元/hm2（2 172.0 kg/hm2×1.6元/kg）。試驗(yàn)2晚熟品種覆膜與早熟品種不覆膜4∶4間種，減膜50%，增產(chǎn)15.12%，地膜成本減少約300元/hm2，種子成本增加約600元/hm2，其他成本一致，增收2 978.64元/hm2（2 049.15 kg/hm2×1.6 元/kg-300 元/hm2）。

（一）壓力型體制下的地方政治治理模式

所謂的壓力型體制是指上一級(jí)地方黨政組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和其他目標(biāo)，采取任務(wù)數(shù)量化分解和高度物質(zhì)化獎(jiǎng)懲相結(jié)合的一套管理手段和方式。為了完成任務(wù)與指標(biāo)，地方各級(jí)政治組織(以黨委政府為核心)把主要任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)層層量化分解、下壓到下一級(jí)組織以及個(gè)人，令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。對(duì)于主要任務(wù)和指標(biāo)的評(píng)價(jià)方式采取“一票否決”制（即一旦某項(xiàng)任務(wù)未達(dá)標(biāo)，即視其全年成績(jī)?yōu)榱悖∠?jiǎng)勵(lì)資格），所以各級(jí)組織實(shí)際上是在“零和博弈”式的評(píng)價(jià)體系的壓迫下運(yùn)行的。［14］在壓力型體制下，扶貧干部的晉升、工資、福利等都與扶貧績(jī)效掛起鉤來(lái)，出了問(wèn)題就是一票否決制，一切政治積累都?xì)w于零。在這種治理模式下進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，往往要簽訂軍令狀來(lái)表示決心，各省黨政一把手與黨中央、國(guó)務(wù)院立下軍令狀，然后從省到縣到鄉(xiāng)再層層簽下軍令狀，完不成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)就要摘掉烏紗帽。［16］如此高壓的治理模式，激發(fā)了地方干部們進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)的能動(dòng)性和自覺性，但是當(dāng)扶貧任務(wù)過(guò)重、檢查過(guò)于頻繁時(shí)，為了保住官位，也不可避免地會(huì)引發(fā)部分人員去制造一些“面子”工程、出現(xiàn)了“數(shù)字扶貧”“表格扶貧”的功利主義和形式主義行為。

（二）農(nóng)村貧困群體參與精準(zhǔn)扶貧的程度較低

農(nóng)村的貧困戶大多以留守老人、留守兒童和婦女為主，文化程度普遍較低，對(duì)于扶貧干部的扶貧宣傳既不關(guān)心，也很難理解，對(duì)于自家是如何成為貧困戶、被安排了哪些扶貧措施、各項(xiàng)措施如何開展、效果如何，甚至于如何脫貧等直接與切身利益相關(guān)的問(wèn)題都弄不明白，也沒興趣弄明白，只關(guān)心政府還給不給錢。有些村莊在召開村民會(huì)議時(shí)，大多數(shù)貧困戶都不參加，即使參加了，也不愿表達(dá)自己的觀點(diǎn)和看法，導(dǎo)致幫扶措施的制訂缺乏準(zhǔn)確性，扶貧效果大打折扣。更有部分貧困戶依賴思想嚴(yán)重，不愿意通過(guò)自身努力改變現(xiàn)狀，總等著政府救濟(jì)，這種懶漢思想不僅影響到自己處于貧困境地，還通過(guò)代際傳遞的貧困文化，影響到其子代和孫代，使其世代處于貧困的旋渦里……精準(zhǔn)扶貧只是貧困群體脫貧的外因，而貧困群體的自身參與、自身努力才是真脫貧的內(nèi)因。外因終究是通過(guò)內(nèi)因起作用的，完成扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)，不僅需要政府推動(dòng)，更要依靠貧困群體激發(fā)出自身的內(nèi)生動(dòng)力，扶貧、扶志、扶智一樣都不能少。

（三）精細(xì)化治理方式與傳統(tǒng)性農(nóng)村社會(huì)匹配度較低

精準(zhǔn)扶貧是一種精細(xì)化治理方式，是把精細(xì)思想運(yùn)用于社會(huì)治理的宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)和中觀運(yùn)行機(jī)制之中。［17］數(shù)字化管理和痕跡管理是精細(xì)化治理方式的顯著特征［18］，但其并未很好地與中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的特點(diǎn)相匹配，形成了一定的形式主義問(wèn)題。例如數(shù)字化管理是以占有大量的精準(zhǔn)化的數(shù)字為基礎(chǔ)的，而痕跡管理的目的則重視保留一定的工作留痕來(lái)提升工作管控水平，改變了以往只看結(jié)果，不注重過(guò)程的粗放式工作方式，檔案材料成為考核評(píng)估的關(guān)鍵所在。這些措施落實(shí)在精準(zhǔn)扶貧工作中，就要迫使扶貧干部們填寫大量的、細(xì)化的扶貧工作表格，精確化各項(xiàng)扶貧數(shù)字，規(guī)范、完善各類文字、照片檔案材料。但是中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)規(guī)范化程度很低，家庭生活難以遵循精細(xì)的現(xiàn)代企業(yè)會(huì)計(jì)模式，如自家種植的糧食、蔬菜等等多用于自家消費(fèi)，收入僅是個(gè)較為模糊的概念，難以給出精準(zhǔn)化的數(shù)字收益。這二者的不匹配，形成了一定程度上的形式主義，異化為表格扶貧和檔案扶貧。

