國內PPP項目特許經營期決策研究綜述

張宏 張柚 董愛

【摘 要】 近年來，隨著PPP項目在我國的“井噴式”發展，特許經營期作為PPP項目的核心內容之一，成為政府和社會資本方關注的焦點。文章首先以PPP項目特許經營期為研究對象，對2000—2017年間中國知網（CNKI）數據庫收錄的235篇文獻數量變化情況進行分析并劃分為三個階段;其次，運用CiteSpaceⅢ軟件得出235篇文獻的關鍵詞共現網絡可視化圖譜;再次，通過解讀可視化圖譜可以看出，近18年來我國關于PPP項目特許經營期的研究內容主要從項目類型、決策方法等不同角度展開，其理論體系和研究方法在適應動態環境的變化中，逐步趨于完善;最后，基于我國現階段PPP項目特許經營期的研究熱點提出展望和建議，以期為進一步豐富PPP項目特許經營期決策內容提供參考。

【關鍵詞】 PPP; 特許經營期; 文獻綜述; CiteSpaceⅢ

【中圖分類號】 F282? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）03-0020-06

一、引言

自十八屆三中全會提出“社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”以來，PPP（Public Private Partnership）逐漸進入人們視野。PPP項目通常是由政府與社會資本方通過簽訂特許經營協議，讓其進行融資、建設，并允許其在未來一段時間內運營該項目，從而提高公共產品或服務的效率，實現資金的最佳價值[ 1 ]。在基礎設施領域引入PPP能有效緩解政府財政壓力，引進社會資本方擁有的先進技術并提高項目運行效率。

在PPP項目中，特許經營期長短的確定與PPP項目投資收益、利益分配、風險分擔、社會資本方參與PPP項目的積極性等因素息息相關。2014年12月，財政部在《PPP項目合同指南（試行）》中對確立PPP項目特許經營期需要考慮的因素、劃分方式、延期事由、期限結束形式和處理方式進行了詳細說明。2017年11月，國家發改委在《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本方合作（PPP）項目的指導意見》中指出要針對不同PPP項目的投資規模、合作期限等采用多種方式鼓勵民間資本參與。這在一定程度上體現了特許經營期在PPP項目中的重要地位。科學的特許經營期既能夠滿足社會資本方在特許經營期內收回成本并獲得一定收益的目標，又能一定程度上減輕政府財政壓力并提高項目運行效率，同時還能給社會大眾帶來便利，提升社會大眾生活幸福度。總的來說，科學的特許經營期是一個多贏的決策。

二、PPP項目特許經營期發展概況

經研究發現，2000年以前，國內PPP項目特許經營期的相關文獻較少，研究方法大多為定性分析。李啟明和申立銀[ 2 ]屬于我國較早一批關注PPP項目特許經營期科學決策的學者，探索了影響PPP項目特許經營期的決策因素，運用NPV法（即凈現值法）計算PPP項目特許經營期，一定程度上拉開了國內近十幾年來對PPP項目特許經營期進行科學化定量分析的序幕。

本文從中國知網（CNKI）中對2000—2017年間的文獻以“關鍵詞”方式進行高級檢索，檢索含有“特許經營期”“特許權期”“特許期”（下文統稱為“特許經營期”）的期刊文獻和學位論文，經過逐一排查篩選，剔除報紙、會議論文以及與PPP項目特許經營期相關度非常低的文獻（例如，“BOT項目風險量化方法與應用”與PPP項目特許經營期研究的相關度很低，可人工進行剔除），從而得到有效文獻235篇。

通過對235篇文獻按年份進行統計發現：

2000—2005年間，PPP項目特許經營期文獻數量均處于個位數水平。雖然2004年頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號文），其中第十二條明確規定“特許經營期限應當根據行業特點、規模、經營方式等因素確定，最長不得超過30年”，但2005年相關文獻也只有6篇，對于PPP項目特許經營期的關注度仍然沒有上升，因此本文將2000—2005年稱為我國PPP項目特許經營期決策研究的起步期。

2006—2012年，學者對于PPP項目特許經營期決策研究的文獻數量呈波動變化狀態，但這幾年文獻的平均數量均高于起步期，表明PPP項目特許經營期決策研究逐漸受到重視，本文將2006—2012年稱為我國PPP項目特許經營期決策研究的發展期。

從2013年開始，對于PPP項目特許經營期研究文獻的數量持續上漲，2015年國務院通過了各部委聯合印發的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對126號文中規定的特許經營期上限做出改進即“對于一些投資規模大、投資回收期長的基礎設施和公用事業項目可以根據實際情況合理延長特許經營期”，一定程度上促使2016年文獻研究數量出現“峰值”現象，本文將2013—2017年稱為PPP項目特許經營期決策研究的快速發展期。

圖1總體呈現波動上升的趨勢，這一方面歸結于這些年政府出臺大量政策規范對PPP項目的大力支持，研究成果隨之頗豐;另一方面特許經營期屬于PPP項目的核心要素之一，政府和社會資本方均需在特許經營期的合理決策下才能促成PPP項目。

