權能分析視角下農業水權轉讓的立法檢視與探索

陳廣華 朱寒冰

摘 要：隨著“三權分置”改革的不斷推進，附著于農地之上的農業水權制度亟待完善。基于權能分析視角檢視我國現行法律規范不難發現，農業水權轉讓的規定存在權利屬性界定不明、轉讓主體范圍過窄、轉讓程序干預過多等諸多不合理之處。使用權能分析的方法從法律上認可農業水權的性質為特殊用益物權，既有學理的支撐，也有現實的需求。故而在綜合考慮農業水權特殊性的基礎上，通過明確農業水權的法律性質、擴大農業水權轉讓主體范圍、積極轉變政府職能、充分發揮農業水權轉讓平臺的保障功能等綜合舉措放活農業水權轉讓，方能構建新形勢下農業水權轉讓之科學路徑。

關 鍵 詞：農業水權；用益物權；處分權能；水資源

中圖分類號：D923.8 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）02-0106-09

收稿日期：2018-11-12

作者簡介：陳廣華（1970—），男，江蘇泰州人，河海大學法學院教授，民商法研究所所長，博士，研究方向為物權法、水權、農業法治；朱寒冰（1994—）女，安徽宿州人，河海大學碩士研究生，研究方向為物權法、水權、農業法治。

“水權”的概念提出后，諸多學者雖從不同角度和目的出發對其進行了不同解釋，但也形成了一個基本共識，即水權是一種由于水資源的稀缺性所引起的人們關注它們的使用、收益和轉讓的權利。[1]水權是一種內涵廣泛的權利，涉及生存權、發展權與財產權等公法和私法的內容，但其本質仍為一種私法上的財產權。從私法視角審視，水權是具有占有、使用、收益、處分權能的權利體系，屬于用益物權。[2]農業水權屬于水權的一個分類，因此，農業水權人理應具有對農業用水行使占有、收益、處分的權利。農業用水主體對農業水權處分的方式之一為轉讓，指通過合同等方式，將所享有的農業水權轉與他人。[3]

自古至今，水資源始終與土地密切相關。近年來，由于人口的增長、水污染、水浪費現象嚴重等一系列原因導致水作為一種資源日益顯現其稀缺性。盡管現行法律法規對水資源的歸屬與利用規則作出了專門規定，使水權從土地權利中得以獨立出來，但毋庸諱言，現代法律框架下水權的取得、轉讓等制度與土地權利之間的關聯仍然密切，如農民使用本集體經濟組織所屬水塘、水庫中的水引水灌溉的，土地位置仍是關鍵的評價因素。可見，土地利用關系的變化，直接關切農業水權的轉讓規則。自2014年“中央一號文件”首次提出集體所有權、農戶承包權和土地經營權相分離的政策思路以來，中央連續推出了一系列方針政策，著力推進農村土地“三權分置”改革。在此背景下，法律對農業水權轉讓的規定是否合理亟待商榷。“放活土地經營權”、促進農地有序流轉是整個“三權分置”改革的核心。可以預見，將會有更多的主體參與到農業水權的轉讓和交易程序中。但現行法中的不合理規范限制了農業水權的轉讓權能，不但與農業水權的性質不相符合，也與改革初衷背道而馳。因此，評析現行立法中有關農業水權轉讓之立法規范，并就其不足提出改進意見就顯得尤為重要。有鑒于此，本文擬從農業水權的處分權能視角出發，參照現行立法關于農業水權的規定對農業水權轉讓問題加以探討，以期于農業水權轉讓路徑之構建有所裨益。

一、權能分析視角下農業水權轉讓的立法檢視

目前，根據現有的法律規范和實踐做法，我國農村水權轉讓的主要方式有農村用水轉向城市用水、工業用水和生態用水；農業用水在農村集體之間轉讓；農民之間轉讓各自的富余農業用水量。相較于其他類型的用益物權，農業水權的轉讓方式過于單一，這種單一的農業水權轉讓模式限制了農業水權經濟效益的正常發揮。此外，在農業水權轉讓過程中，我國現行立法也存在諸多不合理規范，如相關法律缺乏對農業水權法律屬性的準確定義，轉讓的主體僅限于內部用水戶或者用水組織之間①，轉讓的前提是行政部門預先通過水權證等形式將用水權益明確到權利人②，轉讓的期限超過一年的必須事前報相關部門備案③，取水權取得許可范圍內，發生取水用途的變更必須重新申請等等④。“三權分置”實現過程中，現實要求與農村土地密切相關的農業水權面臨充分釋放轉讓權能的現實需要，使農業水權負載的農業用水在政府宏觀調控的基礎上充分利用并實現效率最大化的經濟性功能是農業水權立法的重要使命。從私權利權能分析的視角，現行立法對農業水權轉讓的規范不夠合理。