（四）考核監(jiān)督機(jī)制的偏差

首先，由于中國(guó)各類貧困地區(qū)差異性較大，導(dǎo)致貧困程度、扶貧程度、扶貧所采用的方式方法等都不相同。同時(shí)，中國(guó)還未建立起規(guī)范的、科學(xué)的扶貧績(jī)效評(píng)估制度，造成了對(duì)下一階段的扶貧考核目標(biāo)、扶貧發(fā)展目標(biāo)均不明確的狀況。其次，從監(jiān)督層面上說(shuō)，地方政府作為扶貧的主體（運(yùn)動(dòng)員）已不適合再充當(dāng)“裁判員”，應(yīng)該積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，形成穩(wěn)定的第三方監(jiān)督組織。但是目前社會(huì)力量的參與薄弱，無(wú)法連續(xù)充當(dāng)穩(wěn)定的第三方監(jiān)督組織，對(duì)于長(zhǎng)期的扶貧開發(fā)項(xiàng)目（周期為五到十年），就難以形成有效的回訪及監(jiān)督機(jī)制。再次，當(dāng)扶貧項(xiàng)目與金錢掛鉤時(shí)，在監(jiān)督薄弱的狀態(tài)下，會(huì)出現(xiàn)利益團(tuán)體壓榨扶貧資金和扶貧資源的現(xiàn)象，例如有些地方出現(xiàn)了在扶貧中資源向大戶傾斜，集中資源做“示范性亮點(diǎn)”的行為。只有當(dāng)社會(huì)組織、貧困戶、普通公民多方參與監(jiān)督，才能對(duì)扶貧工作形成實(shí)際的約束力，保證扶貧績(jī)效和扶貧項(xiàng)目的落實(shí)。最后，對(duì)于扶貧干部的扶貧效果考核僅僅唯數(shù)字論、唯表格論并不夠科學(xué)。加上考核頻次高，致使扶貧干部疲于應(yīng)付填表和迎檢，無(wú)法集中精力進(jìn)行真正的扶貧工作。

（五）部分扶貧干部能力不足，影響了精準(zhǔn)扶貧的效果

隨著扶貧工作的深入開展，來(lái)自國(guó)家的、社會(huì)的各類扶貧資源持續(xù)向貧困地區(qū)集聚。如何用好這些扶貧資源，需要扶貧干部們擁有高度的資源整合能力和配置能力。但是一些扶貧干部這時(shí)卻陷入了資源選擇困難，或者沒有能力承接自上而下的扶貧項(xiàng)目，或者不知道如何分配扶貧專項(xiàng)資金，或者怕麻煩干脆將扶貧專項(xiàng)資金平均化發(fā)放……在此情況下，精準(zhǔn)扶貧工作就面臨著扶貧干部攻堅(jiān)能力不足的挑戰(zhàn)，其外在表現(xiàn)為：其一，地方扶貧干部沒有工作思路，無(wú)法深入思考如何帶領(lǐng)貧困戶們擺脫貧困，走上富裕之路；其二，地方扶貧干部們不愿意工作創(chuàng)新，抱著一種“不求有功、但求無(wú)過(guò)”的工作態(tài)度，缺乏求真務(wù)實(shí)的精神和勇氣。［19］

（六）傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響，不利于扶貧干部的黨性修養(yǎng)

