新時代視閾下城鄉一體化、土地集約利用與成渝經濟區發展探討

何雄浪

(西南民族大學經濟學院，四川成都 610041)

成渝經濟區位于東西交匯南北結合的中心地帶，2007年國家批準并啟動成渝經濟區區域規劃和城鎮群規劃。城市化發展是現代社會經濟增長的必由之路，21世紀是我國城鄉一體化進程加快的世紀。隨著城鄉一體化的迅速發展，人們對土地的需求急劇膨脹，人地矛盾日益突出。土地集約利用是土地高效利用的催化劑，2014年國土資源部出臺的《節約集約利用土地規定》指出，“節約集約利用土地，是指通過規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動”。加強土地的集約利用，促進土地資源的優化配置有利于經濟社會的可持續發展，這不僅關系到成渝經濟區城鄉一體化發展目標，更關系到新時代下鄉村振興戰略目標的實現。因此，在成渝經濟區大開發中，研究城鄉一體化進程中的土地集約利用問題，促進土地資源的優化配置，實現成渝經濟區的科學發展，具有非常重要的意義。

一、 城鄉一體化與土地集約利用

城鄉一體化不是城市鄉村化，也不是鄉村城市化，而是在城鄉保持各自特色的同時，城鄉之間通過一定的生產要素的流動，逐步減緩城鄉二元結構，最終實現城鄉一體的和諧發展，使城市人在享受高度物質文明的同時，可以享受到鄉村純樸的田園風光，同時，使農村的現代化水平不斷提高，物質文明和精神文明同步提高，實現鄉村的全面復興。推進城鄉一體化，是深化農村改革，統籌城鄉經濟發展的主要方式，也是加強區域綜合競爭力與實力，優化區域資源配置效率和改善經濟社會結構的重要措施。黨的十九大報告指出，“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”土地要素直接給生產活動以空間與能源支撐，相較于其他要素，土地要素是最基本的要素。不變的土地數量造成土地的稀缺性，固定不變的土地區位使得土地供給有限，二者使得土地作為資源或生產要素的弱彈性甚至無彈性。土地資源稀缺是成渝經濟區面臨的嚴峻問題，成渝經濟區人均占有土地面積為3.33畝，而全國人均水平為12.9畝，僅為全國平均水平的25.71%。人多地少，土地資源不足是成渝經濟區經濟發展必須面對的基本區情，合理利用土地，提升集約利用水平，是緩解成渝經濟區大開發、大發展中日益增大的土地需求壓力的必然選擇。

(一)城鄉一體化目標

2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，“堅持城鄉融合發展。堅決破除體制機制弊端……加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。由此，從形成新型的工農城鄉關系角度出發，我國城鄉一體化目標主要體現在以下四個方面：

1.城鄉空間一體化

城鄉關系的變化過程，實質就是城市與鄉村空間的發展與互動及其融合的過程。城鄉空間一體化是城鄉一體化的空間平臺，是實現城鄉一體化的基礎和保障，城鄉只有空間一體化，其他方面的一體化才可能得以發展和實現。城鄉空間一體化就是把城市與鄉村作為一個統一的整體，統一編制城鄉土地利用、交通系統、信息系統、安全保障系統以及污水處理系統等規劃，形成城鄉有序管理的規劃體系。

2.城鄉經濟一體化

作為城鄉一體化的核心，經濟一體化的目標是打破以城市為核心的“中心—外圍”結構的發展模式，重新整合成優勢互補的經濟整體，形成多中心的經濟發展模式。城鄉一體化不是簡單的空間均衡，而是要形成一個高效集聚、合理分工、各有側重的最優空間整體。形成城鄉經濟一體化，要調整城鄉關系，增強經濟聯系，持續推動鄉村城市化與農業現代化進度，形成互相扶持、互相促進的協同發展體系。

3.城鄉基礎設施一體化

城鄉基礎設施是城鄉之間經濟、社會、生態等各項聯系的基礎，是城鄉之間各類經濟要素空間流動的紐帶，是實現城鄉一體化的前提和保障。城鄉二元結構使得城鄉在基礎設施方面長期處于不平等狀態，農村基礎設施建設遠不如城市。為此，城鄉一體化必須調整城鄉基礎設施資源的配置。城鄉基礎設施一體化不僅體現在道路交通、給排水、垃圾處理與回收等硬件設施方面，更是是體現在現代信息科技發展的一體化方面，即通過互聯網、移動網、物聯網、大數據、云計算、區塊鏈、AI人工智能等多種技術促進城鄉一體化的發展。