三、基于CiteSpace的PPP項目特許經營期決策熱點分析

隨著信息技術的飛速發展，對文獻統計學的研究也越來越受到關注，學者們利用可視化信息分析軟件對文獻數據信息繪制可視化圖譜。Citespace是基于Java開發程序的可視化信息分析軟件，綜合了信息可視化法、文獻統計法和數據挖掘算法，可從多元、分時、動態三個角度對PPP項目特許經營期的文獻進行數據信息挖掘，能通過分析關鍵詞探索相關領域內的熱點問題。由于收錄在CNKI中的文獻大多僅僅按照學科進行分類，在閱讀過程中發現許多文獻有多個分類號，學者們對該分類方法的認同度相對較低。基于此，本文運用CiteSpaceⅢ探究國內從2000—2017年間PPP項目特許經營期決策領域的研究熱點情況，進行可視化圖譜分析并探索新的分類方式。

將文獻數據導入CiteSpaceⅢ中，設置時間跨度為2000—2017年，時間切片為1年;節點類型選擇“Keyword”，閾值為top50，生成的關鍵詞共現分析圖譜。由于CiteSpaceⅢ在數據信息挖掘處理時，不能自動將同義詞合并，因而在生成的圖譜中，需將同義詞節點進行合并，例如將“特許期”“特許經營期”“特許權期”這類同義詞統一合并為“特許經營期”。由于BOT、TOT、ROT等是PPP執行過程中的具體模式，因此將之統一合并為PPP，基礎數據中還有很多類似同義詞，分別將其合并即可。合并之后，得出PPP項目特許經營期決策的關鍵詞圖譜和部分關鍵詞分布表（表1）。

圖2中共有329個節點，1 186條連接線，網絡密度為0.022。可視化圖譜中節點表示研究對象，節點半徑越大，說明該類關鍵詞的相關文獻數量越多，節點顏色的變化表示該節點出現時間的變化，從淺色調到深色調表示時間從早期到近期的變化。兩個節點間的連線為共現關系，粗細表示節點間的緊密度，連線越粗，兩節點間的關系越緊密。其中，因為大多文獻中作者沒有對其討論的“基礎設施”明確規定屬于哪一類具體項目，故圖中“基礎設施”包含各類基礎設施;“交通項目“為除去高速公路項目以外的其他交通項目，比如城市軌道交通項目等。從圖2中可以看出因PPP項目特許經營期為本次分析的對象，也是重點檢索的關鍵詞，所以“PPP”和“特許經營期”的圓圈最大，除此以外，關鍵詞“NPV法”相關文獻最多，“基礎設施”次之。

對有關PPP項目特許經營期決策的關鍵詞出現頻次在前17進行排序（見表1），結果發現，前17個關鍵詞呈現的頻次為1 199次，占關鍵詞總頻次的68.32%。在排除研究對象（PPP項目、特許經營期等）關鍵詞后，排在前5位的關鍵詞依次為NPV法（96）、博弈模型（77）、基礎設施（77）、蒙特卡洛模擬（55）、交通項目（47）。

研究發現，我國目前對PPP項目特許經營期決策研究主要集中在項目類型和決策方法兩個方面。在項目類型方面，基礎設施最早出現，其次是污水處理項目，一直發展到近幾年，出現了針對養老項目和城市綜合管廊項目的特許經營期研究，項目類型越來越多樣化;研究方法方面，最初只有NPV法或者基于NPV法的改進方法，近期出現了運用期權博弈、系統動力學對特許經營期進行研究。項目類型和研究方法日趨多樣，為確定科學合理的PPP項目特許經營期提供了研究思路，下面將從235篇文章中精選部分文獻展開詳細討論。

四、PPP項目特許經營期研究內容分析

（一）PPP項目特許經營期項目類型分析

自2014年國務院43號文明確指出采用PPP模式發展基礎設施后，截至2018年4月27日全國PPP綜合信息平臺入庫項目為7 259個，入庫項目金額為118 565.95億元，涵蓋了19個主要發展領域。本文基于CiteSpaceⅢ初步結果，分析不同項目的特許經營期決策問題。

我國自20世紀80年代從深圳沙角B電廠到“十三五“規劃，對于基礎設施PPP項目特許經營期的理論研究和實踐運用初具成效。趙立力和譚德慶[ 3 ]兼顧基礎設施PPP項目的投資規模決策與特許經營期決策，構建不同假設條件下的決策模型，從而保證PPP項目給雙方帶來合理收益。高穎等[ 4 ]以付費基礎設施PPP項目為研究對象，探討特許經營期內政府補貼對社會資本方收益的影響，建立了PPP項目特許經營期的延長機制。王卓甫等[ 5 ]以公益性基礎設施PPP項目為研究對象，考慮社會資本方風險偏好，以提高社會資本方服務質量為目標，構建特許經營期決策模型。此類文獻沒有對基礎設施進行具體分類，主要側重于特許經營期決策方法的探討。有學者針對不同的PPP項目，對特許經營期進行了進一步深化研究，如表2。

