河長制在促進完善流域生態(tài)補償機制中的作用研究

唐 見 ＊，曹慧群 ，何小聰，湯顯強

（1. 長江科學院流域水環(huán)境研究所，湖北武漢 430010；2. 流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學湖北省重點實驗室，湖北武漢 430010；3. 長江勘測規(guī)劃設計研究有限責任公司，湖北武漢 430010）

引言

流域生態(tài)補償也稱為流域生態(tài)環(huán)境服務付費，最早起源于流域規(guī)劃和管理，主要針對流域開發(fā)與保護過程中的外部性問題，是實現(xiàn)流域相鄰區(qū)域經(jīng)濟利益、環(huán)境利益均衡與和諧健康發(fā)展的政策[1]。建立流域生態(tài)補償機制，能有效解決流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的問題[2]，對于踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，加快建設生態(tài)文明，促進人與自然和諧發(fā)展具有重要意義[3]。

全面推行河長制是黨中央、國務院加快生態(tài)文明體制改革的重大戰(zhàn)略部署，是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求，是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措[4]，是貫徹落實習近平總書記關于長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略思想、統(tǒng)籌推進流域水環(huán)境綜合管理的重要抓手[5]。

河長制在解決跨地區(qū)、跨部門和多利益主體的復雜涉水問題方面具有明顯的制度優(yōu)勢，能夠實現(xiàn)跨部門協(xié)同，促進流域水環(huán)境綜合管理的各項措施得到落實，可以為完善流域生態(tài)補償機制提供制度和技術支撐，使建立穩(wěn)定、長效的流域生態(tài)補償機制成為可能[6]。李克強總理在2017年政府工作報告中提出“全面推行河長制，健全生態(tài)保護補償機制”。因此，依托河長制平臺，對現(xiàn)有流域生態(tài)補償機制進行完善研究，力求達到流域生態(tài)補償具有科學的指標體系，權威的監(jiān)測數(shù)據(jù)，多元化的補償方式，已成為流域生態(tài)補償?shù)钠惹幸骩7]。

本文梳理了促進完善流域生態(tài)補償機制的必要性，分析了利用河長制促進完善流域生態(tài)補償機制的制度和技術可行性，在此基礎上，以跨界斷面監(jiān)測為技術銜接點，以完善跨界斷面的設置、考核指標和考核目標作為突破點，利用河長制的高位推動、組織體系和部門聯(lián)動，從技術方法、監(jiān)測體系和補償方式三個方面，提出河長制在促進完善流域生態(tài)補償機制的建議，以期能夠更加有效地指導流域生態(tài)補償實踐。

1 流域生態(tài)補償機制促進完善的必要性

流域生態(tài)補償是指在可持續(xù)發(fā)展理論的指導下，在水資源利用的同時進行保護或修復；同時對于流域水資源開發(fā)利用與保護工作中各利益主體間的外部性問題予以補償或賠償；綜合利用多種手段，促進流域綜合管理和水資源的可持續(xù)利用[8,9]。

流域生態(tài)補償是水環(huán)境管理的重要內(nèi)容和有效手段，在改善流域水環(huán)境質量、明確水環(huán)境治理責任等方面發(fā)揮了積極作用，促進完善流域生態(tài)補償機制是改善和推動水環(huán)境保護的必然要求。現(xiàn)階段，全國大部分省份都開展了流域生態(tài)補償實踐，補償依據(jù)大多基于跨界斷面水質達標程度以及污染物排放量核定生態(tài)補償資金（表1）。

從補償范圍來看，可分為跨省補償與省內(nèi)補償。跨省補償開展得較少，目前僅有皖浙兩省的新安江，閩粵兩省的汀江，贛粵兩省的東江，桂粵兩省的九洲江等流域開展了跨省補償實踐；省內(nèi)補償開展得較多，大部分省份均已開展流域生態(tài)補償工作。

表1 國內(nèi)主要省市跨界斷面生態(tài)補償考核辦法

從補償形式來看，主要是基于水質考核的“生態(tài)賠償”，以跨行政區(qū)域河流交接斷面水質考核為手段，根據(jù)交接斷面水質超標倍數(shù)情況，對責任地市或區(qū)縣予以獎懲，部分省市的水質考核考慮了水量的影響，開展水質水量聯(lián)合考核。

從考核指標來看，各省市情況基本相同，多從化學需氧量、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷等主要污染物中選擇。