4.城鄉生態一體化

“生態興則文明興，生態衰則文明衰，保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力”，良好的生態環境是農村的最大優勢和寶貴財富。生態環境一體化的目標是將城市與農村生態環境作為一個整體考慮，統一管理，全面治理，形成城鄉生態環境高度融合互補、經濟社會與生態協調發展的城鄉生態格局，讓城市與農村、人類與自然生態和諧相處[1]。

城鄉生態環境一體化的標志主要有：第一，環境方面，具有良好的自然生態系統，物種多樣性得到有效保護。第二，社會方面，廣大市民具備環境保護意識，“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”，行為舉止要體現對生態環境的保護，積極參與各項環保工作，綠色消費意識不斷增強。第三，管理方面，建立健全相應的法律法規體制，加強行政執法。第四，經濟方面，牢固樹立綠色發展理念，在強調經濟增長的同時要注重資源的優化配置及合理利用，促進生產的能源與資源的節約，實現投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業模式生態化，大力發展綠色經濟。

(二)城鄉一體化與土地集約利用的互動機理

城市化進程中的城鄉融合，從根本上看是一種不同空間的物資、人口流動，也是不同的社會心理、人際關系的交往，是社會空間在既定社會結構中的調整，更是社會轉型在空間中的映射[2]1。推動城鄉一體化，逐步消解二元結構是城鄉發展的新訴求，這必然會改變城鄉空間土地的集約利用水平，而城鄉空間土地因自然環境要素、社會經濟發展水平、生態系統特征以及人類活動形式的空間差異可以劃分為不同功能類型的空間地理單元，因此，土地集約利用效率的提高，盡然促進城鄉經濟和空間的關聯發展。

1.加快土地集約利用是推進城鄉一體化的基礎

土地集約利用是以可持續發展、合理布局、優化結構為前提，通過行政、法律、生物、工程等方法改善土地的使用與經營以及對土地權屬關系進行調整，使土地的利用率和綜合效益不斷提高。土地集約利用不是單純地尋求提高土地利用強度，而是要使土地的經濟效益、社會效益和環境效益同時提高。土地集約利用包括農用地整理和建設用地整理，它的重點是農用地整理，主要包括土壤改善、土地平整與復墾、土地結構調整、劃定地界與權屬調整、保護環境與維護生態平衡等方面。

事實上，成渝經濟區土地利用還有巨大的潛力，通過土地整理完全可以保證今后一段時期耕地面積保持穩定。土地整理的典型經驗表明，不同類型地區通過整理可以增加耕地面積5%～10%，若按5%的比例推算，成渝經濟區可以增加耕地面積約687萬畝。另外，零散地、農村居民點、鄉鎮企業、磚瓦窯等用地也還存在土地整理的潛力。因此，土地集約利用的土地整理方式，可為成渝經濟區推進城鄉一體化夯實基礎。

2.農地合理流轉是推進城鄉一體化的杠桿

2017年2月《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出，積極發展適度規模經營，通過多種形式促進農地流轉和規模經營。農地合理流轉有利于增加農民收入、合理配置土地資源以及推進農業全程產業化，這也是推進城鄉一體化的杠桿。近年來，成渝經濟區的經濟增長突飛猛進，城市化與工業化占地需求呈現出不斷擴張趨勢，大批耕地被轉化成建設用地，如何合理利用有限的土地資源已經成為成渝經濟區發展所面臨的重要問題。對成渝經濟區來講，不管以何種方式經營土地，必須保證任何土地都是集約經營，提高土地的投入產出比。

土地流轉是建設現代農業化的基礎性工作，關乎我國農村現代化的進展。規范農村土地流轉，是提高農地利用率和生產率，促進農村土地規模化、集約化經營，加快統籌城鄉經濟發展的有效措施。發達國家的農地制度演變大體都經歷了兩個發展階段，即耕者有其田階段和農地規模經營階段。我國目前的家庭承包經營制度，在經過40年左右的發展后，取得了顯著的經濟和社會效益，解決了中國的溫飽與初步發展問題，但并沒有解決中國農業的現代化問題。當前的農地小規模經營，會排斥資金和技術集約，使機械作業率低，阻礙技術進步發展，而實現農業規模經營，將會增強農戶的經濟實力，促使經營者更加重視農業科學技術成果的采用，降低勞動強度和生產成本，提高機械化水平，促進農業現代化。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，“實施新型農業經營主體培育工程，培育發展家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體，發展多種形式適度規模經營”，實行農地適度規模經營，這是推進農業的市場化、產業化、專業化和國際化的內在要求。