在對上述文獻進行歸納分析的過程中，發現2014年以前大多項目采用BOT模式建設，2013年有部分文章開始討論PPP模式，2014年財政部印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（2014）113號文后，PPP（政府和社會資本方）以更規范更統一的方式呈現在人們眼前。此外，關于PPP項目特許經營期的項目類型近幾年也在逐漸增多，比如水電項目、養老項目、城市綜合管廊項目。目前，在城市綜合管廊PPP項目建設中，其特許經營期大多為30年，即《市政公用事業特許經營管理辦法》規定的最長特許經營期。但由于城市綜合管廊投資回收期長，后期收益不明顯，導致社會資本方參與城市綜合管廊PPP項目的積極性不高，并且30年的特許經營期過于粗放。近幾年，學者們開始關注城市綜合管廊PPP項目特許經營期的情況，這也是PPP項目特許經營期發展到一定階段后呈現出“開枝散葉“的典型案例。

同時，也發現一些問題：一方面，針對不同的項目類型，對特許經營期的影響因素大致都相同，例如交通項目中，大多學者在分析收費公路和高速公路時，非常看重交通量這一影響因素，然而對收費公路、高速公路各自的具體特點，并沒有很清楚地闡述;另一方面，大多學者對各影響因素沒有進行量化分析，這為以后針對不同PPP項目特許經營期決策時應該考慮的因素提供了一定的參考。

（二）PPP項目特許經營期決策方法分析

從2000年開始，科學的特許經營期決策大多都依賴于合理的決策方法，下面將2000—2017年來PPP項目特許經營期決策方法進行匯總，如表3。

研究表明，目前國內對PPP項目特許經營期決策的研究方法大多采用NPV法（凈現值法）、博弈模型、蒙特卡洛模擬、實物期權、系統動力學，且NPV法是最早對PPP項目特許經營期進行量化的工具。以上幾種方法的相互關系。一個圓圈代表一種方法，正方形代表PPP項目特許經營期決策的所有方法，就目前情況來看，以上幾種方法占據了PPP項目特許經營期決策方法的大部分。其中，Og（Option game的縮寫，即期權博弈）為圖中實物期權與博弈模型交叉重疊部分，即大多學者將實物期權與博弈模型結合使用的方法稱之為期權博弈。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ分別表示NPV法和蒙特卡洛模擬交叉重疊部分、NPV法和博弈模型交叉重疊部分、NPV法和實物期權交叉重疊部分、NPV法和系統動力學交叉重疊部分。Ⅴ為NPV法與期權博弈交叉重疊部分。交叉重疊部分表示各方法結合使用以解PPP項目特許經營期決策問題。

五、未來研究建議

綜合上述分析，國內學者在PPP項目特許經營期決策的研究方法和項目類型方面有一定的研究成果和實踐成果，為我國未來在PPP項目特許經營期方面的相關理論、實踐和政策方面的制定提供了良好的理論基礎。在充分了解現有研究之后，未來的研究可從以下幾方面有所突破。

（1）項目類型有待進一步豐富。隨著社會的發展，PPP項目涵蓋的領域會越來越多，已有項目特別是近幾年才發展起來的項目諸如養老PPP項目、城市綜合管廊PPP項目，在進行特許經營期決策時應充分考慮項目的特點，使PPP項目特許經營期決策更具針對性和實用性。

（2）開拓新的更具適用性的決策方法。在使用現有特許經營期決策方法時，應充分考慮它們的適用性，例如在運用實物期權、期權博弈這一類方法時，應充分探討研究對象是否符合連續決策條件，在運用蒙特卡洛模擬時，各類參數分布的確定是否合理。在此基礎上，可以開拓新的更具有適用性的決策方法。

（3）目前，國內大多文獻探討的都是固定特許經營期，實際情況中，固定特許經營期有一定的局限性，在后期項目運營過程中，可能會增加項目談判成本，降低各利益相關方參與PPP項目的積極性;而彈性特許經營期是指達到各方目標后，可隨時移交項目，因此，對彈性特許經營期的決策方法有待進一步探討。

鑒于此，未來對PPP項目特許經營期決策的研究，在項目類型上：一方面，可以對現有項目的特點進行更深入的分析，以期制定出更合理的特許經營期;另一方面，可以在此基礎上拓寬項目類型，考慮更多項目的特許經營期決策，為拓寬PPP模式的應用渠道提供一定的指導。在研究方法上，一方面要考慮現有研究方法針對不同項目的適用性，另一方面要考慮將更科學的決策方法引入到PPP項目特許經營期決策中。總之，合理的特許經營期決策是PPP項目成功運行的重要內容之一。因此，對PPP項目特許經營期的研究可以有針對性地指導項目前期決策和運營，保證各參與方的積極性和利益，有效推動PPP項目的發展。

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