基于SWOT分析公辦養老機構的改革研究
——以成都市為例

(西南民族大學管理學院 四川 成都 610000)

根據全國老齡委的預測，2015年到2035年我國的老齡化將進入急速發展期，老年人口將年均增長1000萬左右，老年人口總量將超過4億，達到總人口數量的三分之一。隨著人口老齡化程度的加劇和家庭養老功能逐漸弱化，機構養老的作用越來越突出，使得公辦養老機構改革步伐逐步邁開。2013年民政部在《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》中指出現有的一些公辦養老機構仍存在著運行機制不健全、職能定位不明確、發展活力不足等問題，迫切需要對公辦養老機構進行深化改革。2014年民政部在全國各地共確定了124家公辦養老機構開展改革試點，拉弓沒有回頭箭，公辦養老機構改革已經在路上。

機構養老是社會化養老服務的重要組成部分，作為機構養老模式載體之一。

公辦養老試點機構為研究對象，分析成都市公辦養老機構試點情況，使用SWOT分析方法探索成都市公辦養老機構的改革發展路徑。

一、成都市公辦養老機構改革試點分析

自2013年民政部出臺《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》之后，成都市溫江區公建民營養老機構被確定為以激發公辦養老機構活力，促進持續健康發展為目的第一批國家公辦養老機構改革試點單位；為深化公辦養老機構改革，成都市金堂縣晚霞養老服務中心被確定為第二批國家公辦養老機構改革試點單位。成都市公辦養老機構改革措施主要體現在以下幾個方面：

1、健全養老機構養老服務發展規劃，修編養老設施布局規劃。根據老年人的需求、老年人口的增長速度、養老機構的床位建設等為依據，并參考外來老年人入住養老機構的預期值來修訂《成都市養老設施布局規劃(2011—2020)》，期望到2020年，成都市共規劃395處機構養老設施(現狀保留159處)，床位約21.7萬張。其中，大型、高端養老機構重點布局在二三圈層，中心城區(五城區含高新區)規劃83處機構養老設施，床位約5.5萬張。基本保障型養老機構應有50-500張床位，特殊情況可超500張。

2、推進養老機構分層分類建設(見表1)，實現醫療衛生與養老服務相結合。公辦養老機構要充分發揮托底作用，為低收入老人、農村五保戶、城鎮“三無”老人提供無償(低償)的養老服務；公建民營養老機構滿足中低收入群體的養老需求；社會辦的養老機構要體現差異性，鼓勵發展護理型、醫養型等突出床位功能的養老機構。推進養老機構醫養結合，具備條件的養老機構可申請分設醫療機構，符合條件的養老機構可納入基本醫療保險定點范圍；部分有條件的醫療機構可申請分設養老機構。

表1 成都市公辦養老機構改革收住服務對象服務收費情況

資料來源：成都市《成都市養老服務促進條例》；《關于成都市公辦養老機構輪候入住暫行規定》成民發[2014]2號；《關于加強公建民營養老機構管理的意見》成民發[2014]14號.

3、加強養老機構改革的政策保障(見表2)。為保障成都市公辦養老機構的改革的順利進行，成都市政府提出了相應的土地供應政策、稅費優惠政策、機構發展扶持政策、就業促進政策等一系列政策。

表2 公辦養老機構改革的相關保障政策

資料來源：成都市《關于加快養老服務業創新發展的實施意見》成府發[2015]6號

二、成都市公辦養老機構SWOT分析

(一)內部優勢

1、國辦地位，社會認可度高。成都市的公辦養老機構成立時間相對較早，這也使得公辦養老機構既有多年的運營經驗，集聚了豐富的養老資源，又有政府部門兜底，不會一味追求利潤損害服務對象的利益。調查表明，與民辦養老機構相比，公辦養老機構和公建民營養老機構的社會信任度較高。老年人出于對“國字頭”的傳統信任感，更趨向于選擇公辦養老機構，認為“畢竟是國家辦的，還是比較有保障”。