從補償模式來看，主要有兩種：一是受償方和補償方存在行政隸屬關系的縱向補償；二是受償方和補償方不存在行政隸屬關系的橫向補償。

綜合分析各省執(zhí)行的流域生態(tài)補償實踐可知，目前流域生態(tài)補償主要存在以下問題：

（1）生態(tài)補償?shù)脑u價指標側重于化學需氧量、氨氮等，補償依據(jù)大多按照水功能區(qū)水質控制目標設置，考核指標及補償標準的確定基本上都是根據(jù)常見污染因子對斷面超標率的貢獻量來定。考核指標沒有考慮特征污染物因子、評價標準沒有考慮污染因子在水體中的降解程度、危害程度的差異性[1]。

（2）跨界斷面監(jiān)測站點設置不合理，基本上均以行政市界為劃分依據(jù)，未分析河流的水系分布，容易導致監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏準確性及說服力；部分跨界斷面采取手動監(jiān)測手段獲取數(shù)據(jù)，無法滿足重要跨界斷面水環(huán)境監(jiān)控需求[10-11]。

（3）補償主體與補償方式單一，生態(tài)補償主要由上下游政府主導，呈現(xiàn)出“政府搭臺，政府唱戲”的特點，可能會出現(xiàn)受益方未支付相關費用，貢獻方也未獲得直接補償?shù)默F(xiàn)象，造成流域生態(tài)補償可持續(xù)性較差[12]。

2 利用河長制促進完善流域生態(tài)補償機制的可行性

2.1 利用河長制促進完善流域生態(tài)補償機制的制度可行性

河長制在解決跨地區(qū)、跨部門和多利益主體的復雜涉水問題方面具有明顯的制度優(yōu)勢，能夠實現(xiàn)跨部門協(xié)同，促進流域水環(huán)境綜合管理的各項措施得到落實[8]。河長制制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：①河長制可以將管理責任充分落實到單一主體上，有助于上升為“一把手”工程，高位推動，有利于形成統(tǒng)一的行動[13]；②省、市、縣、鄉(xiāng)河長制組織體系，有助于實現(xiàn)上級部門對下級部門的考核和問責；③河長制的多部門聯(lián)動機制，能夠實現(xiàn)對各部門資源進行合理分配，提高各地政府對相關制度的執(zhí)行力。

因此，利用河長制平臺，促進完善流域生態(tài)補償機制具有三大制度優(yōu)勢：一是河長制的“高位推動”有助于促進跨行政區(qū)域河流的生態(tài)補償實現(xiàn)“一盤棋推進”；二是河長制組織體系有助于完善考核問責機制，為落實縱向流域生態(tài)補償?shù)於ɑA；三是河長制的多部門聯(lián)動機制有助于橫向流域生態(tài)補償落在實處，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

2.2 利用河長制促進完善流域生態(tài)補償機制的技術可行性

跨界斷面的設置、考核指標和考核目標是流域生態(tài)補償成敗的關鍵要素；跨界斷面監(jiān)測是河長制發(fā)揮指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用的重要抓手，河長制問責機制的核心是考核跨界斷面水質目標完成情況。因此，跨界斷面考核是利用河長制平臺促進完善流域生態(tài)補償機制的技術銜接點。

“河長”們面臨的壓力是完不成任務就要被“一票否決”，從而倒逼地方政府著手河流健康會診，制定“一河一檔”，掌握河流基本情況調(diào)查，制定“一河一測”，加強河湖綜合治理，制定“一河一策”，切實掌握污染源總量構成及分布狀況，對癥下藥[14]。河長制要求建立的這些河流基本檔案，能夠為了解河流的水系特征污染物、監(jiān)測體系、開展的生態(tài)補償方式等關鍵信息提供幫助，可以為完善流域生態(tài)補償技術方法、監(jiān)測體系和補償方式提供技術支撐。

3 利用河長制促進完善流域生態(tài)補償機制建議

利用河長制平臺，以跨界斷面監(jiān)測為抓手，以完善跨界斷面的設置、考核指標和考核目標作為突破點，建議從發(fā)揮河長制科技支撐作用，完善流域生態(tài)補償技術方法；發(fā)揮河長制部門協(xié)同作用，完善流域生態(tài)補償監(jiān)測體系；發(fā)揮河長制統(tǒng)籌兼顧作用，完善流域生態(tài)補償方式等三個方面促進完善流域生態(tài)補償機制。

