城鎮化進程中生態環境管治的國際經驗與啟示

徐夢佳，劉 冬＊

（生態環境部南京環境科學研究所，江蘇南京 210042）

新中國成立以來，我國城鎮化進程在不斷探索中向前發展，尤其是改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化飛速發展。根據《國家新型城鎮化報告2016》，1978—2016年，我國城鎮常住人口從1.72億增加到7.93億，城鎮化率從17.92%提升到57.35%（圖1），城鎮化率年均提高1.04%，遠高于世界同期平均水平，規模速度世界少見，成就舉世矚目。

城鎮化一方面對城市社會、經濟、交通、生產、科技以及文化的發展起到了重要推動作用；另一方面，由于城市人口的持續增長和高度集中，消耗需求水平的不斷增加，城市自身具有的代謝功能正在對自然界的生態平衡產生重大影響和沖擊，同時，也對人類的居住環境和生活質量產生各種不利影響，引起了環境污染、垃圾圍城、交通擁堵等問題。城鎮化發展帶來的一系列問題已成為影響我國城鎮化發展質量的重要方面，為此，我國提出了新型城鎮化發展道路[1-3]。2014年我國出臺了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，強調健康有序發展城鎮化，以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。當前，我國已經進入全面推進生態文明建設的歷史時期。在生態文明、新型城鎮化全面推進的背景下，城市生態建設是優化空間布局、促進區域均衡發展的重大戰略部署。只有通過城市生態建設，改善并優化人居環境，才能吸引更多的優勢資源服務于城市經濟水平提升，從而增強城市的綜合競爭力。

圖1 近四十年我國城鎮化發展變化

我國學者早在20世紀90年代就開始關注我國城鎮化進程中生態環境問題的研究，并從多個角度提出了城鎮化進程中生態環境管治途徑。如陳海秋[4]從“城市環境治理”概念入手，認為城市環境治理是各類治理主體對城市環境公共事務進行合作參與、多元化管理的過程或狀態，并提出實現城市環境管理作用方式根本性轉變的方法和途徑。曹海軍和霍偉樺[5]認為協作式治理作為國內外研究府際關系和跨區域合作的新趨勢，對城市群環境治理具有重要的借鑒意義，并運用協作式治理的理論框架構建了優良的城市治理體系和新型的城市群內府際關系。張倩等人[6]從城市規劃、產業結構、資源政策、生態環境保護措施以及組織形式等五個方面對城市生態管理模式進行詮釋，并剖析城市生態管理模式對城市資源利用效率的影響。

城鎮化快速發展進程中對生態環境的忽視導致產生環境問題的情況非我國獨有，發達國家先于我們經歷了這一階段。從城鎮化率視角分析來看，我國在2010年達到50%的城鎮化率，英國早在1851年就經歷了這一轉折點，德國（1893年）、美國（1918年）、法國（1931年）、日本（1953年）、韓國（1977年）也相繼先于我國經歷了50%城鎮化率階段[7]。城市環境污染問題是隨著城市發展產生的，特別是產業革命后，由于人口迅速增加，工業生產不斷集中和擴大，能源消耗持續劇增，引發了嚴重的環境問題。20世紀以來，震驚世界的公害事件不斷發生，造成嚴重的社會危害，使各國政府和人民意識到環境保護的重要性，并采取各種措施，投入大量資源進行環境治理。另一方面，國外學者對于對城鎮化進程中環境治理的研究，起步早，角度多，內容廣泛，最初的研究主要以“管理視角”為主，注重研究探討城市化引起的生態環境效應和機理分析，進入21世紀，學者們的研究開始向“治理視角”轉變，主要圍繞“城市—經濟—環境”系統，把城市化進程中產生的環境問題和經濟發展、可持續發展聯系起來，從經濟學、生物學、生態學、公共治理等不同角度對環境治理進行了系統性研究[8-10]。研究、借鑒發達國家的理論和實踐經驗，對促進我國城鎮化健康、有序、可持續發展具有重要意義，也為我國有效開展城鎮發展進程中的生態環境管治提供了重要參考。

1 我國城鎮化建設過程中面臨的生態環境壓力與挑戰

一方面，城鎮化對城市社會、經濟、科技以及文化的發展起到了重要推動作用；另一方面，由于城市人口的持續增長和高度集中，消耗需求水平的不斷增加，城市自身具有的代謝功能正對自然界的生態平衡產生重大影響和沖擊，也對人類的居住環境和生活質量產生不利影響，引發一系列生態環境問題。我國城鎮化建設面臨著嚴峻的壓力與挑戰：