第一，農業水權權利屬性界定不明。明確一項權利的性質是權利保護的基礎和交易中定分止爭的有效途徑。水權和農業水權在權利階層上是上下位的關系，即農業水權是水權的子權利之一，農業水權的性質界定需從明確水權性質開始。有學者認為，水權的本質是民事權利，因此要用民法思維為水權下定義，否則水法系統可能因此銜接不順，運作不暢。水權是水法大廈的基礎，界定不準確，水法大廈可能因此傾斜。[4]從現有規范來看，我國缺乏對于水權性質的明確規定，《水法》中僅在第48條規定了取水權，《水利部關于水權轉讓的若干意見》《水權交易管理暫行辦法》中雖直接采用了水權的概念，但卻未對水權的權利屬性和權利內容進行闡釋和規定，《物權法》制定時眾多學者提出規定水權的意見。[5]出臺后的《物權法》雖然在第123條將取水權作為一種用益物權，但卻未對水權轉讓作出規定，這事實上是規避了對水資源本身性質的直接規定。

從權能分析的視角出發，根據《水法》《水權交易管理暫行辦法》等法律法規的規定，我國的水資源所有權歸于國家，屬于全民所有，水權主體可以有償使用水資源、利用水資源進行經濟發展獲得收益，以及在行政許可的范圍內進行水資源的轉讓。這意味著水權主體現實適用的是用益物權，只是未通過法律條文的方式加以確定。土地三權分置背景下，經營權流轉日益頻繁，客觀上也會導致農業水權轉讓頻率的增加，水權權利屬性不能在立法層面確定下來，必將埋下交易混亂的隱患。作為只能為國家所有的水資源，其珍貴程度不言而喻，因此，這種立法上的缺憾不僅不利于水權和農業水權的轉讓，也不利于更好地保護水資源。

第二，農業水權轉讓主體范圍過窄。《水法》第3條、第7條、第48條以及《取水許可和水資源費征收管理條例》第4條、第33條等對現有農業水權的取得和使用做了特殊規定，明確了農業水權轉讓的主體僅限于內部用水戶或者用水組織之間。這些規定在小農經濟時期對保障農業生產用水、保障農民正常生活方面發揮了重要作用。但是，農村經濟要進一步發展，就要實現農業發展的現代化。農村土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，也是我國農業發展的必然趨勢和當前農業生產經營面臨的主要任務。長久以來，建立在農戶均分基礎上的家庭承包經營導致土地初次分配的分散，而農戶承包取得的土地承包經營權的流轉也存在障礙。[6]在此背景下，適時提出的“三權分置”改革旨在維系農村基本經營制度的前提下解決人地分離矛盾、耕地細碎化和促進流轉自由順暢，培育和引入新型農業經營主體，實現土地資源的科學配置和價值最大化發揮，為農業生產規模化、高效化和現代化提供制度保障。[7]可以想象，將會有越來越多的包括農業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等新型農業經營主體投入農業生產中。這一背景下，原農業水權人可能不再親自從事農業而轉由農業企業等新型農業經營主體經營，這些農業企業往往是分散在各地可能不屬于內部用水戶或者用水組織。在此情況下，若仍堅持“轉讓的主體僅限于內部用水戶或者用水組織之間”，則于農業企業等新型農業經營主體不公平，不利于調動其生產積極性。

