內蒙古農村牧區家庭基本特征與基層公共服務保障力調查

摘 要：文章使用了內蒙古社會科學院“內蒙古農村牧區家庭現狀抽樣調查”問卷調查數據。調查發現隨著全區城鎮化進程加快，內蒙古農村牧區家庭呈現出老齡化、高齡化、空巢化和家庭結構核心化、小型化的趨勢，面臨家庭保障功能弱化、集體經濟保障能力有限的情況。針對此類情況，課題組認為應在認清民族地區的特點，兼顧文化多樣性、土地多樣性和民族多樣性基礎上，制定基本公共服務“靶向”標準，提升公共財政投入效率；實施差別化支持政策，分層次、分階段地“盡力而為 量力而行”，切實保障和改善民生。

關鍵詞：公共服務 基本公共服務 家庭結構

一、引言

享有基本公共服務是公民的基本權利，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責。黨的十九大提出要“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系”，從強調體系建設到制度建設，國家已將公共服務均等化作為滿足人民日益增長的美好生活需要的重要途徑。內蒙古作為少數民族地區，推進基本公共服務均等化即是經濟發展新常態下守住民生底線的要求，還是落實“兩個共同”、實現全國區域均衡發展，打造北疆亮麗風景線的重要支撐。改革開放40年來，全區民生各方面均取得了重大進展，但按照中央民族工作會議關于實現民族地區跨越式發展的要求，提高基本公共服務能力和均等化水平的壓力仍然較大。所以在與全國共同進入小康社會的進程中，充分了解農村牧區居民的民生狀況、困難家庭的特征、不同類型嘎查（村）的公共服務水平，審視農牧區基本公共服務面臨的問題和挑戰，是為進一步做好農牧區基本公共服務供給、讓百姓有更多的“獲得感”的必要動作，是面對問題、解決問題的重要思路和有效路徑，對縮小區域間公共服務發展差距、讓各族群眾共享改革發展成果具有重要意義。

二、數據來源及基本說明

本文使用的《內蒙古農村牧區嘎查村現狀抽樣調查》問卷，是一項綜合社會調查項目，此調查分社區調查問卷和家庭調查問卷，涉及自治區內的10個盟市14個旗縣（區）70個蘇木（鄉鎮）的100個嘎查（村）。樣本覆蓋了呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、錫林郭勒盟、興安盟等10個盟市（因烏海市和阿拉善盟的可耕種土地面積僅占全區現有耕地的0.04%和0.25%，不具有典型的農牧業特征，所以本次抽樣未選擇該區域），問卷共發放1012份，回收1012份，其中有效問卷1000份，問卷有效率為98.8%。問卷涉及家庭成員共計3448名，其中，蒙古族人口占總樣本人口的53.4%，漢族人口占總樣本人口的44.7%，其他少數民族占1.9%。本問卷采用分層多段抽樣和簡單隨機抽樣相結合的方法，覆蓋到了典型牧業區、半農半牧業區以及農業區三種經濟類型區域。本文使用調查問卷中關于人口構成、土地和農牧業收入的相關內容，試圖通過對家庭規模、多代家庭的比例、家庭結構的基本情況進行分析，判斷內蒙古農村牧區家庭自我保障能力的基本情況。

三、農村牧區家庭基本特征與自我保障能力分析

家庭保障是社會保障的重要補充。調查過程中發現，隨著進城務工流動人口增多，農村牧區呈現出老齡化問題嚴峻、家庭保障能力弱化的趨勢，農牧區的常住人口主要以老年人為主，在土地經營收入、自我保障能力等方面均處于弱勢地位。

（一）農村牧區老齡化問題嚴峻，在高齡化、空巢化趨勢下，“未富先老”成為農村牧區常住人口的明顯特征

受訪家庭中女性的年齡峰值在45-50歲，男性的年齡峰值在50-60歲，意味著未來五年，農村牧區65歲以上的老年人將增加近30%，未來十年，農村牧區65歲以上老年人占常住人口的比重將超過50%。調查對象中，80歲及以上高齡老人占老年人總數的7.44%，且高齡老人中喪偶比例達到82.05%，按聯合國發布的高齡化社會的認定標準（ 65歲以上老年人口占總人口7%以上），農村牧區已進入高齡化社會。而由于子女外出上大學、外出務工，或已獨立生活而形成的空巢家庭，占到全部樣本家庭的20.37%，明顯高于第六次人口普查數據。按照空巢家庭46-68歲的年齡峰值推算，未來五年，農牧民60歲以上的空巢家庭將增加一番。從主要收入構成看，經營性收入是樣本家庭的主要收入來源，所以缺少青壯年勞動力的空巢家庭整體上呈現“未富先老”特征。

