當代公共衛生應急能力現狀評估及管理對策的系統評價

張婷 王超男 李娟 董宇

現代社會一定意義上是高風險社會，人們在享受著現代文明的同時也不斷面臨著各類突發公共衛生事件的挑戰[1]。2003年“非典疫情導致我國5 327人發病，死亡349人；截至2016年6月，人感染H7N9已導致770人發病，其中315人死亡[2]。公共衛生突然事件時刻威脅著國民健康和社會的穩定，全國公共衛生應急能力的建立和提升刻不容緩。”在這樣的背景之下，目前我國衛生應急能力是否有著長足的進步、是否擁有應對各種公共衛生突發事件的實力和能力、下一步的發展的方向是何方，回答這些問題，就需要對當代公共衛生應急能的評估現狀和管理對策進行系統評價[3]。本文將從近十年的文獻中尋找答案，將近十年的相關文獻進行歸納總結，闡述當代公共衛生應急能力的現狀，并為下一步管理對策提出建議。

1 資料與方法

1.1 衛生應急的定義

衛生應急是指在突發公共衛生事件發生前后采取相應的監測、預測、預警、儲備等應急準備以及現場處置等措施及時對產生突發公共衛生事件的可能因素進行預防和對己經出現的突發公共衛生事件進行控制同時對其他突發公共事件實施緊急的醫療衛生救援生命安全的危害[4]。

1.2 檢索資源與檢索策略

1.2.1 數據來源 檢索的數據庫包括中國學術文獻總庫（CNKI）、維普（VIP）期刊全文數據庫和萬方數據庫，檢索時間為2008年1—2月。

1.2.2 檢索式 CNKI數據庫檢索式為：SU=衛生應急能力AND（SU=評估 OR Su=對策）；維普數據庫檢索式為：題名或關鍵詞=衛生應急能力、并且、題名或關鍵詞=評估、或者、題名或關鍵詞=衛生應急能力、并且、題名或關鍵詞=對策；萬方數據庫檢索式為：主題：（衛生應急能力）*主題：（評估）+主題：（衛生應急能力）*主題：（對策）。

1.3 納入與排除標準

1.3.1 納入標準 內容包含衛生應急能力現狀評估或衛生應急能力管理對策的文獻。

1.3.2 排除標準 重復文獻；年鑒、法律、工具書、專利等文獻類型；無有效內容文獻；原文語種非中文、英文文獻及無法下載全文的文獻。

1.4 評價過程

由1人負責按照納入排除標準進行文獻的篩選和相應數據的提取；由另外1人按標準核實所納入的文獻和提取的數據，如有異議由第三方參與意見解決。

2 結果

2.1 文獻篩選流程及結果

根據文獻檢索策略，在三大數據庫共計初檢文獻84篇，按照納入排除標準，最終納入46篇文獻（見圖1）。

2.2 文獻計量分析

圖1 文獻篩選路徑

2.2.1 納入文獻類型 在納入最終篩選的46篇文獻當中，方法學類占17.39%（8/46），現況調查類占76.09%（35/46），綜述類文獻占6.52%（3/46）。

2.2.2 納入文獻的發表時間分布 納入文獻超過半數為2015年后發表，占總數的56.52%。詳細納入文獻時間分布見圖2。

圖2 納入文獻發表時間

2.2.3 納入文獻的地區分布 按照行政區劃等級劃分，直轄市歸入省級區劃，將納入文獻內容視角劃分為國家級、省級、市級、縣級，其中國家級占21.74%（10/46）、省級占21.74（10/46）、地市級占45.65（21/46）、縣級占10.87%（5/46）。

2.3 文獻內容分析

2.3.1 評估方法 納入文獻當中往往是以單種研究方法為主要研究方法伴隨多種研究方法互相補充，其中問卷調查法是大部分文獻采用的方法占60.87%（28/46）、德爾菲專家咨詢發占15.22%（7/46）、文獻綜述與系統評價法占15.22%（7/46）、情景構建法占2.17%（1/46），此外文獻當中還提到的方法有訪談法、比較法、邏輯演義法等。

2.3.2 衛生應急能力現狀評估 不同的文獻側重的時間、地區、角度、主體等不盡相同，所以產生的結果也存在差異甚至截然相反。衛生應急能力現狀評估將遵循求同存異和著眼整體的原則進行歸納，通過分析納入文獻的內容，將所提到的衛生應急能力現狀評估相關的內容按照熱度的前五位進行逐一分析如下：