第三，農業水權轉讓程序干預過多。目前，我國仍存在行政手段對于農業水權轉讓過多干預的情況，農業水權轉讓經過的行政程序過于繁瑣，使水權轉讓市場運行艱難。如《取水許可管理辦法》第29條規定：“在取水許可證有效期限內出現下列情形之一的，取水單位或者個人應當重新提出取水申請：（一）取水量或者取水用途發生改變的（因取水權轉讓引起的取水量改變的情形除外）……。”我國雖然對土地用途有一定限制，但這并不意味著農地用途不會發生變化，比如基本農田可以由水田變為旱地、以農地為基礎的普通農業可以變為設施農業等等。“三權分置”土地經營權流轉背景下這種用途上的變化會更為普遍和頻繁。加之土地經營者會根據市場需求和經濟狀況調整養殖或種植的農產品種類，實踐中土地用途的改變不可避免。農業水權一并轉讓之后，農業用水的質和量都會發生變化。也就是說，經過水權許可的土地經營者在變更土地用途后即使仍在取水許可的有效期限內，仍然需要重新提出取水申請，經歷“申請——受理——審查——決定”的行政許可程序，但這并不符合簡政放權和提高農業生產效率的要求。

發展現代化農業，土地改革要求“放活土地經營權”，“賦予經營主體更有保障的土地經營權”。[8]構建農業水權轉讓科學路徑也有此需求，那么如何賦予經營主體更有保障的土地經營權？答案是必須充分保障其基本利益。現代農業是一種高投入、高產出的農業生產模式，由于農地規模化、集約化等生產特點客觀要求農業的生產期必須足夠長，新型農業經營主體縱使通過轉讓獲得農業水權后，若其轉讓期限過短，轉讓程序過繁，極易發生水權轉讓糾紛，不利于保持農業用水穩定，更有礙經營主體取得農業長期收益，亦與“三權分置”政策初衷不符。

二、農業水權的物權屬性分析

（一）農業水權物權性質的學理依據

農業水權的上位概念是水權，厘清水權的性質自可準確定位出農業水權的性質。目前在我國，私法視域下的水權性質主要存在以下兩種觀點：一是新型用益物權（準物權）；[9][10]二是混合權利（包括水資源所有權、開發使用權、經營權以及與水有關的其他權益）。[11]相較之下，前者具有合理性，后者值得商榷。就定義為新型用益物權的觀點而言，水資源在絕大部分國家或地區被當做公共財產或者采取國家、州或全體公民所有制形式，[12]我國立法亦順應了這一立法趨勢。①在水資源國家所有的基本框架下，由于水權是依法對地表水和地下水取得使用或收益的權利，[13]屬于水資源所有權的一部分，故有傳統用益物權的屬性存在，是一種他物權、限制物權和有期物權，能夠對權利對象進行使用、收益。但又因其某些特性，即客體的性質、公權制約較多等，無法將水權完全歸入傳統物權領域。如水權的取得變更必須通過行政許可程序；水權的取得、轉讓是受多個部門法的共同調整與純私法領域的傳統用益物權有所差異；水權的立法內容往往需要服從強制性的規范，因此，對水權的精確定性應當是將其作為一種新型用益物權。就第二種觀點而言，其不但違反了財產權體系內部的位階關系，不符合《中華人民共和國水法》的立法原意以及具體規定，而且也與比較法上的立法通例相悖。[14]所以筆者認為，水權在性質上屬于新型用益物權（準物權），農業水權同樣如此。

（二）賦予農業水權充分的處分權可以回應現實需求

決定物在法律或者事實上命運的權利為處分權，行使處分權的行為是處分。根據處分的性質劃分，處分可分為法律上的處分和事實上的處分，法律上的處分是指主體對于其享有處分權的物上權利的處理，事實上的處分則是對該物本身的處分。所有權是物權中最完整的權利，包括占有、處分、收益等，其最早也最完全地享有處分權，所有權人可以選擇讓渡部分權利設立他物權。隨著社會的發展，基于追求物的利用效率和效益最大化的目的，處分權不應當為所有權人獨有，某些他物權如用益物權也應當有限制地享有處分權能，用益物權的處分行為也可以分為法律上的處分和事實上的處分，前者對標的物上的權利進行變動或者設定負擔，后者是對標的物本身進行改造或者損毀。[15]