1.1 生態保護與經濟發展的矛盾突出

在城鎮化發展中充分考慮資源、環境與經濟發展的關系，是現階段城鎮化發展的必然要求。世界各國的發展歷史和趨勢表明，人均商品能源消費和經濟發達水平有明顯的相關關系。也就是說，城市化以及城市化導致的收入差距擴大必然促進能源消費總量不斷提高。據統計，我國1978—2013年城鎮人口增長了324%，國內生產總值增長了15 430.8%，而能源消耗增長了556.2%，這說明我國改革開放以來的初級發展模式，是以能耗5倍多的增長為代價實現了產業和經濟的發展及城鎮化的發展。這種粗放模式所帶來的生態成本不僅在一定程度上抵消了經濟發展的成功，也對區域乃至對世界的能源供應總量造成巨大且不可逆的影響。

1.2 政府治理與市場主導的關系不協調

過去十年間，我國在生態城市和城市化問題治理領域取得了一系列成績，相繼推出了引導城市生態保護與環境治理的政策、標準、條例、財政激勵制度和示范項目。然而，我國城市的生態建設與管理多是自上而下，由政府主導，公眾參與程度小。城市建設中還存在“重建設、輕管理”的傾向，突出反映在城市環境管理的規劃滯后，城市環境管理和維護投入不足，相應的人力和物力配置不夠，各類規范、標準不全等方面。在未來的城市化建設中，如何加快政府職能轉變、改進監管方式、充分發揮市場作用，使更多的市場力量自下而上的參與甚至引導城鎮化生態建設，也是我國新型城鎮化發展面臨的挑戰之一。

1.3 城鎮化建設導致資源環境狀態惡化

城市化增加了對土地資源的需求，而土地利用方式的變化改變了原有的生態環境結構和過程。首先表現在城市面積的無節制擴張所導致的可耕地資源緊缺，其次是土地利用變化后，原有生態過程、結構和功能的改變所引發的生物多樣性減少等風險，再次，城市建設用地的無節制擴張還可能額外增加區域環境的污染物輸入，影響其原有環境過程，對生物個體和生態系統產生負面影響，進而對城市生態格局、生態系統服務及人類居住環境造成風險。

1.4 城鎮環境污染向農村轉移風險加劇

近年來，我國許多城市在環境基礎設施方面取得了較大發展，但總體而言，城市環境基礎設施建設仍相當薄弱，特別是生活污水集中處理、生活垃圾無害化處理和危險廢物處置能力尤顯不足。大城市環境基礎設施建設薄弱迫使周邊地區更多地承擔來自中心城區的各類污染。目前，由于生活污染和工業污染疊加，新舊污染相互交織，工業及城市污染向農村轉移等問題，我國鄉、鎮、村污染物排放總量已超過全國污染物排放總量的一半，污染形勢嚴峻。

2 國外城鎮化進程中生態環境管治經驗

他山之石，可以攻玉。雖然由于經濟社會發展水平、區位特點、資源稟賦和環境基礎的不同，各國城鎮化的發展特點和歷程不盡相同，但是各國均在其城鎮化建設中積累了寶貴的生態環境管治經驗。

2.1 英國“多核化”城鎮化發展模式下的生態環境問題治理策略

英國城鎮化主要有兩種發展模式：“衛星城市”建設模式和“新城”建設模式，兩種模式都體現了英國在城鎮化進程中積極推行的全國多個城市共同發展、相互平衡、各具特色的“多核化”發展模式，這種多層次的發展模式有效緩解了城市壓力過大、人口聚集導致資源緊缺的局面[11,12]。該種發展模式下英國采取的生態環境問題治理策略也主要是從“衛星城”和“新城”建設的規劃科學化和治理生態化著手：

（1）以科學規劃為龍頭，指引城鎮化建設

從1944年出臺的《大倫敦規劃》到2004年的《大倫敦空間發展戰略》，基本每隔20年倫敦政府就會出臺一部城市建設總體規劃，將環保問題納入到城市規劃建設中統籌考慮，并出臺一系列配套法案和行動方案來保障規劃的最終落實。對于“衛星城”和“新城”建設，則通過規劃來強調小城鎮建設理念和目標的科學性，重視小城鎮規劃建設主體的多樣性，合理規劃城市空間布局，明確各分區功能，注重區域間的協調和可持續發展。