（二）農村牧區勞動力短缺、人口斷層，在家庭結構核心化、小型化的趨勢下，家庭保障功能逐步弱化

隨著城鎮化進程加快，農村牧區嘎查（村）常住人口規?？s小，本次調查的樣本嘎查（村）常住人口規模的均值為711人，數量僅為戶籍人口的60%，有些嘎查村常住人口還不到戶籍人口數量的一半，整體上出現農牧民人口凈流出現象。而且外出務工勞動力以整戶遷出為主，流動人口大部分攜帶子女，與配偶子女同在流入地居住，在城鎮已有住房的農牧家庭占到受訪家庭總量的42%。所以農村牧區的留守人口出現人口斷層現象，調查中有村干部說：“村里重要活動能召集的勞動力已經找不到50歲以下的了”。不僅勞動力數量在減少，家庭結構也在影響著家庭功能的發揮。數據顯示，有穩定婚姻狀態的家庭，其勞動力結構相對合理、收入情況良好，喪偶家庭和44%的離婚家庭接受過醫療救助、住房救助、特困補貼等不同程度的救助，屬于嘎查（村）重點扶貧對象。如表1所示，家庭規模核心化、小型化趨勢與老齡化趨勢相疊加，未來五到十年，可能會出現更多的喪偶家庭在農業技術運用、糧食產量、農業經營收入等方面均處于弱勢地位的情況。

（三）農村牧區家庭收入差距較大，土地對中小農牧戶的保障功能弱化

按照基尼系數的計算方法，本次調查的農村牧區樣本家庭總收入的基尼系數為0.58（注：按累計收入劃分出分布均勻的五個檔次，高收入前20%的家庭總收入占到全部樣本家庭總收入總量的45%，排名最靠后的50%的受訪家庭總收入總和只占到全部樣本家庭總收入的22%，而排名最靠前的40%的樣本家庭總收入和占到全部樣本家庭總收入的70%。按照基尼系數的計算方法，本次調查的農村牧區樣本家庭總收入的基尼系數為0.58）。這與調查當年造成內蒙古農牧業大面積絕收的旱災有直接聯系，一定程度反映出由于農牧區經濟結構單一，經濟脆弱，部分農牧民還是要“靠天吃飯”，農牧業距離現代農牧業體系還有較大差距。另一方面驗證了家庭土地規模與家庭收入呈正相關，即土地經營規模較大的區域其家庭收入相對較高，所以牧民的人均可支配收入明顯高于農民和農牧民。特別是近年來隨著國家財政對草場生態保護補助獎勵政策的推行，草場面積較大的牧戶僅補貼款項就高于一些農戶家庭的全年經營總收入。但作為嘎查（村）經營主體的中小農牧戶（70%以上的受訪家庭屬于中小農牧戶），因傳統農業的分散生產經營，每畝土地產生的效益偏低，農民擴大土地經營規模的意愿并不強，有85.5%的受訪家庭選擇“仍堅持一家一戶經營”，選擇“擴大經營規?！被颉凹彝ソ洜I與合作經營相結合”或“參與企業經營”的家庭只有15%。整體上看，農村牧區家庭收入差距較大，土地對中小農牧戶的保障功能弱化。

（四）集體經濟對基層公共服務的保障能力有限

由于我國尚未建立覆蓋城鄉的公共財政體制，嘎查（村）是政府履行社會管理和公共服務職能的重要平臺和基本單元，也是農牧民獲取基本公共服務的重要場所，但大多數受訪嘎查（村）集體經濟收入只能維持正常的集體運轉，對農牧民公共服務的供給能力十分有限。調查中有村干部反映，有些村屬于“負債村”，“十個全覆蓋”重大工程的后續款項還無法彌補，對“垃圾轉運費”等公共服務開支根本無法保證。本次被調查的100個樣本嘎查（村）中，僅有36個嘎查（村）有集體經濟，集體收入的主要來源是集體草牧場、飼料地、農業用地的出租或入股收入，所以雖然按經濟和生態特點劃分，農區、牧區、半農半牧區存在地理區位上的連續性，但由于可利用土地面積不同，集體經濟上存在差異，擁有土地資源優勢的牧區平均集體收入高于其他區域，但相對于其他區域，牧區則面臨牧民居住分散而公共服務半徑過大等問題，集體經濟同樣無能為力?？傮w上，集體經濟對基層公共服務的保障能力十分有限。