農業水權的轉讓過程中應當賦予用益物權法律上的處分權能。首先，充分的處分權能是解禁農業水權主體限制和減少行政手段對農業水權轉讓過多干預的應有之義。民法權利是平等的權利，農業水權主體限制解禁的有效途徑是切實賦予一切有權主體同等的權利，讓農業水權主體之間在平等權利保護下進行對話；民法權利是自由的權利，確立農業水權的用益物權性質，賦予交易主體充分的處分權能，使其自主交易，自負盈虧。行政強制讓位于主體自發，才能激發主體通過交易獲利的熱情而激活水權轉讓市場。其次，對“三權分置”政策的呼應。三權分離情形下取得經營權的主體是否能有效利用土地，一定程度上取決于能否對經營土地范圍內農業用水的有效利用，我國秉持地權和水權分離的精神，土地經營權流轉并不意味著水權隨之流轉。[16]農業水權人缺少處分權能，導致農地經營人獲得土地經營權卻無法取得經營土地所需必要水權，難免會使經營主體落入無以為繼的境地，因此，農業水權主體能夠獲得充分的水權處分權能顯得尤為重要。只有水權能夠自由地轉讓，土地方能良好地經營。但一般而言，農業水權主體需要禁止其事實上的處分行為，一方面是與所有權的處分權相區分，肯定所有權最完整物權的地位，另一方面對農業水權的轉讓也有現實意義。如農業用水一般分為生活用水、灌溉用水和生態用水，生活用水是對基本生活的保障，生態用水與環境密切相關，富余的灌溉用水可以進行轉讓變為經濟效益，在農業水權轉讓逐漸解禁的情況下允許用益物權人對農業用水的事實處分，不難想象的是將會出現私自改變生活和生態用水泛濫的情況。農業水權僅具有法律上的處分權能，如《取水許可管理辦法》第29條規定，即使在取水權許可期內，改變農業用水用途、用量也需要重新申請取水許可證。

在用益物權被限制事實處分的情況下定義法律處分和事實處分的范圍邊界顯得十分重要，否則賦予農業水權處分權能的初衷可能無法實現。實踐中，農業水權人為了增加經濟收益往往會對農業用水進行保存或者一定程度的改良而產生農業用水變形的后果，農業水權作為用益物權具有使用、收益權能，而這些行為本質意義上是實現權能的前提和基礎，能夠看做是一種改良行為，但遠未達到能夠定義為事實處分的程度。將對農業水權的處分行為定義為事實上的處分需要嚴謹，避免涵蓋范圍過大造成農業用水改良和轉讓的限制，應當限于對于更狹義的農業用水性質和用途的改變、變造上。在所有權與經營權“兩權分離”的農地權利結構模式下，考慮到農業水權的保障功能，現行法對農業水權定性不明，對轉讓主體諸多限制，對轉讓程序又過多干預，致其處分權能并不充分。“三權分置”下，農業及農業水權的經濟效益要求極大釋放，原有的保障功能轉由土地承包權負擔，因而也就不存在繼續設置諸多制約并以嚴苛的條款限制轉讓的必要了。作為一種非專屬的財產權，為實現“放活土地經營權”、促進土地經營權有序流轉的政策目標，則必須明確農業水權準確定義，同時打破在農業水權轉讓時所受到的諸多制約，賦予農業水權以充分的處分權能。

三、農業水權轉讓之路徑探索

如前所述，現行立法在農業水權轉讓過程中存在法律屬性定義不明、諸多不合理限制的問題，阻礙了其處分權能的充分發揮。“三權分置”背景下，為實現農業水權高效有序地流轉，必須對現行立法查缺補漏，科學配置立法規制，從而構建出合理的農業水權轉讓路徑。

（一）路徑構建需考量的因素

⒈農業水的不確定性和循環運動性。農業用水具有不確定性和循環運動性的天然屬性，不確定性使農業用水習慣于逆向消費，無法合理配置水資源，循環運動性也與生態環境息息相關，因此是農業水權轉讓路徑構建中首先需要考量的因素。農業水資源的不確定性是農業用水的一個顯著特征，也正是因為這種不確定性為水權交易的衍生品——農業水權交易提供了用武之地。農業水權的不確定性體現在兩方面：一是農業用水來水量不確定。農業用水對于自然降水的依賴性較強，而從近年來的氣候變化分析，極端天氣明顯增多，氣候變化呈現異常狀態，導致年均降水量波動頗大。同時由于我國幅員遼闊，地區之間降水的差異也比較大，導致農業自然生產過程中來水量的不確定性增大。二是用水存在不確定性。農業用水在豐水年依靠自然降水量足以進行農業生產，灌溉用水量減少；反之干旱年份自然降水無法滿足的情況下灌溉用水量會隨之增大，使這一過程呈現逆向消費的特點。[17]因此從某種程度上說，農業用水的這種逆向消費特點對“節水型社會”和“節水農業”起到了負面影響。簡單來說，豐水年份無法將多余的水儲存，造成了大量的浪費，而干旱年份對水資源的大量需求擠占了其他方面用水甚至出現地區用水爭端。區別于其他自然資源，水資源的運動是明顯而且永無停滯的，通過海陸、陸陸、海海之間的蒸發，降水不斷地進行交換和循環。以我國為例，大水漫灌成為我國農業水資源地表水、地下水的重要補給形式。在農業水權交易和水權市場的建立過程中，必須從生態的角度充分考慮到農業水權交易對地下水乃至整個生態環境的影響，才能達到建立水權市場，優化水資源使用的目的。