（2）優先考慮環境保護，走環保與生態城鎮化之路

注重保護文化遺產，加強對歷史文化和古老建筑的保護和修繕；頒布生態建設計劃，實行指令性管制，防止城鎮盲目擴大發展；限制污染企業和污染產業的進入，注重產業的綠色發展，給予環保類企業一定的扶持和鼓勵；大力實行小城鎮生態環境工程，重視低碳社區建設，打造個性小城鎮。

2.2 德國“去核化”城鎮化發展模式下的生態環境問題治理策略

“去核化”又稱“去中心化”，是將功能、人口或資源從一個中心進行重新分配或分散的過程[13]。德國是世界上城鎮化水平較高的國家，城鎮化率高達96%。德國的“去中心化”城市發展模式遵循行政資源、社會公共產品和服務的均衡分布和區域城鄉同質性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進了地區平衡以及經濟社會與環境的可持續發展，有效地緩解了工業化進程中的“城市病”，最終形成了城鎮布局相對合理，大中小城市并行發展的總體格局[14]。該種發展模式下德國采取的生態環境問題治理策略也多以改善中小城市和小城鎮生態環境質量為目標：

（1）注重城鎮化與生態環境協調發展

德國除柏林、漢堡和慕尼黑三個城市外，其他城市人口均未超過百萬，70%的人口生活在環境比較幽靜的中小型城市。因中小型城市的各種資源分布非常均衡，商業區、企業區、住宅區在規劃設計時就特別強調其分布的合理性。德國在構建均衡式發展模式的城鎮化規劃時，尤其注重根據不同城鎮的不同地理條件和資源優勢及其發展潛能對其進行城鎮與環境協調建設[15]，并把有利于生態環境發展作為首要目標。

（2）城市建設堅持生態環境保護優先

由于歷史傳統和人文素質等原因，德國公眾對生態建設、環境保護的意識普遍較強。德國政府每四年頒布一輪生態建設計劃，實行指令性管制。在小城鎮建設中也將環境保護作為重要因素優先考慮，堅決杜絕以犧牲環境為代價來發展經濟。在德國建設法典中，環境保護制約著建設全過程，且政府規定任何建設項目都要保證綠地總量平衡。德國幾乎所有小城鎮中森林和花園總面積都占該城的三分之一以上。

2.3 美國“核—圈”城鎮化發展模式下的生態環境問題治理策略

美國是世界上城鎮化水平較高的國家之一，基本達到了城鄉一體化、農村城鎮化。1960年以后，美國在高度城鎮化的背景下引領了發達國家的兩大新潮流：“大都市區化”與“郊區化”，即一方面，中心城市核心作用愈發顯著，1990年后，美國都市區中心城市逐漸發揮出更為顯著的核心作用；另一方面，隨著大城市及城市中心區的人口擁擠、基礎設施老化、環境污染等“城市病”日益嚴峻，再加上交通系統和信息技術進步的支撐，美國主要大中城市均出現了快速郊區化趨勢[16]，最終實現人口與產業的多中心擴散。兩種發展模式本質上都屬于“核—圈”城鎮化發展模式。美國的城鎮化發展表現出強烈的自主性和自發性，這種發展模式下美國也采取多種手段充分調動公眾參與環境保護的積極性，形成了一種自發的、自下而上的、上下結合的城市生態環境管治形式：

（1）多主體的管理制度

一般來說城市政府是城市環境管理的主體，但美國不少城市紛紛進行單一主體向多主體參與管理的轉變，并提高環境管理部門地位，促進強化各部門間協作，逐漸形成了部門分工負責和環保部門統一管理及多主體參與監督的格局，在提高城市的綠色管理的整體水平上具有顯著效果。

對于企業參與，美國通過設計環境管理跟蹤項目，激勵企業采取更為積極的自愿性環境行為，以規范企業行為，降低環境治理成本。對于公眾參與，美國是公眾參與城市環境管理的典型代表，其公眾參與管理主要有四種類型：對具體環境事務的參與、對政策評估甚至立法活動的參與、對環境影響評估的參與和對具體開發方式評審的參與。

（2）科學的城市規劃

美國的城市規劃不僅在于體系規劃的合理性、交通規劃的系統性，更在于它打破區域界線，進行資源整合，以大中城市為中心，依托其輻射帶動作用，以點帶面，推進區域城鄉一體化，使城鄉建設均衡發展，形成多層次的城鎮體系[17]。此外，美國的城鎮化與工業化、產業化、信息化齊頭并進，協調發展，這些元素的加入不僅為城鎮化建設注入了活力，保證其穩定健康發展，提升其發展水平，而且帶動了相關企業或產業發展，形成良性循環。