3.保護耕地、促進城鎮土地集約利用是城鄉一體化可持續發展的條件與重要保證

城市無約束的外延擴展導致大量耕地變為建設用地，另外，修建的各種水利設施以及修建公路、農村建房等行為，也占用了大量耕地。我國耕地面積呈逐步下降趨勢，耕地保護形勢迫在眉睫。要“嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，推動城鄉一體化發展進程，堅決杜絕以“集中”為名占用農地的現象，防止浪費土地資源，積極推進成渝經濟區的可持續發展。城鎮土地是城鎮建設和發展的基礎，城鎮土地的利用水平與城鎮的社會和環境效益直接相關，也對城鄉經濟的持續發展造成重要影響。推進城鎮土地集約利用，有利于促進城鄉建設和社會經濟協調發展，為城鄉一體化的持續發展提供重要保證。2018年我國政府報告指出，“改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制”，川渝兩省區可在這方面進行有益的探討，從而提高彼此的城鄉土地集約利用水平。

二、 成渝經濟區城鄉一體化中土地集約利用存在的主要問題

20世紀 80 年代，特別是90年代初市場化改革以來，成渝經濟區的城鎮化速度不斷加快，城鎮化水平逐漸提高，在城鄉空間的合理布局、城鄉經濟社會的健康發展、城鄉資源的均衡利用、城鄉環境的治理等方面都取得了顯著的成績，為城鄉一體化進程中的土地集約利用取得了很多可貴經驗。但總的來說，成渝經濟區城鄉一體化進程中在集約利用土地方面還存在一些問題。

(一)城鄉土地二元結構問題突出，利用結構不合理。土地是社會經濟活動的物質載體，用地結構的水平在一定程度上反映社會經濟發展水平，也是權衡土地集約程度的重要標準。目前，成渝經濟區大量耕地“征而不開”，大量耕地被荒置，造成耕地資源的浪費。此外，成渝經濟區的大城市在房地產建造中熱衷于建設高級酒店、大型賓館、商場和高檔住宅小區，僅有少部分用于建造普通居民住宅區，使得大量高檔用房空置，而普通居民住房緊張。小城鎮迅速發展，但城鎮發展特色不突出，居民點建設布局分散，土地利用效率低。成渝經濟區相當一部分小城鎮，土地利用局面10多年來基本上沒有改善。農村居民點用地面積過大，分布過于分散，土地利用效益不高。據重慶市2015年的土地變更調查統計，全市共有農村居民點用地524萬余畝，人均占地約(含宅基地)176.3平方米。以縣為單位，農村居民點用地(含宅基地)人均為90～200平方米(中心城區約90平方米，近郊區縣約150平方米，遠郊區縣約165平方米)。因此，成渝經濟區農村集體建設用地(主要是農村居民點用地)呈現出面積偏大、且從中心城區向外逐步擴大的特征，布局分散、土地利用效率低下、閑置浪費現象較為嚴重。

(二)成渝經濟區城市發展不平衡，內部城市聯系松散。成渝經濟區內沒有特大城市，大城市人口密集，但大城市數量少，中小城市尤其是小城鎮數量較多，但所占人口比例小，城鎮規模小，成渝經濟區城市發展不平衡極易導致“極化效應”。長三角、珠三角、京津冀這三個城市群，相比于成渝管轄范圍略小，各城市之間聯系緊密。成渝經濟區管轄范圍較大，區域內各個地區差異明顯，中心城市與周邊城鎮的產業發展一直存在難以協調的難題，相互帶動作用不強，成都與重慶“兩核”離心發展，圈內城市間聯系松散，相互依存度低[3]。