傳統(tǒng)行政文化是人們對(duì)社會(huì)生活中政治關(guān)系、行政活動(dòng)的自覺、系統(tǒng)的反映，既包括有現(xiàn)代價(jià)值的“民本”思想，還有已偏于腐朽的“絕對(duì)無(wú)君”思想和權(quán)勢(shì)思想。［20］傳統(tǒng)行政文化中的名利思想和懶惰作風(fēng)在無(wú)意識(shí)中支配著某些公務(wù)人員的行動(dòng)，漸漸使其放松了對(duì)自身的黨性修養(yǎng)。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)在貧困農(nóng)村開展的大工程，上級(jí)下達(dá)的指令層層傳遞，最終需要靠文件上的數(shù)字來(lái)說(shuō)話。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)為了個(gè)人和單位出名，顯示所謂“成績(jī)”，建立起大型的扶貧創(chuàng)業(yè)基地，但由于缺乏社會(huì)資本并未引進(jìn)實(shí)際項(xiàng)目，使得創(chuàng)業(yè)基地成為一個(gè)空殼，表面看著光鮮，卻無(wú)法解決貧困戶失業(yè)就業(yè)難的問(wèn)題。更有甚者，直接引進(jìn)大型項(xiàng)目提高本村經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但過(guò)分依靠外來(lái)資源并沒有真正改變村子內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)狀況，結(jié)果是企業(yè)掙錢了，而貧困戶們的貧困狀態(tài)依然沒有任何改變。這是抓工作只顧眼前，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，以犧牲單位長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)換取個(gè)人名利的表現(xiàn)。其次是懶惰作風(fēng)。面對(duì)扶貧領(lǐng)域中形式主義的現(xiàn)象，抱著事不關(guān)己，高高掛起的態(tài)度，不同形式主義作斗爭(zhēng)，還要隨波逐流，喜歡把功夫下在形式上，只關(guān)注如何才能快速地出表面成績(jī)，等等。扶貧干部不加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，是形式主義蔓延的重要原因。

四、精準(zhǔn)扶貧中存在的形式主義的整治路徑

精準(zhǔn)扶貧政策中的形式主義得不到遏制的話，一方面將損害政府實(shí)際工作效率，增加基層干部的工作壓力，另一方面將會(huì)導(dǎo)致政府公信力下降，引發(fā)民眾的不滿。如何去除精準(zhǔn)扶貧中的形式主義？這需要從優(yōu)化政策，完善監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)扶貧干部的能力建設(shè)和黨性修養(yǎng)，構(gòu)建多元參與的扶貧格局、突出貧困群體的參與權(quán)利等多方面共同努力，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧的整治路徑。

（一）政策上不斷優(yōu)化，從源頭上革除形式主義

2017年7月23日，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步克服形式主義減輕基層負(fù)擔(dān)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求各地制止頻繁填表報(bào)數(shù)、迎評(píng)迎檢、陪會(huì)參會(huì)等大量耗費(fèi)基層扶貧干部精力的行為，維護(hù)脫貧攻堅(jiān)工作的正常秩序，狠剎形式主義之風(fēng)。《通知》從填表報(bào)數(shù)、檢查考評(píng)、發(fā)文數(shù)量、調(diào)查研究、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面做了全方位的規(guī)定，從政策源頭上對(duì)形式主義起到了釜底抽薪的作用。

1.填表報(bào)數(shù)方面。《通知》要求完善建檔立卡指標(biāo)體系，建立信息共享機(jī)制，減少基層重復(fù)填表報(bào)數(shù)。自2018年1月1日起，扶貧數(shù)據(jù)主要通過(guò)建檔立卡信息系統(tǒng)上報(bào)，不再要求縣以下單位通過(guò)其他渠道提供。嚴(yán)禁各地扶貧部門層層增加指標(biāo)和填報(bào)頻次，切實(shí)減輕基層填表報(bào)數(shù)負(fù)擔(dān)。統(tǒng)一規(guī)范建檔立卡數(shù)據(jù)指標(biāo)，保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，確需修改完善的，按照全國(guó)統(tǒng)一部署進(jìn)行。

2.檢查考評(píng)方面。將增加對(duì)脫貧質(zhì)量的核查，減少對(duì)紙制檔案材料的檢查，嚴(yán)禁為迎接視察檢查制作高檔大型展板、作戰(zhàn)圖、畫冊(cè)等。各地要以省為單位統(tǒng)籌謀劃轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅(jiān)督查檢查、考核評(píng)估工作，嚴(yán)禁層層組織，嚴(yán)禁多頭重復(fù)。會(huì)議活動(dòng)方面，除全國(guó)扶貧開發(fā)工作會(huì)議、全國(guó)扶貧辦主任座談會(huì)和涉密會(huì)議外，其他會(huì)議一般以視頻會(huì)議形式召開，以減少地方參會(huì)人員往返周折。各地扶貧部門要采取有效措施，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和規(guī)范會(huì)議活動(dòng)。

3.發(fā)文數(shù)量方面。《通知》規(guī)定，凡沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的文件一律不發(fā)，通過(guò)會(huì)議部署的工作不再另行發(fā)文。已發(fā)文作出明確部署的工作，半年內(nèi)不再發(fā)文變更要求。各地扶貧部門要采取有效措施，進(jìn)一步精簡(jiǎn)文件，嚴(yán)禁朝令夕改。