（3）以人為本的發展方向

美國在城鎮建設過程中除了鼓勵公眾積極參與、認真吸收采納公眾意見外，還加強基礎設施及社會服務設施的建設，不僅注重公園綠地保護、步行道自行車道的設計，而且充分考慮城市景觀的環境設計，使城鎮居民既擁有和大城市居民相同的舒適生活環境，又擁有大片森林與綠地，能夠與大自然進行更為親密的接觸。通過這種方式，美國吸引了大批人口和產業向小城鎮遷移，加速了城鎮化的發展速度。

2.4 日本“政府主導”城鎮化發展模式下的生態環境問題治理策略

日本城市化高度發展的標志不僅體現在人口城市化水平方面，還體現在政府主導的城鄉一體化過程和對城市環境污染的有效控制。與發展中國家的特大城市相比，日本的特大城市發展不僅集約化程度高，在生態、智能建設方面也值得研究和借鑒。

第二次世界大戰后，日本在國家經濟政策的引導下，戰后恢復以重化學工業、石油化學聯合企業等骨干產業為中心，隨之而來是環境公害不斷發生，并成為重大社會問題。后來隨著公害問題的解決以及國內外社會經濟形勢的發展，日本的環境問題重點和政策內容也發生了很大變化。各個時期日本面臨的環境問題及其對環境治理的理念與工作重點在每年出版的白皮書中得到了充分體現，如在1969—1971年間針對重大公害問題的《公害白皮書》，1972—2006年間以構建舒適生活環境為目標的《環境白皮書》，2007—2008年間以資源的有效與循環利用為重點的《環境與循環型社會白皮書》，2009年以后則改為《環境、循環型社會與生物多樣性社會白皮書》，突顯了生物多樣性維護這一國際熱點問題[18,19]。20世紀90年代后，在“政府主導”的城鎮化發展模式下，日本采取的生態環境治理策略帶有濃厚的政府主導色彩：

（1）積極推進生態城市建設

1989年，日本環境廳提出“恢復城市生態循環系統”這一概念，并提出建設“生態城”（“eco-polis”）的目標，為90年代生態城市（eco-city）和零排放生態工業園區（ecotown）建設打下了理論基礎。針對地球環境問題和廢棄物處理與促進循環利用等需要，日本環境廳于1993年頒布《環境基本法》，其目標為“減少環境負荷，實現循環社會”“人與自然的共生”“官民共同參與”“推進國際性環境問題的解決”等，并要求各級政府必須編制有關環境保護的長期規劃和實施計劃。這標志著日本已從原來的關注公害和環境問題轉向關注資源與環境問題。另一方面，城市規劃建設主管部門也同期頒布《環境政策大綱》，規定日本三大都市圈（東京大都市圈、京都—大阪—神戶都市圈和名古屋都市圈）內的所有城市以及其他人口在25萬以上的城市圈的城市或縣府必須編制《城市環境規劃》[20]。

（2）積極推動低碳社會建設

在氣候問題備受關注的國際大背景下，日本也積極推動低碳社會建設。2005年《京都議定書》協議正式生效后不久，日本專門成立“氣候變化對策推進部”，修改并實施《氣候變化對策推進法》，編制《京都議定書目標達成計劃》。2008年，日本政府正式提出“到2050年碳排量比1990年削減60%～80%”和建設“低碳素社會”的長期目標，同時全面實施《低碳社會建設行動計劃》。2010年，日本政府制定“新成長戰略”，在其中的21個國家項目中均提出了建設世界領先的“環境未來城市”設想。為配合《低碳社會建設行動計劃》，2008年后日本的低碳城市建設主要表現在四個方面：制定地方自治體的《氣候變化對策實施計劃》，包括政府辦公與事業部門計劃和地區規劃兩個方面；建設“環境示范城市”；大力開展生態城市建設支持項目；發布“低碳城市建設指導方針”。