四、加強農村牧區基本公共服務的有效供給

國家扶貧的重點和難點在農村，推進基本公共服務均等化的關鍵也在農村。內蒙古除農村外還有牧區，所以公共服務的供給不僅要兼顧土地多樣性、民族多樣性，還要將全區作為民族地區納入到國家宏觀戰略中，利用轉移支付、對口支援、本地資源共同完善基本公共服務體系建設，保障和改善民生。

（一）將內蒙古基本公共服務設施建設納入國家整體戰略

內蒙古自治區地處祖國北疆，聯通俄蒙，區位獨特，所以應借助“一帶一路”發展的重要契機，“發揮內蒙古聯通俄蒙的區位優勢”，將內蒙古基本公共服務設施建設納入國家整體戰略，做好對外開放大格局的同時借勢謀劃全區基礎設施布局。中蒙邊境線的7個盟市16個旗市的總面積達到全區總面積的48.7%，覆蓋到大部分牧業區域，如果能突出重點區域和重點口岸的帶動作用，形成“六路四通八達”的基本公共服務設施網架，利用跨境聯通帶動區域聯通，對內蒙古基本公共服務設施建設意義非凡。

（二）盡快建立起合理的財政支持體系和財政投入長效保障機制

基層擔負著公共服務建設、維護和推進的重要任務，但財權與事權的不匹配，使基層基本公共服務體系顯得尤為薄弱，從而均等化的目標很難真正落到實處。從本次調研的情況來看，由于近年來基本公共設施和公益性項目投入力度較大，自治區各級政府都普遍存在財政負債問題。從自治區財政廳了解到，截至2016年末，自治區本級、盟市本級、旗縣政府負有償還責任的債務分別為291.38億元、2079.01億元、3306.97億元，分別占5.13%、36.62%和58.25%（內蒙古自治區財政廳政務平臺2017年第一批內蒙古自治區政府一般債券信息披露文件）。旗縣政府成為債務壓力最大的一級政府。所以按照國家最新出臺的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，盡快完善全區財政事權和支出責任劃分改革，建立起合理的財政支持體系和財政投入長效保障機制，才是解決基本公共服務供給后續問題的關鍵所在。

（三）制定基本公共服務“靶向”標準，提升公共財政投入效率

除《國家基本公共服務體系規劃》對各項基本公共服務的范圍和標準的界定外，自治區需要根據農牧民常住人口呈現出的特點制定出更為具體且有實操性的均等化標準體系，尤其是針對醫療衛生、養老等農牧民生活核心領域的問題，建立農牧民基本數據采集和監測體系，盡可能全面地掌握弱勢群體情況和“最迫切、最需要、最直接”的公共服務問題。將“靶向”的均等化標準作為財政轉移支付測算的重要依據，替代大規模高標準且覆蓋面廣的普惠性公共服務項目，以便能使政府財力更多地向農村牧區落后地區和困難群體傾斜，逐步縮小城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間、不同收入群體之間的公共服務差距，大力推進基本公共服務的均等化。

（四）實施差別化支持政策，分層次、分階段地“盡力而為 量力而行”

我國基本公共服務體系已逐步健全，多元化的供給模式不斷創新。但由于城鄉間和區域間資源分布嚴重不均衡，往往出現一邊是基層衛生院（室）的全覆蓋，一邊是農村牧區看病難的問題依然存在。以養老為例，雖然自治區已形成城市、農村、牧區、社會化四種養老服務模式，每千名老人擁有床位數居全國第一，但實際調研的100個嘎查（村）均無社會化養老機構?；鶎酉M能力限制了農村牧區公共服務供給市場的主體結構，面對基層農牧民實際需求與基本公共服務供給之間存在的結構性矛盾，僅僅依靠政府購買公共服務是不夠的，需要發揮社會保障和社會救助對弱勢群體的幫扶作用，保障其基本生活，可以分階段、分地區地逐步解決城鄉統籌、解決農村牧區公共服務薄弱的問題。

（作者單位：內蒙古社會科學院公共管理研究所，執筆人：張敏 蘇文 霍燕 王哈圖 任麗慧 包娜娜）

責任編輯：代建明