2、收費較低，福利性質凸顯。近年來，隨著物價水平不斷上漲，民辦養老機構的收費標準也水漲船高，但成都市公辦養老機構的收費標準始終處于較低水平。表3三家養老機構均選自成都市溫江區，可以看出民辦養老機構的收費標準較大于公辦性質的養老機構，與民辦養老機構以高收費獲取最大經濟利益不同，公辦養老機構以社會效益為首要目標，較低的收費標準能確保低收入家庭中的高齡老人、失能老人等保障對象享受到基本的養老服務。

表3 成都市溫江區三家養老機構收費標準比較

(二)內部劣勢

1、行政化管理導致運營效率不高。公辦養老機構作為民政部門下屬機構被納入事業單位管理范圍，人員采取編制管理，財務實行收支兩條線，物資采購采用招投標方式。行政化的管理方式使得公辦養老機構無法以市場主體身份參與自由競爭，其經營管理等決策不受市場盈利的約束，缺少生存壓力，嚴重影響了公辦養老機構的發展。

2、養老服務專業化水平較低。盡管積累了豐富的管理和服務經驗，但是對照養老機構有關服務質量規范的要求，成都市公辦養老機構的養老服務專業化水平仍然較低。一是服務內容單一，由于人員配置不足，機構把工作重點投入到入住老人的生活照料和安全看護上，在滿足老年人面臨的醫療保健、康復護理、文化娛樂、精神慰藉等方面的需求能力不足。二是從業人員的專業化水平低。多數公辦養老機構都是聘用編外人員來從事一線養老護理工作，且年齡結構老化，受教育程度較低，未接受過專業的系統培訓，對工作比較陌生。

(三)外部機會

1、養老市場需求大。人口老齡化不僅帶來了嚴峻挑戰，也推動著養老服務市場的不斷發展和拓展。在養老機構中，管理的規范化、服務的專業化、滿足老年人精神需求是養老機構成為如今養老服務市場不可或缺的一部分。由于計劃生育政策現今有較多的“421”家庭，這類家庭養老壓力較大，且需求較高，大多數獨生子女家庭的老人開始接受機構養老，更多的子女也會為老人選擇養老機構。

2、政府扶持力度大，經費保障得力。為應對人口老齡化，成都市制定了《成都市養老服務業發展“十三五”規劃》和《成都市養老服務促進條例》等政策條例促進養老機構建設。并且在稅收等方面也對養老機構予以扶持，促進養老機構的發展，提出了土地供應政策、稅費優惠政策、機構發展扶持政策、就業促進政策等一系列保障政策。公辦養老機構是政府投資興辦的，保障具有成都市戶籍的無勞動能力、無生活來源、無贍養人(扶養人)或者其贍養人(扶養人)無贍養(扶養)能力的老年人，因此政府職能部門為此類機構的發展運營提供了大量的人力物力財力支持。

(四)外部威脅

居家養老、社區養老等養老方式對公辦養老機構的市場分割。成都市已在《成都市城鄉養老事業發展第十二個五年規劃》提出，未來成都市將形成“9073”的社會養老服務體系，也就是說未來只有3%的老年人入住養老機構集中養老，剩下的97%的老年人選擇居家養老和社區養老。雖然機構養老是社會養老服務體系中不可或缺的養老方式，但是由于政府對公辦養老機構收住對象的限定，以及民辦養老機構或其他養老方式的快速發展，這些對公辦養老機構的發展是個巨大的挑戰。

三、成都市公辦養老機構發展的對策與建議

對于養老服務而言，國家、社會、家庭都無法以一己之力承擔養老重擔、解決養老問題，因此在公辦養老機構發展中存在的問題和困難，需有效發揮國家、社會、家庭等多方力量，實現各方協同參與發展公辦養老機構。