3.1 發(fā)揮河長制科技支撐作用，完善流域生態(tài)補償技術方法

發(fā)揮河長制“一河一檔”與“一河一策”等本底數(shù)據(jù)的科技支撐作用[15]，完善流域生態(tài)補償技術方法，實現(xiàn)補償依據(jù)穩(wěn)定可靠、補償標準科學準確。首先，建立跨界斷面物質通量考核體系。基于“一河一策”的河流現(xiàn)狀及問題梳理，準確、合理地設置跨界考核斷面和物質通量考核指標體系（水量、泥沙、營養(yǎng)鹽、生源要素、污染物質）。其次，確定跨界段面補償依據(jù)。以上一級政府批準實施的“一河一策”的管理保護目標作為生態(tài)補償依據(jù)。最后，建立能夠反映區(qū)域差異性的補償標準，統(tǒng)籌考慮河長制“一河一檔”中不同行政區(qū)域的生態(tài)敏感區(qū)面積、經(jīng)濟發(fā)展水平、出境水質、地表徑流量等參數(shù)，以水生態(tài)服務功能價值為參考，逐步形成能夠反映直接損失、機會成本及生態(tài)環(huán)境建設的補償標準體系。

3.2 發(fā)揮河長制部門協(xié)同作用，完善流域生態(tài)補償監(jiān)測體系

更加科學地按照跨界斷面物質通量開展生態(tài)補償，需要建立健全物質通量實時監(jiān)測網(wǎng)絡與自動監(jiān)測系統(tǒng)。首先，依托河長制對涉水管理部門的協(xié)同作用[16]，對資源進行整合，破除體制頑疾，改變“環(huán)保不下河，水利不上岸”的局面，要求水利、環(huán)保、水文、農(nóng)業(yè)、氣象等政府機構與相關科研單位，科學論證確定合理的跨界斷面監(jiān)測站網(wǎng)，確保監(jiān)測結果能對上游來水的水生態(tài)環(huán)境質量準確反映；出臺跨界斷面物質通量監(jiān)測評估技術規(guī)范，對多物質多相流物質通量進行標準化監(jiān)測和數(shù)據(jù)采集，構建跨界斷面物質通量一體化監(jiān)測與實時監(jiān)控網(wǎng)絡。其次，構建自動監(jiān)測系統(tǒng)，利用在線聲學多普勒流速儀等在線監(jiān)測技術[18]，實現(xiàn)跨界斷面多物質多相流物質通量自動監(jiān)測，提高考核數(shù)據(jù)的準確性、可靠性。最后，開展第三方監(jiān)測或者跨界斷面聯(lián)合監(jiān)測，要確保跨界斷面物質通量監(jiān)測數(shù)據(jù)的透明度，接受社會各界的監(jiān)督。

3.3 發(fā)揮河長制統(tǒng)籌兼顧作用，完善流域生態(tài)補償方式

多元化生態(tài)補償方式，能對各利益相關者產(chǎn)生激勵作用，是流域生態(tài)補償長效機制的基礎[19]。首先，建立健全“三位一體”的生態(tài)補償體系，特別是中央對中上游地區(qū)的縱向專項財政生態(tài)補償體系、下游地區(qū)對中上游地區(qū)的橫向流域生態(tài)補償體系，以及下游地區(qū)對中上游地區(qū)的綠色產(chǎn)業(yè)生態(tài)補償體系。其次，實施多樣化的橫向水生態(tài)保護補償方式，由省級河長制辦公室牽頭，調(diào)整跨區(qū)域對口支援工作，下游地區(qū)可通過采取資金補助、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓等方式補償上游地區(qū)，實現(xiàn)補償方和受償方的共贏。最后，積極引導各級河長制辦公室建立市場化補償方式，由省級河長制辦公室牽頭，確定全省水資源利用或排污的總量標準，并以配額的方式分配給下級河長，建立統(tǒng)一的水權和排污權交易市場，促進有需求的區(qū)域開展水權交易和排污權交易，探索市場化補償模式，拓寬資金渠道。

4 結論與展望

針對現(xiàn)階段流域生態(tài)補償存在的不足，利用河長制平臺，以跨界斷面監(jiān)測為抓手，以完善跨界斷面的設置、考核指標和考核目標作為突破點，本文從技術方法、監(jiān)測體系和長效機制三個方面提出了促進完善流域生態(tài)補償機制的建議：一是發(fā)揮河長制科技支撐作用，完善流域生態(tài)補償技術方法；二是發(fā)揮河長制部門協(xié)同作用，完善流域生態(tài)補償監(jiān)測體系；三是發(fā)揮河長制統(tǒng)籌兼顧作用，完善流域生態(tài)補償方式。

本研究拋磚引玉地提出發(fā)揮河長制的制度優(yōu)越性，促進完善流域生態(tài)補償機制。未來，要針對河長制平臺下跨界斷面考核指標體系構建，以及流域生態(tài)補償方法體系開展實踐研究，為流域可持續(xù)水環(huán)境管理提供決策依據(jù)。