4.調(diào)查研究方面。采取“解剖麻雀”的辦法，到縣以下基層和進(jìn)村入戶了解實(shí)情、研究對(duì)策。調(diào)研督查一律輕車簡(jiǎn)從，不得層層陪同，嚴(yán)禁變相旅游、收受禮品。國(guó)務(wù)院扶貧辦主要采取暗訪形式到地方核查群眾反映的問(wèn)題。各地扶貧部門要進(jìn)一步增強(qiáng)調(diào)研的針對(duì)性和實(shí)效性，切忌走過(guò)場(chǎng)。

5.監(jiān)督問(wèn)責(zé)方面。對(duì)搞形式主義和增加基層負(fù)擔(dān)的，對(duì)建檔立卡不準(zhǔn)確、精準(zhǔn)幫扶不落實(shí)、貧困退出不真實(shí)的，嚴(yán)肅批評(píng)教育，情節(jié)嚴(yán)重造成不良影響的，追究相關(guān)人員責(zé)任并予以曝光。對(duì)搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧和違紀(jì)違規(guī)動(dòng)扶貧“奶酪”的，嚴(yán)懲不貸。各地扶貧部門要建立健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，采取措施預(yù)防和糾正形式主義。

《通知》要求各級(jí)扶貧部門牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，以嚴(yán)肅的態(tài)度、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)明的紀(jì)律，狠剎形式主義歪風(fēng)，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，不斷開創(chuàng)脫貧攻堅(jiān)工作和扶貧隊(duì)伍建設(shè)的新局面。

（二）完善監(jiān)督考核制度,改變“短期內(nèi)出效益”的量化考核方法

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，不在一朝一夕，而在于持之以恒，久久為功。”精準(zhǔn)扶貧工作也是如此，既要改變高壓化的治理模式，也要改變扶貧干部“急功近利，形式脫貧，輸血扶貧”的思維模式。對(duì)于基層扶貧干部，既要高壓，也需減負(fù)；既要考核，也需激勵(lì)。［19］2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，明確要求建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)起基層扶貧干部在扶貧工作中的智慧、積極性和熱情。

（三）加強(qiáng)基層扶貧干部的能力建設(shè)，提升扶貧干部的黨性修養(yǎng)

基層扶貧干部的能力強(qiáng)弱及黨性修養(yǎng)直接關(guān)系到扶貧成效的好壞。精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行對(duì)扶貧干部的黨性修養(yǎng)提升、電腦操作能力、分析能力、溝通能力、判斷能力、政策解讀能力等都提出了新的要求。不僅要全面提升扶貧干部服務(wù)群眾、淡泊名利的黨性修養(yǎng)，還要針對(duì)目前基層扶貧干部知識(shí)層次普遍較低、結(jié)構(gòu)較老化的現(xiàn)象，制度化、常態(tài)化地強(qiáng)化對(duì)基層扶貧干部的培訓(xùn)機(jī)制，同時(shí)還可以考慮從大學(xué)生村官、大學(xué)生三支一扶隊(duì)伍中選派扶貧干部，優(yōu)化扶貧干部隊(duì)伍。此外，還要充分利用相關(guān)學(xué)者、專家們組成的“智囊?guī)臁薄邦檰?wèn)庫(kù)”［19］，為農(nóng)村扶貧資源的配置、增效，扶貧項(xiàng)目的申請(qǐng)與運(yùn)作，扶貧工作的排難和解惑，提供高水平的輔導(dǎo)和幫助，推動(dòng)扶貧工作優(yōu)質(zhì)地開展。

（四）構(gòu)建多元參與的扶貧格局，突出貧困群體的參與權(quán)利

精準(zhǔn)扶貧工作中更需要納入多元主體，政府、社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)、家庭、個(gè)人應(yīng)共同參與其中，扶貧績(jī)效在很大程度上取決于這些多元的扶貧主體的協(xié)同作用。單一化的扶貧格局下扶貧主體積極性不高，扶貧資源有限，扶貧模式單一化。最佳的扶貧途徑是進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，動(dòng)員機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)組織、志愿者團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)共同參與到扶貧工作中，深度挖掘扶貧主體的各類資源，讓貧困群體多途徑脫貧。同時(shí)，還要突出貧困群體的參與權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)貧困群體參與脫貧工作的積極性和主動(dòng)性，將其發(fā)展訴求嵌入到扶貧工作中去，使其成為扶貧資源選擇和扶貧績(jī)效考核的主體之一。

注釋:

①參見：江文《精準(zhǔn)扶貧豈是精準(zhǔn)“畫餅”》（《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2018年9月6日）。

②參見：顧仲陽(yáng)《一些地方功利扶貧嚴(yán)重，扶富不扶貧》（《人民日?qǐng)?bào)》，2017年5月29日）。