(一)明確政府的職責，加大政府支持力度

國家對內的重要職能之一是社會管理，政府是社會事務的管理者，承擔著社會管理的職責。雖然政府在養老服務事業中起著至關重要的作用，但是公辦養老機構在基礎設施、資金來源、管理方式等方面都過于依賴政府。在公辦養老機構發展的過程中，政府應發揮制定有關養老機構法律法規、提供良好的外部環境、指導監督養老機構運行的作用，政府應當是公辦養老機構發展的引導者、支持者和監督者。(1)完善法律法規，政府要出臺相關的政策文件，加強有關養老機構和機構的法律和政策的制定，逐步建立系統完善政策發給制度和法律體系，從法律上對公辦養老機構進行規范和指導，使得公辦養老機構的運營和發展及整個養老事業和養老行業有法可依。(2)推進公辦養老機構的改革，改變政府包辦一切的狀態，將公辦養老機構定位為獨立的社會企業或者組織，避免講起視作政府的下級單位，實現養老機構的去行政化；給予養老機構充分的自主管理權；建立公辦養老機構管理工作人員的選聘制度。(3)發揮政府的監督作用，建立完善的評估機制，明確各級政府在公辦養老機構組織管理中的職責，避免多頭管理或管理空白；建立監督檢查評估機制，加強對公辦養老機構的監管力度，從設施標準、服務項目、服務水平等方面嚴格監管；建立健全評估機制，對公辦養老機構的基礎設施、人員配備、服務內容和水平等各方面進行全面評估。

(二)提高養老服務專業化水平

目前我國養老機構為老年人提供的服務日趨多樣化、專業化、規范化，但是這種服務的完善依然不能適應老年人對服務日益增長的需求，由于服務的專業化水平不到位，導致許多問題的產生。(1)強化政府的支持作用。一方面政府要加大投入，培養所需人才；另一方面政府也應盡快出臺針對保障養老服務人才培養和發展的法規政策及規范。(2)養老機構應建立科學、系統的養老服務人力資源管理制度。建立養老服務崗位設置制度，按需設崗；建立養老服務人員薪酬指導體系，吸引留住養老服務人員；建立養老服務培訓、激勵、考核制度，將養老服務培訓與激勵機制掛鉤；建立服務考核制度，按等次評定考核結果，設立不同等級獎懲指導。(3)推進養老服務專業教育和從業者繼續教育體系建設，大力發展養老服務相關專業教育，支持院校增設養老服務和管理專業擴大養老服務專業人才隊伍規模，同時在大中專院校和養老機構之間建立培訓聯系，加強對養老服務護理人員的專業知識的培訓。(4)加強專業技能培訓。加強養老護理人員的專業技能培訓，建立養老護理人員培訓制度，使培訓內容豐富化、培訓方式多樣化。

(三)鼓勵社會力量參與養老服務事業

鼓勵指導社會組織、企業積極參與養老服務事業，一方面可以增加社會養老服務的供給，彌補現有供需缺口，充分發揮不同社會治理主體的優勢，在各自的理性行為邊界，為不同的消費者提供不同養老服務；另一方面，多主體參與有利于提升市場競爭水平，有利于公辦養老機構的改革改制，進而不斷推進養老服務事業的發展。(1)推廣公建民營。公建民營機構是由政府出資和主持建設的，社會企業進行運營和管理的，將餐飲、醫療保健、衛生保潔等基本服務項目分別承包給企業和醫院等醫療機構的公辦與民營相結合的養老機構。公建民營可以提高服務的針對性和專業性，擴大社會受益面，實現公辦和私營的合作共贏。(2)推行醫養結合養老服務模式。醫療機構和養老機構達成合作協議聯合服務，由醫療服務機構的醫護人員定期到養老機構為老人檢查治療等，接受專業化的治療，同時簡化檢查流程，爭取更多的救治時間。(3)充分整合社會資源，與民間愛心組織達成合作充分發揮民間慈善組織的作用，為我市養老事業融合更多的建設資金，為養老事業的建設提供保障，與社會愛心組織達成合作，吸納更多的社會志愿者投身養老服務事業，加強規范化專業化管理，充分整合社會資源，緩解當前公辦養老機構資源不足的壓力。