(三)土地污染加重，影響人們生活質量。成渝經濟區的工業化雖取得顯著成就，但由于環保理念落后、意識匱乏、門檻偏低等原因，大量工業企業走的是高消耗、高污染的粗放式發展道路，帶來了嚴重的土地污染問題。近年來，隨著城市化的快速推進，大量工業企業被關停并轉、“退二進三”搬離了城區，城市發展也因此獲得了寶貴的建設用地資源，由于嚴重的土地污染，城區騰挪出的建設用地存在較大的環境安全隱患，人居環境受到較大影響[4]。農村的土地污染問題同樣嚴重，在農村，生活污水亂排放，生活垃圾、牲畜糞便隨處可見，化肥農藥的不節制使用也導致了嚴重的土壤污染問題，城市居民也常常將污染最嚴重的活動——發電、工業生產、廢棄物處理——推到看不到、聽不到和聞不到的農村邊緣地帶，從而進一步加劇農村的土地污染問題。土地污染的加重，不僅制約著經濟的可持續發展，而且會影響人們的身體健康，降低人們的生活質量，最終影響人們幸福的獲得感。

三、 利用土地集約的契機加快成渝經濟區統籌發展

與長三角、珠三角、京津冀三大經濟區比較，成渝經濟區在國土面積上與三大經濟區大體相當，但是，成渝經濟區的人口卻遠高于三大經濟區，而且三大經濟區已進入工業化的中后期階段，截止2016年底長三角經濟區的三次產業比例為2.8 ∶43.4 ∶53.8，珠三角經濟區為1.8 ∶42.1 ∶56.1，京津冀經濟區為5.2 ∶37.3 ∶57.5，成渝經濟區則處于工業化前期向中期的過渡階段，其三次產業比例為5.6 ∶59.5 ∶34.9。三大經濟區工業體系較完備，工業重型化特征突出，高新技術產業快速發展，產業群和產業鏈發展水平相對較高，且各個區域的產業特色和優勢較明顯。相比之下，成渝經濟區的產業體系特征和優勢尚不明顯和突出，產業鏈條短，產業群體規模小，具有全國和全球競爭力的優勢產業少[5]。

成渝經濟區是國家高新技術產業、先進設備制造業和現代服務業基地，是帶動西部地區發展，促進全國區域協調發展的重要區域，是長江經濟帶的戰略支撐，是國家推進新型城鎮化的重要示范區，是長江上游生態安全保障區。在遼闊的西部，成渝經濟區將承擔起“引擎”重任，成為我國經濟增長的“第四極”。

成渝經濟區的發展，不可能再走過去土地粗放利用的老路，土地集約利用體現了全面、協調、可持續和實行統籌兼顧的發展思想。集約利用土地是新時代落實鄉村振興戰略、調整經濟結構、提高經濟發展質量的必然要求。在推進成渝經濟區土地集約利用中，我們應牢牢把握創新與開拓并進的原則，穩穩抓住“集約”目標。只有發展目標準確明了，推進成渝經濟區土地集約利用的各種措施才能齊頭并進，才能達到事半功倍的效果，從而全面推進城鄉一體化，實現成渝經濟區統籌、協調發展。

(一)要尊重農民意愿，因地制宜選擇不同的農民集中居住模式

對不同農民的集中居住模式應根據不同情況進行選擇，不能盲目照搬其他地區成功典范，例如大都市周邊城郊地區與民族地區應該有所區別，在民族地區，要按照“建筑風格民族化、內部設施現代化、居住條件人本化”，保護和修繕特色民居建筑，保證民居的布局規劃和戶型設計要符合所住居民的生活習慣以及文化信仰等。

應本著“合理集中、便于生活”的原則，在分布與設計上要著眼于農民走向小康，同時要使得現有基礎設施充分發揮其功能。盡可能選擇交通便利的地區作為農民集中居住區，有利于完善區域內基礎設施。同時，農民集中居住區的選擇和設施的建設應科學合理，能有效避免地震、山洪等自然災害帶來的損失，防止出現因設計不合理和不合格工程帶來的二次修建。民居建設不宜大拆大建，應做到習總書記提出的“禁挖山、不填湖、慎砍樹、少拆房”的要求。

(二)規范農村土地流轉，發展適度規模經營的農業

農村土地流轉是農村土地流轉地的城市化、工業化與農業現代化進展到一定程度的經濟現象，是社會生產力發展到一定階段的必然要求。在成渝經濟區開發中，對農村土地流轉，我們只能根據農村土地流轉地的城市化、工業化與農業現代化進程，遵循社會經濟發展規律審時度勢，因地制宜、因勢利導、循序漸進，不能人為地強制推進、拔苗助長[6]。因此，要堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，逐步把小農生產引入現代農業發展軌道，發展適度規模經營的農業。