（1）衛生應急隊伍能力有待提高：應急隊伍反映了一個單位的決策層次、技術能力、人才質量和建設水平，是提升單位核心競爭力的重要保證[5]。首先衛生應急能力存在差異，孫輝等[6]在2013年全國衛生部門應急能力評估的結果當中衛生應急隊伍的得分是較高的，吳忠恕等[7]在蕪湖市的疾控機構應急能力調查中也認為應急隊伍建設已經取得了長足進步。但是在其他9篇文獻當中提到衛生應急隊伍仍然是一個需要提高的方面，在衛生應急能力建設當中首當其沖。

（2）預警監測系統不夠完善：突發公共衛生時間的檢測包括傳染病監測、不明原因疾病和可能引發爆發流行的疾病及其香菇癥狀等的檢測和衛生監測。除葉冬梅等[8]認為南京某區的預警監測較為靈敏外，其余文獻內容表述了預警監測的各方面不足，例如監測方法不夠科學完整、監測與風險評估工作鏈中斷等問題。

（3）善后評估工作不到位：風險評估作為風險管理必不可少的一步，要求在風險管理當中必須進行。但是由于技術缺乏或者流于形式等問題，風險評估在諸多地區和疾控機構都不能夠很好的進行。

（4）應急人才缺乏或人才梯隊結構不良：應急人員的能力建設應該被作為公共衛生應急體系結構建設的核心[9]，但是由于公共衛生應急領域相對而言起步較晚、受到社會的重視度較低，相關衛生應急人才相對匱乏。另外在市級以下行政單位的衛生應急人員往往為兼職人員或者沒有衛生應急專業背景的人員擔任，也阻礙著衛生應急工作的進步與發展。

（5）財政支持不足、補償機制不完善：衛生應急工作是一項公益性社會事業由于不能創收或者是創收較少現有財政供給難以滿足衛生應急工作的需要[10]。使衛生應急工作往往財政支持不足以滿足實際需要。衛生部門監測、預警、培訓、演練、健康教育、物資儲備等衛生應急經費難以到位，衛生應急經費缺乏長效投入機制。

2.3.3 衛生應急評估能力管理對策 （1）增加政府財政支持，優化衛生應急資源配置：經濟基礎決定上層建筑，政府財政的支持是這一公益性工作得以順利進行的保障。有研究指出，衛生指標與政府財政之間存在正相關關系，而且對人均財政支出更為敏感[11]，但是對于財政支持相對不足的脆弱性地區，恰恰是衛生應急工作的重點。因此平衡優化衛生資源配置是一項必須工作。

（2）加強衛生應急人才的引進、培養與培訓：使用優惠政策招聘吸引高水平衛生應急人才，并使之學有所用，要留住這些人才就要使之有用武之地[12]。

對衛生應急人才進行演練和現場流行病學調查的培訓是提高衛生應急能力的重要途徑。演練時檢驗理論的過程，在實踐中總結經驗和找出不足，并不斷改進的過程，同時演練也提高了業務熟練程度。現場處置能力即現場流行病學能力，是公共衛生核心能力[13]。經過現場流行病學的培訓才能夠更加專業、高效的完成公共衛生的相關工作。

（3）完善應急機制，健全應急體制：各級疾病預防控制中心均應當有完善的應急機制以及預防、救治體系[14]，才能夠在突發事件來臨時及時高效的啟動應急響應，并選擇最優處理方案。所以應急機制不應該是一紙空文，應該建立在定期的演練與實踐的基礎之上。

衛生應急能力建設是提高衛生應急工作水平的關鍵，在當代衛生應急工作中已經受到重視，但是在應急隊伍建設、預警系統完善、人才納入和財政支持上還需要增加政府的財政支持、完善人才培養機制和完善應急機制。衛生應急能力的提升應該是一個長期的PDCA循環模式的提升，而不是一蹴而就，在實踐和經驗中發現問題，在工作中探索改進方式。

綜上所述，本研究對當代公共衛生應急能力現狀予以評估，分析相關學術研究成果，根據當前實際情況提出相應的優化建議，以期改善當前公共衛生應急能力，提升各級疾控中心突發事件處理水平。