⒉水權分配公平和效率的協調。資源分配必須考慮公平與效率的協調問題。公平關注的是水資源在經濟狀況不同的團體之間的分配是否公正，即在達到經濟效率的同時公平是否也得到滿足。為達到公平的目的，國家可能對水權進行調整，比如允許比現有灌溉者更貧窮的人申請新的水權，或對于一些在供水、環境方面有著廣泛社會利益的項目授予新的水權等等。[18]這些現象的發生從正面說明了在水權分配中公平和效率兼顧的必要性。農業水權的不確定性是農民進行農業用水存儲的客觀原因。由于存儲農業用水出現富余的水資源是農業水權轉讓實現經濟效益的起點，因此，科學的水權轉讓路徑構建不僅可以倒逼農民重視儲水工作，化解旱天無水可用的困境，還有利于激勵人們拋棄粗獷的灌溉用水方式而選擇更精細的灌溉方式，以保護生態循環系統，這在客觀上能夠推動公平和效率相協調。

（二）農業水權轉讓的放活路徑

如前所述，現行立法缺乏農業水權性質的界定，針對農業水權轉讓設置的大量限制性規范具有明顯的不合理性，唯有改進立法，刪除或者改變不合理的法律限制，發揮政府的監督、指導作用，方能充分發揮農業水權應有的處分權能，在活躍農業水權市場的同時保障農業水權市場有序發展。

⒈明確農業水權物權屬性，保障處分權能充分發揮。農業水權的用益物權屬性通過法律明確地加以規定，是農業水權依法轉讓的依據和農業水權轉讓當事人合法權益受到損害時獲得救濟的有效途徑。權利屬性確定時權利的內涵應當一并明確，農業水權的內涵包括農業水權的主體、客體和內容。農業水權的主體應當是符合法律規定的、擁有取水權行政許可證的個體或者組織。農業水權轉讓的客體參照《水權交易管理暫行辦法》第3條規定應為：在不犧牲農業產量的情況下，在用水許可期限和用水許可范圍內，通過節水技術、設施等節約下的富余農業用水。農業水權轉讓的內容前文已論述農業水權性質為用益物權，因此，農業水權轉讓遵循私法中的合同轉讓方式是可行的。

⒉解禁轉讓主體限制，鼓勵轉讓主體多元化。農村土地“三權分置”背景下土地經營權會朝最能有效利用土地的方向流轉，而流轉后土地經營權的主體存在多種情況。從現實調研的情況看，該主體可以是本集體經濟組織之內的其他成員，也可以是本集體經濟組織之外的另外一個民事主體，還可以是與本集體沒有任何關聯的其他人。[19]土地經營權流轉后，農村土地的所有權和承包權還存在較強的集體含義，但經營權已經逐漸脫離農村集體經濟組織而存在了。相對應地，在農業水權方面，出于保障農村集體經濟組織用水權的《水法》第3條的規定也會逐漸失去其保障的作用。因此，農村土地“三權分置”背景下，通過農村集體經濟組織來分配水資源的效率和效果并不優于行政許可。為更好地調整農業用水關系，農業水權的集體概念應當逐步弱化，應允許集體外的其他農戶或者農業企業等參與農業水權轉讓過程，取得農業水權，從而激發這些主體參與農業水權轉讓的積極性。不可否認的是，傳統農村集體用水模式在農業水權取得秩序中發揮了重要作用，落實農業用水許可制度，將加入農業水權轉讓的其他組織和個體與原本集體中的農業用水權主體放置在同一權利起跑線上進行同等保護和規制，這是對集體外的其他主體加入農業水權轉讓的基本保障和激勵措施。