(三)加大土地污染防治力度，提高土地利用效率

治污是提高土地利用效率的方式之一。當前，城市可以利用和開發的土地資源越來越少，大中城市土地資源稀缺的矛盾尤為突出。與此同時，隨著經濟結構的轉型升級，大量的重污染企業關停并轉、搬離城區，只要對這些污染場地進行科學的治理修復，就可以“變廢為寶”，在一定程度上緩解城市土地資源緊缺的矛盾，為城市發展增添新的空間。由于土壤性質、地下水位等自然條件差別較大，污染治理在不同區塊會有不同效果，土地污染治理必須堅持因地制宜、科學治理的原則。污染場地的治理修復需要巨大的資金支持，必須建立國家、地方政府、社會共同參與的多元化投入機制。要嚴格執行“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則，提高企業的污染和破壞成本，堅持從源頭治理，減少污染物的排放。

化肥、農藥的使用是促進農業高產、減少病蟲害的重要手段之一，但同樣其也是一把雙刃劍，如果科學合理的使用，不僅能夠保護植物的生長，還能實現增產增收。但是如果過分使用，或者使用不當，將會導致土壤肥力的流失，造成土壤污染，同時也影響到農作物的產量與品質，危害人體健康，甚至導致大自然報復產生不可逆轉的風險。我們應當加大對農民的宣傳教育，使其了解到農藥、化肥在增產增收的同時會產生什么樣的后果，在對農藥的使用上，我們應當謹慎、適度，要逐步減少無機肥的使用量，禁止重金屬和抗生素含量超標的有機肥用于農田。要加大農村的排水排污、垃圾分類歸集等污染處理的基礎設施建設，強化各種舉措，穩步有序推進農村人居環境突出問題治理，大力改善農民的生產生活條件，努力補齊影響農民群眾生活品質的短板。

(四)統籌規劃城鎮布局，走“富農進城”的道路，實現產業錯位聯動發展

要注重“內涵挖潛”，主要從已利用建設用地中挖掘潛力，加強開發力度，使土地的粗放或低度利用逐漸變得集約化。成渝兩個超大城市之間，缺乏具有活力的大城市，成渝經濟帶，需要城市群的出現與發展，否則會像大齒輪和小齒輪之間缺乏中等大小的齒輪滾動，運轉就不那么靈活。要全面融入“一帶一路”和長江經濟帶建設，促進成渝兩地的城市群發展。要以高速路、城際列車為軸線，以現代通訊技術為手段，實現城市功能的整合，充分發揮成都、重慶這兩個超大城市的雙核帶動功能，加快建設成渝發展主軸、沿長江和成德綿樂城市帶，促進川南、南遂廣、達萬城鎮密集區加快發展，構建“一軸兩帶、雙核三區”空間發展格局，形成西部地區經濟規模最大、綜合實力最強、發展和創業環境最優、人居環境最佳的城市群，提高城市土地利用水平。

推動產業的發展，要帶動城鄉土地的高效利用。要以強化創新驅動、保護生態環境和夯實產業基礎為重點，增強人口經濟集聚能力；以統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設為抓手，推進城鄉發展一體化，輻射帶動農業現代化和新農村建設；以一體化體制機制建設和雙向開放平臺建設為切入點，推動形成城市間資源優勢互補、產業合理分工的產業發展格局。從而，使成渝經濟區立足西南、輻射西北、面向歐亞，高水平建設現代產業體系，形成全國重要的現代產業基地、西部創新驅動先導區、內陸開放型經濟戰略高地與統籌城鄉發展示范區[7]。

馬克思在《政治經濟學批判》中指出，“現代的歷史是鄉村城市化”[8]480，城鄉空間一體化是城鄉經濟、社會、人口、文化、生態等要素在物質空間上相互作用的綜合反映，城鄉空間一體化強調了城鄉空間的關聯性和互補性。一個良好的城鄉空間，可以有效地解決城市和鄉村間的問題，促進城鄉資源的合理配置，發揮城鄉整體優勢。反之，則會影響城鄉經濟活力，造成資源浪費，增加城鄉發展成本[9]。土地集約利用體現了全面、協調、可持續和實行統籌兼顧的發展思想，是新時代落實鄉村振興戰略、調整經濟結構、實現城鄉一體和諧發展的必然要求，當前，我們要構建成渝經濟區“五位一體”的城鄉空間發展格局，土地集約利用是核心，這是推進新型城鎮化、新型工業化、農業現代化與生態化的重中之重。