3 國際經驗對我國城鎮化進程中生態環境管治的啟示

3.1 構建生態環境空間治理體系

英國等國外城鎮化進程中通過頒布制定空間發展戰略，建立城市綠道、生態廊道、公共空間、立體綠化在內的城市多維度多層次生態空間的具體設計，引導城鎮區域間的空間協調和可持續發展。對于我國而言，目前各城市仍處于發展階段，多數城市的規劃編制中缺乏生態環境空間治理的理念。落實生態環境空間治理思路是從本源治理生態環境的一大途徑，包括統籌布局生產、生活、生態空間，合理空間布局，堅持分類防治的原則，通過空間分析形成具有不同生態特征和防治要求的生態環境分區，實施分區分類管控，分級分項施策，從而提高生態環境精細化管理水平，提升生態環境治理效率[21]。

3.2 加強對突出環境問題的治理

國外城鎮化過程中，對環境問題不是面面俱到，而是抓住影響城市發展和居民生活的突出問題進行重點治理，逐步推進[22]。比如，新加坡為解決淡水資源匱乏問題，通過綜合規劃、法律法規、價格調節、科學技術應用等一系列措施綜合治理，構建了以當地水、進口水、新生水和淡化海水四大國家“水喉”為支撐的水源保障體系，把新加坡水資源匱乏的短板變成了戰略優勢。對于我國而言，霧霾和水污染是影響城市居民生活的突出問題，要進行重點治理。針對霧霾問題，應確立區域治理的理念，實行跨行政區治理，在京津冀等重點污染區域建立大氣污染聯防聯控機制。加強機動車污染治理，目前北京、廣州、上海、天津、杭州、深圳等城市已經實施限牌，下一步還應從源頭上加大治理，比如改善能源結構，降低煤炭消耗、提高電力等清潔能源的使用比例；提升油品標準，推廣應用更高質量的油品；大力發展公共交通，打造更多以軌道交通、城市公交、出租車和慢行交通系統為骨架的公交城市。針對水污染問題，要沿長江經濟帶等重點水域進行聯動治理，各行政區要建立水污染治理的聯動機制。

3.3 充分發揮政府主導作用

市場調節和政府引導是推動我國城鎮化發展的重要手段，但由于市場失靈現象時有發生，并存在偶然性和不可預測性，因此，政府就要充分發揮公共管理作用，維護全社會的公共利益，在城鎮化發展中實現生態保護、社會穩定和人的全面發展之間的平衡。可充分借鑒日本“政府主導”的城鎮化發展模式，充分發揮我國政府在解決城鎮化進程中環境問題中的主導作用，從滿足社會發展和公眾需求的角度出發，進一步轉變職能，明確政府在城鎮化建設規劃、政策制定、公共服務、農村生態保護、社會管理的職責，提高資源和環境保護意識，正確處理好科學管理與指導、公共服務供給、社會管理創新、城鎮建設與農村環境等方面的問題[23]。

3.4 注重城鎮化的科技發展

生態城鎮化要求城市的發展必須與城市生態平衡相協調，要求自然、社會、經濟復合生態系統的和諧統一，這就必須以強大的科技作為后盾。生態環境的改善同樣也依賴科技進步，環保科技產業的發展將是解決城市環境問題的重要一環。為了使城市生態化建設獲得成功，世界上許多城市都非常重視城市建筑建設和改造過程中生態適宜技術的研制和推廣。我國在城市建設過程中也要把大力發展資源節約、環境友好的循環經濟和低碳經濟作為城市建設的首要目標，追求經濟與生態的協調發展。通過政府投入、政策扶持等手段促進環保產業快速發展，這其中，除了要重視建筑生態適宜技術的研究外，還要重視生態農業、生態工業等專業人才的培養，促進城市建設的全面生態化。

3.5 加大公眾監督參與力度

國外城鎮化非常注重公眾參與，尤其在城市環境治理中，更加注重民間力量的培養，加強與企業、社會和環保團體的合作，推行各種創新性設計，注意推動自愿性行動來保護環境，積極推動公眾參與環境治理。我國在今后的城鎮化發展過程中，也要構建從規劃方案的制定，到具體的建設推進，再到后續的監督監控的全流程的公眾監督參與機制，推動城市發展逐步向綠色化、生態化、低碳化轉變。建設一批以綠色學校、綠色企業、綠色社區為主體的生態文化宣傳教育基地。擴大生態環境、資源能源等領域的信息公開，建立滲透綠色城鎮化建設整個過程的公眾參與機制，在城市規劃、規劃執行及環境保護等過程中聽取公眾意見，尊重公眾意愿。構建對生態環境違法行為輿論監督機制，保障公眾應有的知情權、監督權和表達權。引導環保義務監督員、環保志愿者等民間力量和社會組織積極參與綠色城鎮化建設。