取水許可及水資源有償使用制度本來就是我國水權取得制度中的一般規則，基于農村土地“三權分置”的背景，在農業水權受到特殊保障的基礎逐漸喪失的情況下，拋棄特殊規定適用一般規定，在農村構建統一經過取水許可的農業水權取得制度是當然的選擇。這表面上雖不利于減輕農民負擔，但從長遠來看，統一的由行政權分配的農業水權既有利于化解農村用水糾紛，也有利于資源節約型社會的建設。而落實農業用水取水許可制度，并不代表一定會增加土地經營者的經濟負擔。在落實農業水權取水許可的前提下，完全可以延續《取水許可與水資源費征收管理條例》的規定，符合規定的農業生產用水限額的取水，不繳納水資源費，以減輕土地經營者負擔。①

⒊積極轉變政府職能，加大政府監督力度。政府在農業水權轉讓發展中起到的作用毋庸置疑，但從目前的發展階段來看，政府參與農業水權轉讓的方式應有所改變，應當從目前管束過多、限制過死向統籌大局、保障監督的方向過渡。一是完善現行法律法規，為水權轉讓提供合理的法律依據，使各方主體在交易過程中有法可依，也便于相關權益受侵害時尋求救濟途徑。二是加強政府對農業水權轉讓過程的監督。雖然我國政府對農業水權轉讓前期過程限制頗多，但并未形成完善的監督機制，如申報備案制度、審批制度、公示制度、登記制度和第三方參與制度等。如《水權交易管理暫行辦法》第14條、第15條和第17條分別對申報備案制度、審批制度、登記制度進行了規定，但并未提及水權轉讓中的公示制度和第三方參與制度。農業水權的轉讓往往會伴隨水質和水量的改變，具有負外部性，因而政府應當對農業水權轉讓過程中的信息加以公示以保證公眾的知情權，接受公眾監督。農業水權轉讓不可避免地涉及第三方利益，因此，設立第三方參與制度對于第三方陳述因農業水權轉讓時遭受的損失及達成賠償方案具有積極意義。三是政府可以利用資源優勢為農業水權轉讓提供便利條件，如加強基礎設施建設，為構建水權交易網絡信息平臺提供技術支持等。

（三）農業水權轉讓的保障路徑

農業水權轉讓的立法存在諸多限制，原因在于我國是一個農業大國，雖然隨著社會的發展農地是農民安身立命的唯一保障這一概念逐步弱化，但其仍是農民生活的重要經濟來源。因此，在放活與農地密切相關的農業水權轉讓時需考慮農民利益的保障問題和降低農業水權轉讓的風險問題。在農業水權轉讓過程中，個人用戶和商業組織等大規模用水戶存在信息缺失和不對稱的劣勢，這種現象在欠發達的農村地區更為突出，因而解決農業水權轉讓中信息不對稱問題可以有效降低交易風險，提高交易效率。2016年，水利部正式掛牌設立水權交易所，各省市隨后也紛紛成立水權交易平臺，旨在收集和整理水權交易的情報，分析發布水權交易市場的動態，從而為進行農業水權轉讓的雙方提供交易信息，促成雙方進行水權轉讓的合法交易。但在實際運營過程中水權交易所并未充分發揮其應有的優勢，主要原因在于水權交易平臺宣傳力度不夠，且農業水權轉讓本身限制過多。因此應取消農業水權轉讓中不合理的限制性規范，擴大對水權交易平臺的宣傳，充分發揮平臺效用，促進農業水權轉讓順利進行。

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（責任編輯： 王秀艷）

Abstract：With the continuous advancement of the reform of “three powers separation”，the agricultural water rights system attached to agricultural land needs to be improved and echoed.From the perspective of power analysis，it is not difficult to find out the current legal norms in China.The provisions on the transfer of agricultural water rights have many unreasonable points such as the definition of rights attributes，the narrow scope of transfer subjects，and excessive intervention in transfer procedures.Affirming the special use rights of agricultural water rights has both academic support and realistic needs.Therefore，on the basis of comprehensive consideration of the particularity of agricultural water rights，the transfer of agricultural water rights can be released by clarifying the legal nature of agricultural water rights，expanding the scope of the transfer of agricultural water rights，and actively transforming government functions，while giving full play to agriculture.The safeguard function of the water rights transfer platform and the scientific path for the transfer of agricultural water rights under the new situation.

Key words：agricultural water rights；usufruct；disposition of power；water resourse